Brief regering : Overlastgevende asielzoekers

Nr. 2510
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 juli 2019

Op 17 april jl. heeft uw Kamer een brief ontvangen waarin de recente aanscherpingen
bij de aanpak van de groep criminele en/of overlastgevende asielzoekers zijn weergegeven
(Kamerstuk 19 637, nr. 2478). Crimineel en/of overlastgevend gedrag is onacceptabel. Al deze maatregelen zijn
erop gericht de ervaren overlast van de groep asielzoekers terug te dringen. Met deze
brief informeer ik uw Kamer over de stand van zaken rondom deze aanscherpingen. Daarnaast
ga ik in op een aantal toezeggingen en aangenomen moties1 uit het plenaire debat over overlastgevende asielzoekers van 18 april jl. (Handelingen
II 2018/19, nr. 77, items 6 en 9)

De moties en toezeggingen die nader in deze brief worden toegelicht zijn:

• motie van het lid Becker (VVD) mee te nemen in de evaluatie hoe beide Extra Begeleidings-
en Toezichtslocaties (EBTL) kunnen worden versoberd en de dagbesteding meer van maatschappelijk
nut kan zijn;

• motie van het lid Van Toorenburg (CDA) cs. die de regering verzoekt, te bezien of
en hoe een stelselmatige daderaanpak ten aanzien van overlastgevende asielzoekers
zou kunnen worden vormgegeven en de Kamer hierover voor de zomer te berichten;

• motie van het lid Van Toorenburg (CDA) om de Kamer periodiek te informeren over de
ervaringen met en de effecten van de uitsluiting van de opvang, teneinde zicht te
houden op de effectiviteit van deze maatregel;

• motie van het lid Voordewind (CU) cs. over het meer gebruikmaken van voorarrest door
het OM;

• motie van het lid Jasper van Dijk (SP) die de regering verzoekt, wangedrag van overlastgevende
asielzoekers niet te belonen met het aanbieden van gratis busvervoer;

• toezegging inzake de doorzettingsmacht van de ketenmariniers;

Deze brief bevat dan ook geen nieuwe maatregelen, maar geeft inzicht in de huidige
stand van zaken rond de aanpak van overlastgevende asielzoekers. Met de komst van
de landelijke en regionale ketenmariniers, het ontwikkelen van een persoonsgerichte
aanpak, de aanscherping van het regime in de EBTL Hoogeveen en het verder bevorderen
van de lokale samenwerking rondom de aanpak van overlastgevende asielzoekers ligt
er een stevig pakket aan maatregelen om overlastgevende asielzoekers aan te pakken.
De komende periode staat in het teken van het verder ontwikkelen en het implementeren
van de aangekondigde maatregelen. Ik zal uw Kamer eind 2019 weer een brief sturen
om u op de hoogte te houden over de voortgang op dit onderwerp.

Stand van zaken maatregelen

Ontwikkelingen EBTL

Sinds de start van de pilot EBTL in november 2017 is de doelgroep aanzienlijk gewijzigd.
Dit was ook een van de conclusies van de Inspectie van Justitie en Veiligheid in haar
rapport naar aanleiding van het overlijden van een asielzoeker in de EBTL Hoogeveen
in maart 2018.2 Bewoners van de EBTL hebben veelal te maken met complexere problemen dan waar de
EBTL in eerste instantie voor bedoeld was. Er is vaak sprake van verslavingsproblemen
in combinatie met gedragsproblematiek en psychische problemen. Ook is er soms ook
sprake van crimineel gedrag. Daarnaast is de ervaring dat een belangrijk deel van
de huidige doelgroep niet of slechts in beperkte mate openstaat voor gedragsverandering.
De Inspectie concludeerde verder dat de EBTL’s niet voldoende toegerust waren om bij
de huidige doelgroep de opvang en begeleiding op een veilige en beheersbare wijze
uit te voeren.

Doorgevoerde maatregelen

Inmiddels heeft het COA in beide EBTL’s in Amsterdam en Hoogeveen een aanscherping
van de huisregels doorgevoerd. Per 13 mei 2019 is op de EBTL Hoogeveen bovendien een
strenger regime van kracht geworden, waarbij het karakter van de locatie meer gericht
is op toezicht en handhaving en minder op begrenzen en begeleiden. Zo zijn er BOA’s
aangesteld en is het gebied waar de bewoners op grond van de aan hen opgelegde vrijheidsbeperkende
maatregel mogen komen verder ingeperkt. Dit mede op verzoek van de gemeente Hoogeveen.
De periode vanaf 13 mei tot nu is nog kort, maar de eerste effecten in Hoogeveen zijn
positief; de overlast is afgenomen.

Motie inzake evaluatie over versobering en dagbesteding

Uw Kamer heeft een motie aangenomen waarmee de regering wordt verzocht om bij de evaluatie
van de EBTL’s mee te nemen hoe deze kunnen worden versoberd en hoe de dagbesteding
van meer maatschappelijk nut kan zijn.3 De EBTL betreft een pilot voor de duur van twee jaar. Daartoe zijn ook bestuursovereenkomsten
met de gemeenten Amsterdam en Hoogeveen afgesloten. Deze pilot wordt op dit moment
geëvalueerd door het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC). De
evaluatie van het WODC gaat in op de totstandkoming van de EBTL en beoogt inzicht
te bieden in het effect van het opleggen van de EBTL-maatregel op het gedrag van de
geplaatste asielzoekers. De mogelijkheid tot versobering en een andere invulling van
de dagbesteding maken geen onderdeel uit van het lopende WODC-onderzoek en kunnen
niet alsnog worden ingebracht. Het is wel mogelijk om door het COA zelf te laten onderzoeken
of de EBTL versoberd kan worden en de dagbesteding meer van maatschappelijk nut kan
zijn. Om uitvoering te geven aan de motie zal het COA deze punten zelf onderzoeken.
Het evaluatieonderzoek van het WODC zit in de afrondende fase en wordt het derde kwartaal
van 2019 verwacht. In de beleidsreactie hierop zal ik ingaan op zowel de resultaten
van het WODC-evaluatieonderzoek als de resultaten van COA onderzoek.

Toekomst EBTL

De gemeente Amsterdam heeft de bestuursovereenkomst met het COA niet verlengd, hierdoor
sluit de EBTL-locatie Amsterdam per 1 november. De bestuursovereenkomst in Hoogeveen
loopt tot februari 2020. Mede op basis van het lopende evaluatieonderzoek EBTL door
het WODC wordt in het najaar van 2019 een beslissing genomen over het al dan niet
voortzetten van de opvangmodaliteit EBTL. Ik ga de komende periode, in afwachting
van het evaluatieonderzoek, samen met het COA toekomstscenario’s in beeld brengen
voor de EBTL.

Ketenmariniers en persoonsgerichte aanpak (Top X)

Op 6 mei zijn de landelijke ketenmarinier en twee regionale ketenmariniers aangesteld.
De regionale ketenmariniers zijn actief in de regio Noord-Nederland met de focus op
Ter Apel. Gezamenlijk ontwikkelen de ketenmariniers een aanpak die in meerdere regio’s
toepasbaar moet zijn. De regio Noord-Nederland vormt hierbij als het ware een proeftuin
voor nieuwe ideeën en maatregelen. Hierbij kan worden gedacht aan de invoering van
excellent cameratoezicht in winkels en het OV en het vormgeven van een stelselmatige
daderaanpak.

De landelijke ketenmarinier stelt in samenwerking met betrokken partners een «Top
X» vast van de zwaarste groep overlastgevende asielzoekers. De personen op deze lijst
worden aangepakt via een persoonsgerichte benadering waarin duidelijk gemaakt wordt
dat hun overlastgevende en/of criminele gedrag in Nederland niet wordt getolereerd.
Hierbij wordt gebruik gemaakt van het brede palet aan maatregelen dat voorhanden is
bij de aanpak van overlastgevende asielzoekers. Gedacht kan worden aan:

– Bestuursrechtelijke maatregelen, zoals het opleggen van een vrijheidsbeperkende of
waar mogelijk vrijheidsontnemende maatregel, inzet van gebiedsverboden en winkelverboden;

– Strafrechtelijke maatregelen, zoals zitting op locatie, snelrecht en taakstraffen;

– Overige maatregelen, zoals afspraken over het handhaven van huisregels in de opvanglocaties,
afspraken met winkeliers in het kader van veilig ondernemen, afspraken met het openbaar
vervoer en diverse ROV-maatregelen zoals het (tijdelijk) ontzeggen van de opvang.

Tijdens het debat op 18 april jl. werd gevraagd waaraan de doorzettingsmacht van de
ketenmariniers is ontleend. De ketenmariniers hebben van mij de opdracht gekregen
om de overlastproblematiek aan te pakken met mandaat van de verschillende partners
uit de migratieketen. De doorzettingsmacht wordt zo mede ontleend aan commitment vanuit
de migratieketen en de netwerkpartners en de vaardigheden van de ketenmariniers zelf
bij de aanpak van overlastproblematiek. De ketenmariniers gaan organisatie- en ketenoverstijgend
te werk en houden korte lijnen met mij over hun acties, ervaringen en resultaten.
Ze zetten daarbij in op goede afspraken met en tussen alle partijen om zo overlast
met de juiste interventies zo snel te verminderen. De verwachting is dat de ketenmariniers
hiermee voldoende mandaat hebben om hun rol effectief te vervullen.

Persoonsgerichte aanpak

Bij de persoonsgerichte aanpak wordt op individueel niveau beoordeeld welke, al dan
niet gecombineerde, interventies kunnen worden ingezet bij de overlastgever. Die interventies
kunnen, als gezegd, liggen op het terrein van strafrecht, bestuursrecht en/of strakkere
handhaving van huisregels of winkelverboden. Het moet voor de asielzoeker zichtbaar
en voelbaar zijn dat hij in beeld is van de Nederlandse overheid en dat zijn gedrag
niet wordt getolereerd. Dit gebeurt door prioriteit te geven aan het toezicht op deze
overlastgevende persoon. Door de dossiers van personen op de «Top X» lijst inzichtelijk
te maken voor organisaties uit de migratieketen, de politie en het Openbaar Ministerie
(OM), is het voor betrokkenen meteen duidelijk dat deze persoon onder extra toezicht
staat. De eerste lijst zal deze zomer gereed zijn en de personen op deze lijst zullen
direct op alle nodige aandacht vanuit de betrokken partners kunnen rekenen.

Stelselmatige daderaanpak

Op verzoek van uw Kamer4 wordt nauwkeurig gekeken of en hoe een stelselmatige daderaanpak ten aanzien van
overlastgevende asielzoekers zou kunnen worden vormgegeven. Daarvoor is in eerste
instantie gekeken naar de huidige Inrichting voor Stelselmatige Daders-maatregel (ISD-maatregel).
De huidige ISD-maatregel bestaat uit een aantal harde criteria (onder meer een aantal
onherroepelijke veroordelingen).5 Op dit moment wordt hierover advies gevraagd aan het OM. Uw motie vraagt om hier
voor de zomer uitsluitsel over te geven, maar dat is helaas niet mogelijk gebleken.
In het najaar verwacht ik uw Kamer hierover te informeren.

Ontzeggen opvang

Het (tijdelijk) ontzeggen van de opvang is een bestaand onderdeel van het maatregelenbeleid
van het COA. Hierbij kan het ontzeggen van de opvang in geval van zware of herhaaldelijke
overlast langdurig of permanent zijn. Het COA neemt in voorkomende gevallen het opleggen
van deze maatregel weer nadrukkelijk mee in de overweging als een gepaste sanctie.
Bij het toepassen van deze maatregel wordt ook overwogen of overplaatsing naar een
EBTL of specialistische opvanglocatie wellicht meer in de rede ligt. Dit wordt van
geval tot geval bekeken. Ook wordt er rekening mee gehouden dat het ontzeggen van
de opvang een actief terugkeertraject niet doorkruist.

Om ervoor te zorgen dat deze maatregel zorgvuldig en zoveel mogelijk eenduidig wordt
toegepast, is er voor de uitvoeringspraktijk van het COA een handelingsperspectief
geschreven. Hierin staat onder meer opgenomen hoe en wanneer verschillende belanghebbende
partijen (bijvoorbeeld gemeenten) geïnformeerd moeten worden en met welke partijen
afgestemd dient te worden. Tevens heeft uw Kamer bij motie van het lid Van Toorenburg
verzocht om periodiek geïnformeerd te worden over de ervaringen met en de effecten
van uitsluiting van de opvang.6 Om meer over de ervaring en de effectiviteit te kunnen zeggen is meer tijd nodig.
Het COA monitort dit en aan het einde van dit jaar wordt u hierover verder geïnformeerd.

Separate opvang voor veilige landers

Overlast in de opvang wordt veelal veroorzaakt door asielzoekers uit veilige landen
van herkomst van wie de asielaanvraag in spoor 1 en spoor 2 wordt afgedaan. Mijn voorganger
heeft uw Kamer in de brief van 17 april 2019 geïnformeerd over de opdracht die is
gegeven voor een verkenning naar de mogelijkheden van separate opvang voor veilige
landers.7 Deze verkenning is momenteel gaande. De mogelijkheden voor een separate opvang worden
per spoor bekeken. Er is gestart met een verkenning naar separate opvang van vreemdelingen
uit veilige landen van herkomst in spoor 2. Door opvang in een separate en sobere
opvangvorm en het huidige versnelde asielproces is de verwachting dat Nederland minder
aantrekkelijk wordt voor veilige landers. Op dit moment wordt een nadere analyse uitgevoerd
en daarbij wordt geïnventariseerd welke locaties geschikt kunnen zijn. Ik verwacht
u in het najaar verder te informeren hierover.

Mogelijkheid tot voorarrest OM

Middels de motie van het lid Voordewind cs. is verzocht om het OM aan te sporen meer
gebruik te maken van de bestaande mogelijkheden tot voorarrest wanneer asielzoekers
een misdrijf plegen.8 In de aanpak van overlastgevende asielzoekers past het OM lik-op-stuk beleid toe.
Daarbij wordt nauw samengewerkt met de migratieketen om waar mogelijk strafrechtelijke
maatregelen goed aan te laten sluiten op vreemdelingenrechtelijke maatregelen. In
dat licht is ook de motie van het lid Voordewind cs. besproken met het OM.

Bij een serieuze verdenking dat de verdachte zich schuldig heeft gemaakt aan een strafbaar
feit waarop in de wet een gevangenisstraf van vier jaar of meer staat, kan het OM
bij de rechter-commissaris de voorlopige hechtenis van de verdachte vorderen. De rechter-commissaris
toetst onder meer of er sprake is van vluchtgevaar, recidivegevaar of een andere grond
voor voorlopige hechtenis. De vordering en toewijzing van voorlopige hechtenis zijn
taken die wettelijk zijn toegewezen aan respectievelijk het OM en de rechter-commissaris.
Op deze manier vormt het gebruik maken van deze middelen een bestaand onderdeel van
de aanpak van criminele asielzoekers. Hiermee is uitvoering gegeven aan de motie van
het lid Voordewind cs.

Pendelbus pilot

Een van de maatregelen om de overlast in Ter Apel terug te dringen is de start van
een pendelbus tussen het aanmeldcentrum Ter Apel en treinstation Emmen. De pendelbus
rijdt sinds 15 mei als een pilot voor drie maanden en heeft tot doel de overlast op
de reguliere buslijn 73 te verminderen. Over de voortgang van de pilot wordt afgestemd
tussen de betrokken partijen op lokaal niveau. De resultaten worden door vervoersbedrijf
Qbuzz en het COA gemonitord. Uw Kamer heeft bij motie verzocht om wangedrag van overlastgevende
asielzoekers niet te belonen met het aanbieden van gratis busvervoer.9 Aan deze motie is uitvoering gegeven met het nagenoeg gelijkstellen van de prijs
voor een retour voor de pendelbus met de reguliere prijs van een retourtje op hetzelfde
traject op de reguliere buslijn. Voor meer informatie over de uitvoering van de pilot
verwijs ik u naar mijn beantwoording van Kamervragen omtrent de buslijn.

De pilot zal na drie maanden worden geëvalueerd. Het kostenaspect van de pendelbuslijn
wordt daarin nadrukkelijk meegenomen. Zonder vooruit te willen lopen op deze evaluatie,
kan ik uw Kamer wel melden dat de eerste ervaringen met de pilot positief zijn, in
die zin dat er zich geen incidenten hebben voorgedaan. Als mogelijke verklaring wordt
gegeven dat de toegangsbewijzen voor de bus vooraf moeten worden gekocht en dat er
een preventieve werking van de locatie van de bushalte uitgaat, omdat deze bij de
ingang van het AZC is gesitueerd en daarmee in het zicht van de beveiliging.

Toezegging inzake meldingen of aangiften die niet worden gedaan

Mijn voorganger heeft tijdens het AO van 28 maart 2018 (Kamerstuk 19 637, nr. 2383) toegezegd te verkennen of onderzoek naar de mate waarin op COA-locaties meldingen
worden gedaan van incidenten (criminaliteit, antisemitisme en bejegening van bekeerlingen
en LHBTI) meerwaarde kan hebben, naast het beeld van de aangiftes. Een verkenning
van de wijze waarop het COA zijn begeleiding heeft vormgegeven, heeft mij de indruk
gegeven dat een onderzoek naar incidenten die niet in aangiftes terug te vinden zijn
op dit moment niet noodzakelijk is. Naar mijn inzicht worden bewoners in voldoende
mate gestimuleerd aangifte te doen en zijn er voldoende mogelijkheden op locaties
om te reageren op genoemde signalen. Dit licht ik hieronder toe.

De COA medewerkers staan voor het bieden van een leefbare en veilige omgeving aan
asielzoekers, waarbij extra aandacht is voor de kwetsbare asielzoeker. Het COA heeft
hiertoe diverse maatregelen en mogelijkheden ter beschikking. Zo worden asielzoekers
begeleid tijdens hun verblijf op een COA-locatie. De medewerkers zijn getraind om
situaties te beoordelen, spanningen te signaleren en te interveniëren bij escalatie
of dreiging van escalatie. In geval van mogelijke strafbare feiten stimuleert het
COA het slachtoffer om aangifte te doen bij de politie en biedt het COA het slachtoffer
daarbij begeleiding. Desondanks zal niet iedere bewoner aangifte willen of durven
doen. Het COA kan dan een melding of aangifte doen bij de politie als getuige.

Daarnaast heeft het COA zelf de mogelijkheid om de dader een maatregel op te leggen
vanuit het maatregelenbeleid en de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere
categorieën vreemdelingen 2005. De maatregelen gaan van een corrigerend gesprek tot
aan plaatsing in de EBTL of het ontzeggen van de opvang.

Over incidenten rond antisemitisme en de bejegening van bekeerlingen en LHBTI wordt
met iedere bewoner binnen 48 uur na aankomst op locatie een gesprek gevoerd waarin
extra aandacht wordt besteed aan artikel 1 van de Grondwet. Binnen 30 dagen na binnenkomst
heeft elke nieuwe bewoner deelgenomen aan een groepsgesprek over veiligheid en grondrechten.
Ook worden diverse voorlichtingsactiviteiten en trainingen verzorgd om de weerbaarheid
en het besef van de positie van deze bewoners te verhogen.10 Zo wordt er voor gezorgd dat bewoners goed geïnformeerd zijn over de in Nederland
geldende rechten en plichten, vrijheden, de gelijkheid van eenieder en wat er verwacht
kan worden wanneer zij zich hier niet aan houden.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol