Brief regering : Nadere duiding incidentenoverzicht in de Rapportage vreemdelingenketen

Nr. 2509 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 juli 2019

Zoals toegezegd door mijn ambtsvoorganger in zijn brief van 16 mei jl.1 en in het debat met uw Kamer van 21 mei jl. (Handelingen II 2018/19, nr. 84, item 31) informeer ik u hierbij over de nadere duiding van politie en Openbaar Ministerie
(OM) van delictscategorieën uit de rubriek «overige» uit het incidentenoverzicht zoals
opgenomen in de Rapportage Vreemdelingenketen (hierna: RVK) 20182.

Op voorhand benadruk ik dat het beleid van het kabinet erop is gericht bescherming
te bieden aan vreemdelingen die hun land moeten verlaten uit vrees voor vervolging
en die uit dien hoofde een beroep doen op toelating in Nederland. Maar van die bescherming
mag geen misbruik worden gemaakt: asielzoekers moeten zich net als iedereen aan de
regels houden en tegen overlast en criminaliteit door asielzoekers moet krachtig worden
opgetreden.

Openheid en transparantie zijn essentieel voor het maatschappelijk draagvlak voor
het asielbeleid. Mede daarom vind ik het van groot belang dat incidenten rond asielzoekers
zo duidelijk mogelijk in beeld worden gebracht en dat uw Kamer daarover adequaat wordt
geïnformeerd. Ik betreur het zeer dat door de gekozen weergave van de cijfers in het
incidentenoverzicht in de RVK 2018 een negatief beeld is ontstaan over de informatievoorziening
van het Ministerie van Justitie en Veiligheid op dit punt.

In deze brief ga ik eerst in op de achtergrond en de totstandkoming van het incidentenoverzicht
als zodanig. Dat is van belang om de bedoeling en betekenis van het incidentenoverzicht
nader toe te lichten (par. 1). Daarna (par. 2) volgt de nadere duiding die politie
en OM mij hebben gegeven bij geregistreerde incidenten in de rubriek «overige». Hiermee
wil ik uw Kamer beter inzicht geven in de totstandkoming en betekenis van de cijfers,
waarbij ik ook zal ingaan op de kanttekeningen ten aanzien van deze registraties.

Vervolgens (par. 3) ga ik in op de aanpassingen die sinds 2016 zijn doorgevoerd in
het incidentenoverzicht en schets ik binnen welke kaders ik ga werken aan verdere
verbeteringen van de informatievoorziening aan uw Kamer over overlast en criminaliteit
door asielzoekers.

Ik vind het belangrijk om lessen te trekken uit het proces rondom de totstandkoming
van en besluitvorming over het incidentenoverzicht zoals opgenomen in de RVK 2018.
Daarom vindt op dit moment een evaluatie plaats, die reeds onder mijn ambtsvoorganger
is gestart. Het lid van uw Kamer Groothuizen (D66) heeft hierover op 3 juni jl. schriftelijke
vragen gesteld die ik seperaat beantwoord (Aanhangsel Handelingen II 2018/19, nr. 3276).

Voorts meld ik uw Kamer dat binnen het Ministerie van JenV op dit moment verzoeken
in behandeling zijn van vijf verschillende media, die met een beroep op de Wet Openbaarheid
van Bestuur (WOB) een groot aantal documenten en andere gegevens hebben opgevraagd
over onder andere (de totstandkoming van) het incidentenoverzicht en de Rapportage
Vreemdelingenketen 2018. Ik zal uw Kamer informeren over de afdoening van deze vijf
verzoeken.

1. Achtergrond en doel incidentenoverzicht

Op 30 januari 2016 heeft uw Kamer in een brief van de toenmalige Staatssecretaris
van Veiligheid en Justitie over de stand van zaken rond het Bestuursakkoord verhoogde
asielinstroom voor de eerste maal een overzicht ontvangen van geregistreerde incidenten
met betrekking tot vreemdelingen op en rondom COA-locaties3. Vanaf 2017 is dit overzicht een vast onderdeel geworden van de RVK. Het incidentenoverzicht
is een coproductie van Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (COA), politie, Openbaar
Ministerie (OM), Dienst Terugkeer &Vertrek (DT&V) en de Immigratie- en Naturalisatie
Dienst (IND) die ieder op hun terrein een eigen rapportage opleveren. Bij de aanbieding
van de eerste incidentenrapportage is destijds benadrukt dat het ging om een «product
dat zich in een groeiproces bevindt en dat in de loop der tijd verdere verbeteringen
zullen worden aangebracht». Uit de vragen en discussie die zijn ontstaan over het
incidentenoverzicht concludeer ik dat de informatievoorziening in zijn huidige vorm
en invulling nog niet voldoet en dat verdere verbetering nodig is.

Opbouw incidentenoverzicht

Het incidentenoverzicht dat op 14 mei jl. aan uw Kamer is aangeboden als onderdeel
van de RVK 20184 bevat in de eerste plaats alle door het COA geregistreerde incidenten op opvanglocaties
van het COA voor de periode 1 januari tot en met 31 december 2018. In de tweede plaats
bevat het cijfermatige gegevens van politie en OM over gebeurtenissen rond asielzoekers
die in deze periode geheel of slechts gedeeltelijk in een COA-locatie verbleven en
die initieel als mogelijke verdachte van een misdrijf zijn geregistreerd door de politie.
Ook bevat het overzicht gegevens op geaggregeerd niveau (percentages) over de afdoening
door het OM en de beslissing door de rechter in eerste aanleg.

Cijfers politie en OM

Het incidentenoverzicht is gebaseerd op informatie uit systemen die politie en OM
gebruiken voor hun eigen operationele taakuitvoering. Bij de politie gaat het om registraties
in de Basisvoorziening Handhaving (BVH). Een registratie in de BVH vindt bijvoorbeeld
plaats na een aangifte of een eerste optreden van de politie na een melding. Op basis
van een eerste professionele inschatting kent een individuele politieambtenaar een
bepaalde kwalificatie toe aan gebeurtenissen met betrekking tot asielzoekers die als
mogelijke verdachte van een misdrijf worden beschouwd. Op een later moment kan blijken
dat zo’n eerste inschatting bijstelling behoeft, omdat nieuwe informatie beschikbaar
is gekomen. Ook hoeft de kwalificatie van de politie niet overeen te komen met de
kwalificatie die het OM later bij de juridische beoordeling aan het feit geeft. Bij
de registraties in de BVH gaat het dus om de ruwe data die weergeven wat de politie
doet in het kader van haar dagelijkse operationele taakuitvoering.

Een registratie door de politie van een gebeurtenis in de BVH zegt nog niets over
het verdere vervolg in de strafrechtsketen: beoordeelt het OM het de geregistreerde
gebeurtenis als een verdenking van een strafbaar feit, is er voldoende aanleiding
voor het OM om vervolging in te stellen? Zoals ook toegelicht in de tekst van de RVK
20185, zit tussen de registratie van een gebeurtenis door de politie als mogelijk strafbaar
feit en de uiteindelijke vervolgingsbeslissing van het OM een keten van beoordelings-
en beslismomenten. En na de vervolgingsbeslissing van het OM volgt vaak nog de beoordeling
door de rechter, behoudens in die gevallen dat het OM de zaak zelfstandig afdoet (zoals
bijvoorbeeld sepot of strafbeschikking).

De gegevens als hierboven beschreven worden geregistreerd ter ondersteuning van de
eigen dagelijkse werkprocessen van de betrokken organisaties. Dat betekent dat daar
bij de interpretatie van die gegevens rekening mee moet worden gehouden als ze voor
andere doeleinden worden gebruikt, zoals bijvoorbeeld als sturings- of verantwoordingsinformatie.
Dit geldt des te meer wanneer gegevens van meerdere organisaties binnen één keten
(bijvoorbeeld individuele organisaties binnen de migratieketen óf binnen de strafrechtsketen)
of zelfs over meerdere ketens heen (migratie- én strafrechtsketen) worden gecombineerd
in één samengestelde rapportage. In eerdere brieven aan uw Kamer is er ook al op gewezen
dat de meldingen van het COA en van de politie niet één op één met elkaar te vergelijken
of bij elkaar op te tellen zijn6. Zoals hierboven aangegeven is het ook ten aanzien van de registratie door politie
en OM van belang goed te onderscheiden wat de cijfers wel en niet inhouden. Dat doet
overigens niets af aan de waarde van dit soort (samengestelde) overzichten, omdat
ze op een meer geaggregeerd niveau zicht kunnen geven op ontwikkelingen en trends
die zowel beleidsmatig/politiek als operationeel van belang zijn. Bij dit laatste
valt onder meer te denken aan de stappen die worden gezet om door middel van data-analyses
te komen tot een verbeterde monitoring en aanpak van overlast en criminaliteit door
asielzoekers7.

2. Nadere duiding politie en OM van een aantal categorieën uit het Incidentenoverzicht

De korpschef van de politie en het College van procureurs-generaal van het OM hebben
mij de toegezegde nadere duiding doen toekomen van de cijfers die betrekking hebben
op levensdelicten (doodslag/moord) en zedendelicten uit de categorie «overige» van
het incidentenoverzicht8. Ik heb beide brieven integraal als bijlagen gevoegd9. Ik beperk me in deze paragraaf tot een weergave van de belangrijkste conclusies.

Algemene opmerkingen

Een nadere duiding zoals deze nu is verricht kan niet met een druk op de knop uit
registratiesystemen van politie en OM worden gehaald, maar uitsluitend door middel
van een arbeidsintensieve en handmatige analyse. Dat komt omdat uit de totale hoeveelheid
beschikbare gegevens eerst specifieke delictscategorieën moeten worden geselecteerd,
waarbinnen vervolgens per geregistreerde gebeurtenis moet worden bekeken wat het vervolg
ervan is geweest na de eerste registratie door de politie. Daarbij moet ook per geval
gekeken worden naar mogelijke verschillen in registratie door politie en OM en naar
mogelijke verklaringen daarvoor. Politie en OM benadrukken dat bij de verrichte nadere
duiding is uitgegaan van de registraties zoals die op de in hun brieven genoemde peildata
in de systemen stonden. Het is mogelijk dat nadien -zolang de zaak nog niet definitief
is afgedaan- nieuwe informatie op tafel komt die op een later moment aanleiding kan
geven tot een andere beoordeling.

In verband met het arbeidsintensieve karakter is ervoor gekozen de nadere duiding
van de cijfers niet voor alle delictscategorieën uit de rubriek «overige» uit te voeren,
maar voor een tweetal grote en/of ernstige categorieën delicten: levensdelicten (doodslag/moord)
– waarover in het debat met uw Kamer en in de media de meeste vragen zijn gesteld –
en zedendelicten. Hiermee wil ik uw Kamer vooral een beter inzicht geven in de totstandkoming
en betekenis van de cijfers en van de kanttekeningen die daarbij geplaatst kunnen
worden.

Naar aanleiding van de vragen die zijn ontstaan na de publicatie van de RVK 2018 heeft
het OM – in aanvulling op de eerder gehanteerde zoekslag aan de hand van vreemdelingen
identificatie nummers (v-nummers) ten behoeve van het in de RVK 2018 opgenomen incidentenoverzicht –
een extra uitgebreide zoekslag gemaakt in de OM-systemen. Daarbij is gebruik gemaakt
van meerdere zoeksleutels die op verzoek van het OM door de politie zijn aangeleverd,
waaronder naam, geboortedatum en pleegdatum. Deze nadere zoekslag heeft binnen het
totaal aantal van 4600 geregistreerde incidenten geleid tot de identificatie van een
groter aantal zaken bij het OM dan in eerste instantie in de RVK 2018 gerapporteerd.
Het College van procureurs-generaal benadrukt evenwel dat er geen zaken uit beeld
van het OM zijn geweest en dat de informatie die uit deze extra zoekslag naar voren
is gekomen, geen enkele invloed heeft gehad op de strafrechtelijke afdoening van de
feiten en ook niet op de procentuele verdeling qua ernst van de meest voorkomende
feiten10.

Bevindingen t.a.v. registraties (poging tot) doodslag/moord en zedendelicten

De nadere duiding door politie en OM van de registraties met betrekking tot (poging
tot) doodslag/moord (in totaal 31 registraties) en zedendelicten (in totaal 60 registraties)
levert het volgende beeld op:

(Poging tot) doodslag/moord

Van de 31 gebeurtenissen die de politie in de BVH heeft geregistreerd als (poging
tot) doodslag/moord, zijn 28 persoonsdossiers ingezonden naar het OM voor verdere
strafrechtelijke afdoening. Daarvan hebben 18 zaken geleid tot een dagvaarding, waarvan
de rechter tot nu toe in 11 zaken een uitspraak heeft gedaan, 7 zaken moeten nog voorkomen.
In één van de 11 zaken was sprake van een voltooid levensdelict, waarin de verdachte
in eerste aanleg is ontslagen van rechtsvervolging; het OM is tegen die uitspraak
in hoger beroep gegaan. In de andere zaken was sprake van poging tot doodslag, poging
tot zware mishandeling, eenvoudige mishandeling of bedreiging.

Aanranding

Van de 47 gebeurtenissen die de politie in de BVH heeft geregistreerd als aanranding,
zijn 33 persoonsdossiers ingezonden naar het OM voor verdere strafrechtelijke afdoening.
26 feiten hebben geleid tot een dagvaarding, waarvan er 20 zijn beoordeeld door de
rechter. In alle gevallen heeft de rechter de feiten bewezen verklaard.

Verkrachting

Van de 4 gebeurtenissen die de politie in de BVH heeft geregistreerd als verkrachting
betrof 1 geval een dubbeltelling en is 1 geval door het OM gekwalificeerd als aanranding.
De overige twee zaken zijn nog in onderzoek bij de politie.

Seksueel misbruik kinderen

Van de 5 gebeurtenissen die de politie in de BVH heeft geregistreerd als seksueel
misbruik kinderen zijn 4 persoonsdossiers ingezonden naar het OM voor verdere strafrechtelijke
afdoening. Daarvan hebben er 3 geleid tot een dagvaarding, waarvan de rechter in 2 gevallen
uitspraak heeft gedaan (één vrijspraak en één veroordeling wegens ontucht met kinderen).

Overige zeden

Van de 4 gebeurtenissen die de politie in de BVH heeft geregistreerd onder «overig
zeden» bleek in 2 gevallen sprake van een verdachte jonger dan 12 jaar (dus niet vervolgbaar),
in 1 geval bleek het bij nader inzien niet te gaan om een verdachte en in 1 geval
is geseponeerd wegens onvoldoende bewijs.

Deze nadere analyse door politie en OM geeft meer context bij de cijfers van de initiële
registraties van de politie in de BVH en het verdere verloop daarvan in de strafrechtsketen.
Hoewel de analyse een genuanceerder beeld laat zien dan de ruwe BVH-gegevens in eerste
instantie kunnen oproepen, stel ik vast dat het bij de zaken waarin het OM vervolging
heeft ingesteld gaat om ernstige feiten waar terecht met het strafrecht tegen wordt
opgetreden.

3. Naar een toekomstbestendig incidentenoverzicht

De ontstane onduidelijkheden en discussie over het incidentenoverzicht en de resultaten
van de nadere duiding door politie en OM onderstrepen voor mij het belang om te komen
tot een betere manier van informatievoorziening aan uw Kamer en de samenleving als
het gaat om incidenten van overlast en criminaliteit waarbij asielzoekers mogelijk
betrokken zijn. Hieronder ga ik in op de aanpassingen die de afgelopen jaren reeds
zijn doorgevoerd en ook op een aantal uitgangspunten die ik wil hanteren bij het totstandbrengen
van een verbeterd incidentenoverzicht.

Sinds 2016 doorgevoerde aanpassingen

Sinds het eerste incidentenoverzicht aan uw Kamer van januari 2016 (Kamerstuk 33 042, nr. 22) is een aantal aanpassingen doorgevoerd in de (wijze van) registratie en presentatie
van de incidenten, die in verschillende brieven aan uw Kamer zijn gemeld.

• Brief 13-04-201711: «In het vervolg zal de rapportage van geregistreerde meldingen en incidenten onderdeel
uitmaken van de RVK, die jaarlijks over het afgesloten jaar wordt opgesteld». Dat
is voor het eerst gebeurd in de RVK over het jaar 2017. Dat was de eerste rapportage
met samengestelde informatie uit zowel de vreemdelingenketen als de veiligheids- en
strafrechtsketen.

• Brief 1-02-2018: Aanbieding van het WODC-onderzoek «Van perceptie naar feit. Asielzoekers
en buurtcriminaliteit12». Dit onderzoek is uitgevoerd op verzoek van mijn ambtsvoorganger, naar aanleiding
van de zorgen en discussies die als gevolg van de verhoogde instroom van asielzoekers
in het najaar van 2015 ontstonden over de mogelijke effecten van de vestiging van
een COA-opvanglocatie op de veiligheid in de buurt. Naast de hoofdconclusies bevatte
het onderzoek de hypothese dat een deel van de gepleegde criminaliteit door COA-bewoners
niet plaatsvindt in de directe buurt van een COA-locatie, maar op de COA-locatie zelf
of buiten de buurt waarin de COA-locatie ligt.

• Brief 14-05-201913: Naar aanleiding van dit WODC-onderzoek is besloten de incidentenrapportage niet
meer te beperken tot geregistreerde incidenten op en rondom opvanglocaties van het
COA, maar deze te verbreden tot incidenten met betrekking tot asielzoekers die in
2018 «geheel of gedeeltelijk in een COA-locatie verbleven». Door de politie- en OM cijfers niet meer te beperken
tot registraties op en rond COA-locaties maar een landelijk overzicht te geven, wordt
een beter en actueler beeld geschetst met betrekking tot omvang en reikwijdte van
incidenten waarbij asielzoekers in beeld zijn gekomen.

• Brief 16-05-201914: «In toekomstige rapportages vreemdelingenketen zal het volledig uitgesplitste overzicht
worden opgenomen van alle geregistreerde incidenten onder de noemer «overig». Dit
volledige overzicht is bij genoemde brief aan uw Kamer verstrekt.

Blik op de toekomst

Om de problematiek van overlast en criminaliteit door asielzoekers goed in beeld te
brengen moet geput worden uit verschillende gegevensbronnen en bestanden die niet
primair voor dat doel zijn ingericht. Daarbij is de mate van vergelijkbaarheid van
uiteenlopende gegevensbronnen een belangrijk aandachtspunt, alsook de nauwkeurigheid
bij de registratie in de betrokken organisaties. Verder gelden voor mij onderstaande
uitgangspunten bij het totstandbrengen van een verbeterde wijze van informatievoorziening
aan uw Kamer:

• Doel van de informatieverstrekking moet zijn dat voldoende inzicht wordt gegeven aan
de Kamer en aan de samenleving in den brede over wat er speelt op het gebied van overlast
en criminaliteit door asielzoekers. Daarbij hoort ook dat helder wordt gemaakt welke
knelpunten of dilemma’s zich voordoen bij het «in cijfers vatten» van de problematiek.

• De nieuwe opzet mag niet leiden tot onevenredig veel administratieve lasten voor de
betrokken ketenpartners in de migratie- en de strafrechtsketen.

• Analysecapaciteit is schaars en moet vooral ten dienste (blijven) staan van de dagelijkse
operationele taken die de partners in de strafrecht- en migratieketen in onze samenleving
moeten uitvoeren. Daarbij gaat het onder andere om het maken van analyses die nodig
zijn om handhaving en toezicht ten aanzien van vreemdelingen goed te kunnen uitvoeren
of om het opstellen van analyses over de asielinstroom.

• De nieuw vorm te geven informatievoorziening zal daarom zoveel mogelijk worden gegenereerd
op basis van geautomatiseerde analyses. Dat brengt beperkingen met zich mee, die in
de rapportage worden geduid.

• Ook moet bij het tot stand brengen van een verbeterde informatievoorziening bezien
worden wat qua inhoud, wijze van presenteren en toegepaste methodologie geleerd kan
worden van andere cijfermatige rapportages of analyses die op het terrein van Justitie
en Veiligheid worden gepubliceerd.

Ik heb mijn medewerkers inmiddels opdracht gegeven binnen genoemde randvoorwaarden
de gewenste verbetering van de informatievoorziening aan uw Kamer in nauwe samenwerking
met de betrokken organisaties met voorrang op te pakken. Daarbij worden ook de kennis
en ervaring ingeschakeld van onder meer experts op het terrein van de Strafrechtsketen
Monitor en het CBS en het WODC.

Tot slot

In deze brief ben ik vooral ingegaan op het vraagstuk van de registratie van incidenten
en criminaliteit rond asielzoekers als basis voor een goede informatievoorziening
daarover.

In de achterliggende periode is er een stevig pakket aan maatregelen getroffen om
overlast en criminaliteit door asielzoekers aan te pakken en tegen te gaan. Uw Kamer
is hierover op meerdere momenten geïnformeerd. Tijdens het debat op 18 april jl. heeft
uw Kamer ook een aantal moties aangenomen en heeft mijn ambtsvoorganger diverse toezeggingen
gedaan. De stand van zaken ten aanzien van de maatregelen en de toezeggingen treft
u aan in mijn separate brief over de aanpak van overlastgevende en criminele asielzoekers.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, A. Broekers-Knol