Brief regering : Stand van zaken uitkeringsfraude

Nr. 577
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 juni 2019

In februari jl. heb ik uw Kamer geïnformeerd1 en met uw Kamer gesproken over de voortgang van de aanpak van fraude met de WW en
het robuuster neerzetten van de handhaving bij UWV (Kamerstuk 26 448, nr. 617). Ik heb daarbij toegezegd u in juni opnieuw te informeren over de voortgang.

Vorig jaar kwam fraude door arbeidsmigranten met uitkeringen in het nieuws. De maatregelen
om deze fraude aan te pakken zagen vooral op het controleren op verwijtbare werkloosheid
en verblijf buiten Nederland, de rol die tussenpersonen hierbij spelen en de intensiteit
waarop uw Kamer wordt geïnformeerd.

In februari kon ik melden dat er veel door UWV in gang was gezet om te komen tot een
effectieve aanpak van fraude in de WW door arbeidsmigranten. In deze brief ga ik nader
in op de resultaten en op de vervolgstappen voor de kortere en langere termijn. Inmiddels
zijn de eerste resultaten van de uitgevoerde handhavingsacties en onderzoeken zichtbaar.
Zo laat de pilot met uitzendbureaus zien dat uitvraag bij werkgevers in meer gevallen
leidt tot het niet verstrekken van een uitkering en wordt veel fraude geconstateerd
wanneer UWV adressen bezoekt waar drie of meer uitkeringen staan geregistreerd.

De aanpak was intensief, maar nodig om deze fraude direct te kunnen bestrijden en
te komen tot de beste werkwijze voor de toekomst. De ingeslagen weg levert duidelijke
resultaten op. Deze laten zien dat de gekozen aanpak leidt tot een toename van de
geconstateerde fraude. Evenzeer is ook duidelijk dat de gekozen intensieve aanpak
niet voor alle fraudevormen en op alle uitkeringen zou moeten worden toegepast. Dit
is niet efficiënt en is te belastend voor werkgevers en werknemers vanwege extra gegevensuitvraag.
Dit vraagt om een meer risicogerichte aanpak maar ook om een nieuwe afweging in de
balans tussen dienstverlening, risico’s en handhaving. In het verleden was deze balans
doorgeschoten in de richting van dienstverlening, nu is de uitdaging de dienstverlening
niet uit het oog te verliezen bij het versterken van de handhaving. Om een keuze te
maken uit alle fraudevormen en welke fraude in welke mate wordt aangepakt zal het
te ontwikkelen afwegingskader, dat in het najaar opgeleverd wordt, behulpzaam zijn.

Deze brief gaat over fraude met uitkeringen, onder meer door arbeidsmigranten. In
mijn brief van 21 juni jl.2 heb ik u geïnformeerd over de uitbuiting van arbeidsmigranten en de wijze waarop
we dit aanpakken. Arbeidsmigranten uit Oost-Europa werken vaak hard in kortdurende,
laagbetaalde banen, met moeilijk vindbare en slechte huisvesting. De kans op werkloosheid
is groot en een groot deel van hen keert dan ook weer terug naar hun eigen land.

Tegelijkertijd met deze brief ontvangt uw Kamer ook de eerste signaleringsbrief (Kamerstuk
17 050, nr. 578). De signaleringsbrief is de eerste stap in het geven van zicht op de misbruikrisico’s
en het delen daarvan met uw Kamer.

1. Resultaat aanpak

Vorig jaar kwam in het nieuws hoe fraudeurs, vaak met hulp van tussenpersonen, zonder
toestemming hun uitkering in het buitenland genoten of een uitkering aanvroegen, terwijl
er helemaal geen sprake was van verwijtbare werkloosheid. Op deze twee concrete vormen
van fraude door arbeidsmigranten heeft UWV een reeks van maatregelen genomen. Hiermee
is fraude voorkomen of gericht opgespoord.

UWV heeft in het onderzoek adressenvergelijking vanaf najaar 2018 tot voorjaar 2019
bijna 600 personen onderzocht, die verbonden waren aan 64 adressen. Onder deze doelgroep
is in 32% van de gevallen fraude vastgesteld vanwege met name verblijf buiten Nederland.
Op het terrein van verwijtbare werkloosheid hebben medewerkers van UWV via de pilot
met uitzendbureaus in de eerste vier maanden van dit jaar 774 aanvragen voor een WW-uitkering
beoordeeld. Er is bij werkgevers aanvullende informatie uitgevraagd over de reden
van het einde van het dienstverband en of de werkgever een passend werkaanbod heeft
gedaan. Dit leidde tot bijna twee keer zoveel afwijzingen van WW-aanvragen vanwege
verwijtbare werkloosheid in vergelijking met het regulier gehanteerde beoordelingsproces
bij de WW (van 13,0% naar 22,7%).

De conclusie is dat bij beide maatregelen voor een goede (risico)selectie en aanpak
is gekozen. Voortzetting van het aanpakken van fraude op zowel verwijtbare werkloosheid
als verblijf buiten Nederland is daarom evident.

Bij beide maatregelen was de controle gericht op een specifiek deel van de arbeidsmigranten3 dat niet representatief is, waardoor de resultaten niet doorgetrokken kunnen worden
naar alle arbeidsmigranten en ook niet naar alle WW-gerechtigden.

UWV heeft tegelijkertijd in de afgelopen maanden risicoprofielen ontwikkeld waarmee
specifieke groepen uitkeringsgerechtigden met een verhoogd risico op misbruik kunnen
worden geselecteerd. Deze zijn op basis van data-analyse en expertise van UWV-medewerkers
ontwikkeld om de verhoogde kans op ongeoorloofd verblijf buiten Nederland en verwijtbare
werkloosheid te kunnen voorspellen. Ook bij andere maatregelen is voortgang geboekt.
Ik verwijs u voor een overzicht hiervan naar de bijlage4.

2. Structurele inbedding van de maatregelen

Uit het voorgaande is duidelijk dat voortgaan op de ingeslagen weg om specifiek en
strenger te handhaven op verwijtbare werkloosheid en verblijf buiten Nederland wenselijk
is. Daar wordt voor de korte en lange termijn op verschillende manieren vorm aan gegeven.

Verwijtbare werkloosheid

Samen met UWV heb ik de resultaten van de uitgevoerde maatregelen op verwijtbare werkloosheid
bekeken. Structurele, verscherpte controle hierop is noodzakelijk. UWV zal dit langs
de volgende lijnen doen.

Vervolg pilot uitzendbureaus

De pilot met uitzendbureaus richtte zich met name op arbeidsmigranten. Uit de pilot
bleek dat papieren WW-aanvragen kwetsbaar zijn in relatie tot verwijtbare werkloosheid.
Het zijn met name uitkeringsgerechtigden met een RNI-inschrijving die gebruik maken
van een papieren aanvraag. UWV gaat voorlopig bij alle papieren aanvragen extra controleren
op verwijtbare werkloosheid en op verblijf buiten Nederland. Daarnaast is een specifiek
risicoprofiel ontwikkeld voor flexwerk. Hierbij wordt geselecteerd op kenmerken die
overeenkomen met de fraudegevallen die uit de pilot naar voren kwamen. De combinatie
van beide maatregelen dekt het overgrote deel van de geconstateerde risico’s in de
pilot met uitzendbureaus af.

Intensieve controle bij risicovolle WW-aanvragen en lopende uitkeringen

Vanaf 2020 zal UWV de risicoprofielen voor verwijtbare werkloosheid implementeren
in de reguliere processen. Medewerkers van UWV zullen aanvragen met een verhoogd risico
op verwijtbare werkloosheid nader onderzoeken onder meer door aanvullende informatie
op te vragen over de reden van de werkloosheid. Vanaf april dit jaar is UWV deze profielen
intensief aan het testen en wordt bij de doorontwikkeling gebruikgemaakt van de resultaten
en de pilot bij uitzendbureaus. In de komende maanden onderzoekt UWV minimaal 4.000
gevallen op overtredingen bij zowel de aanvraag van een uitkering als gedurende de
looptijd van de uitkering. Daar waar misbruik wordt geconstateerd, handhaaft UWV.

Extra controle bij alle WW-uitkeringen via de loonaangifteketen

Vanaf 1 januari 2020 worden werkgevers verplicht om de reden van het einde van het
dienstverband in de loonaangifte in te vullen. UWV zal aanvragen, waarvan uit de loonaangifte
blijkt dat er mogelijk sprake is van verwijtbare werkloosheid, nader onderzoeken.
Helaas is deze informatie vaak pas later beschikbaar dan de toekenning van de uitkering.
Toch voorziet dit in een extra controlemogelijkheid om risico op uitkeringsfraude
te kunnen detecteren en aan te pakken.

100% controle

In aanvulling hierop onderzoekt UWV nog dit jaar wat het zou kosten (en opleveren)
wanneer bij alle WW-aanvragen actief wordt gecontroleerd op verwijtbare werkloosheid. UWV neemt bij
de beantwoording van deze vraag naast de uitvoeringskosten/lasten voor UWV, de verwachte
opbrengsten en besparingen óók de lasten voor de uitkeringsgerechtigde en werkgevers
mee. Aan de hand van de resultaten uit bovenstaande trajecten zal ik in het voorjaar
van 2020 samen met UWV besluiten op welke manier de controle op verwijtbare werkloosheid
structureel wordt vormgegeven, en uw Kamer hierover informeren.

Verblijf buiten Nederland

Ook voor het aanpakken van uitkeringsgerechtigden die zonder toestemming hun uitkering
meenemen naar het buitenland is een blijvende, strakkere aanpak wenselijk. UWV zet
het handhavingsonderzoek adressenvergelijking in ieder geval tot eind 2019 voort.
Daarnaast is de inzet gericht op het terugdringen van de malafide rol die tussenpersonen
kunnen spelen bij deze fraude, onder andere door hen te registreren. Verder gaat in
het najaar een handhavingsproject van start onder de gehele WW-populatie naar ongeoorloofd
verblijf in het buitenland tijdens de uitkering. Op basis van dit brede traject kan
tevens vastgesteld worden hoe groot de fraude hierop is bij verschillende populaties
van de WW-gerechtigden.

Intensieve controle bij risicovolle WW-aanvragen en lopende uitkeringen

Ook de risicoprofielen op ongeoorloofd verblijf buiten Nederland worden verder ontwikkeld
en kunnen naar verwachting vanaf 2020 breed in het reguliere proces van UWV geïmplementeerd
worden. UWV controleert hiertoe in de komende maanden minimaal 2.000 nieuwe en lopende
uitkeringen en maakt voor de doorontwikkeling gebruik van de resultaten uit de adressenvergelijking.

BRP leidend

Er zijn diverse maatregelen ingezet om UWV volledig over te laten gaan op de Basisregistratie
Personen (BRP), conform de motie van het lid Van Dijk (SP). Allereerst schoont UWV
de eigen adresregistratie op en past de systemen aan. UWV regelt dat voor alle processen
nog in 2019 de BRP wordt gebruikt. Voor sommige onderdelen is echter tijdelijk een
alternatieve oplossing nodig, waarna de aansluiting op de BRP in 2021 volledig geautomatiseerd
zal zijn. De tweede maatregel in kader van het leidend maken van de BRP is de samenwerking
tussen de Landelijke Aanpak Adreskwaliteit (LAA) en UWV. Deze samenwerking is vastgelegd
in een convenant en UWV heeft op 23 mei jl. de eerste gegevens geleverd aan LAA. Op
dit moment vindt de analyse van dat bestand plaats. Als derde maatregel heeft UWV
een Loket «Verwonderadressen» opgericht, waar medewerkers adressen waarbij ze aan
de correctheid twijfelen, kunnen melden. De vierde maatregel is gericht op de adresregistratie
van niet-ingezetenen. Juist bij niet-ingezetenen met een WW-uitkering is het risico
groot dat zij ongeoorloofd buiten Nederland verblijven. Arbeidsmigranten die (van
plan zijn) hier langer dan vier uit zes maanden te verblijven, zijn verplicht aangifte
te doen van verblijf bij de gemeente waar ze gaan wonen. Ze worden dan als ingezetene
geregistreerd in de BRP5 met een adres in Nederland. UWV gaat niet-ingezetenen verzoeken zich tijdig in te
schrijven als ingezetene. Om deze stimuleringsmaatregel effectief te laten zijn, helpt
het als UWV meer bevoegdheden krijgt om de registratie in de BRP af te dwingen. Dat
wil ik gaan regelen. Momenteel onderzoek ik samen met het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties welk (wettelijk) instrument daarvoor het meest geëigend
is.

Aanpak overige risico’s

Ook op een aantal andere terreinen verkent UWV de mogelijkheid om frauderisico’s beter
aan te pakken.

Pilot export WW

Het werkhervattingspercentage bij export van de WW-uitkering is zeer laag, hetgeen
kan duiden op oneigenlijk gebruik van het recht om met behoud van uitkering te zoeken
naar werk in een ander EU-land. In mijn brief van 2 april jl.6 heb ik aangegeven dat UWV een pilot uitvoert gericht op werkloze werknemers die gebruik
willen maken van de wettelijke mogelijkheid om de WW te kunnen exporteren. UWV zet
deze pilot vanaf juli 2019 in aangescherpte vorm voort. Doel van de pilot is aanvragers
van een WW-uitkering die mogelijk de uitkering willen exporteren te controleren op
het naleven van de verplichtingen teneinde oneigenlijk gebruik van export WW tegen
te gaan. De controle in de vorm van intensieve dienstverlening richt zich op het verblijf
van deze uitkeringsgerechtigden in Nederland gedurende de eerste vier weken en op
de vraag in hoeverre zij voldoende ondernemen om aan werk te komen. Bij het niet nakomen
van de verplichtingen wordt handhavend opgetreden. De pilot loopt naar verwachting
tot december. De resultaten vormen de basis voor een besluit over een eventuele landelijke
uitrol.

Pilot Ziektewet en WAZO

Naar aanleiding van de verblijffraude in de WW deed zich bij UWV de vraag voor in
hoeverre bij de Ziektewet en WAZO ook frauderisico’s voorkomen met arbeidsmigranten.
UWV is in maart 2019 gestart met een verkennend en beeldvormend onderzoek. Dit wordt
in de zomer afgerond. Op basis van de uitkomsten van het onderzoek wordt duidelijk
in hoeverre risico’s zich hier daadwerkelijk voordoen en zo ja, welke maatregelen
nodig zijn om deze risico’s op misbruik aan te pakken.

Risicoprofiel sollicitatieverplichting

In navolging van de profielen voor verwijtbare werkloosheid en voor verblijf buiten
Nederland, verkent UWV eveneens of misbruik opgespoord kan worden met het gebruik
van een risicoprofiel gericht op het kunnen onderkennen van frauduleus gedrag bij
de sollicitatieverplichting.

3. Verbreding naar fraude en handhaving algemeen: breed extern onderzoek, afwegingskader
en signaleringsbrief

De aanleiding voor de verstevigde inzet op handhaving is concrete fraude door een
specifieke groep uitkeringsgerechtigden. Maar fraude beperkt zich hier uiteraard niet
toe. Fraude vindt onder bredere groepen en in allerlei vormen plaats en wijzigt in
de loop van de tijd. Het is daarom van belang om de focus niet alleen te richten op
fraude die maatschappelijk aandacht trekt, zoals de fraude met WW-uitkeringen door
arbeidsmigranten. UWV en SZW trekken daarom de verscherpte aandacht door naar fraude
en handhaving in het algemeen.

In dat kader heb ik vorig jaar aangekondigd om een breed extern onderzoek te laten
uitvoeren naar misbruikrisico’s bij UWV en het ontwikkelen van een integraal afwegingskader,
te beginnen bij de WW. De aard en omvang van de misbruikrisico’s in het WW-domein
voortkomend uit het externe onderzoek vormen de input voor het afwegingskader. Naast
deze risico’s spelen ook andere factoren een rol bij het afwegingskader, zoals de
inzet van mensen en middelen en de dienstverlening aan uitkeringsgerechtigden. Inmiddels
is het onderzoek, dat uitgevoerd wordt door KPMG, van start gegaan. Over het externe
onderzoek naar risico’s op misbruik in de WW en het afwegingskader zal ik eind dit
jaar aan uw Kamer rapporteren.

Gelijktijdig met deze voortgangsbrief ontvangt uw Kamer de eerste signaleringsbrief
(Kamerstuk 17 050, nr. 578). Deze brief, het geven van zicht op de misbruikrisico’s en het afwegingskader zorgen
ervoor dat de aandacht zich niet alleen richt op de uitkeringsfraude met de WW, maar
breder wordt getrokken, en zorgen voor een betere verankering van handhaving in de
organisatie. Dit stelt ook uw Kamer in staat om de integrale afweging te toetsen die
tussen het niveau van dienstverlening en fraudebestrijding gemaakt wordt, en om te
bepalen of de risico's die overblijven aanvaardbaar zijn. Hierbij is sprake van een
groeimodel. De instrumenten worden door UWV en SZW in de komende jaren verder geoptimaliseerd,
en zullen elkaar voeden en beïnvloeden. Gezien de ontstane werkwijze tot eind vorig
jaar zullen er via (kwaliteits-)onderzoeken mogelijk nieuwe risico’s naar voren komen
die achteraf gezien eerder gedeeld hadden moeten worden. Deze zullen worden betrokken
bij de nieuwe vormen van risicoanalyse en rapportages aan uw Kamer. Daarnaast zullen
in de toekomst ongetwijfeld incidenten en risico’s op fraude of misbruik naar voren
komen in het publieke debat. Het is dan de vraag of deze onderkend zijn als risico,
welke besluiten daarover zijn genomen op grond van het afwegingskader en in hoeverre
dit leidt tot bijstelling van het afwegingskader.

De versterking in de afgelopen periode op het gebied van handhaving heeft geleid tot
extra inzet van mensen en middelen. Ik heb UWV intussen extra structurele financiering
toegekend van € 7,3 miljoen. Op basis van de verdere uitwerking en resultaten van
de maatregelen, de uitkomsten van het onderzoek naar misbruikrisico’s en het afwegingskader
zal worden bezien welke maatregelen worden voortgezet en of er extra inzet nodig is.

Tot slot wil ik u informeren over het Fraudeberaad, waarover uw Kamer de motie van
de leden Wiersma (VVD) en Gijs van Dijk (PvdA) heeft aangenomen7. De uitvoerders in de sociale zekerheid hebben soms te maken met dezelfde overtredingen
of zij staan in de uitvoering voor dezelfde uitdagingen. De dynamiek van fraudefenomenen
en de vindingrijkheid van fraudeurs vraagt ook om voortdurend leren en bijsturen.
Deze raakvlakken bieden kansen voor meer kennisuitwisseling, afstemming en synergie.
Daarom is de afgelopen periode benut voor de voorbereiding van de oprichting van een
Fraudeberaad. Het doel van het Fraudeberaad is het uitwisselen van kennis met en het
afstemmen van aanpakken tussen de verschillende uitvoeringsinstanties voor de handhaving
van de sociale zekerheid. De relevante uitvoerende diensten UWV, SVB, VNG, Divosa,
de Inspectie SZW en de Belastingdienst komen na de zomer elk kwartaal samen om onder
andere inhoudelijke handhavingsvraagstukken en administratieve handhavingsprocessen
te bespreken, van elkaar te leren en waar mogelijk aanpakken op elkaar af te stemmen.
De uitwerking is ook in lijn met het verzoek van het lid Wiersma (VVD) om administratieve
handhavingsprocessen mee te nemen in de uitwerking van de motie8.

4. Slot

De uitvoering van de sociale zekerheid zal niet zonder hobbels plaatsvinden. Wel zie
ik dat UWV werkt aan een robuustere handhaving op allerlei facetten, dat er veel in
gang is gezet en dat er elke maand weer stappen worden gezet. Ik heb grote waardering
voor het werk dat de afgelopen periode door UWV is verricht. Wel vragen alle maatregelen
tijd en het is belangrijk om wat goed verloopt voldoende aandacht te blijven geven.
De inzet van UWV, in samenspraak met mij en uw Kamer, is daarbij gericht op een goede
structurele inbedding van de aanpak van fraude met oog voor de balans tussen dienstverlening,
risico’s en handhaving.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees