Brief regering : Aanpak Jeugdcriminaliteit

Nr. 53 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 juni 2019

Jaarlijks komen jongeren tussen de 12 en 24 jaar ruim 45.000 keer in aanraking met
de politie vanwege verdenking van een misdrijf.1 Soms gaat het om een vernield bushokje, een winkeldiefstal of een gehackte schoolwebsite.
Maar er komen ook delicten in de zwaarste categorie voor, zoals gewapende overvallen,
verkrachtingen, doodslag en moord. Zulke daden schokken de samenleving en hebben een
grote impact op de slachtoffers of nabestaanden, ongeacht de leeftijd van de dader.

Sinds het begin van deze eeuw daalde de jeugdcriminaliteit in Nederland.2 De aanpak in de afgelopen periode heeft hieraan bijgedragen door een meer persoonsgerichte
benadering met gerichte screening en risicotaxatie en het inzetten van erkende gedragsinterventies.3Maar inmiddels vlakt de daling van jeugdcriminaliteit af en recidivecijfers vertonen
volgens de laatste recidivemonitor weer een stijging.4 Uit recent onderzoek van het WODC blijkt dat ruim een derde (38%) van de veroordeelde
jongeren binnen twee jaar weer in de fout gaat.5 Dat is teveel en vormt aanleiding om kritisch te kijken naar waar het jeugdstrafrecht
effectiever kan worden ingezet, voortbouwend op de werkzame elementen uit de afgelopen
periode. Jongeren krijgen nog niet altijd de straf, interventie of behandeling die
het beste aansluit op de ernst van het delict en de risicofactoren voor herhaling.
Daarom is het nodig de ingezette beweging naar meer maatwerk en een persoonsgerichte
benadering met kracht door te zetten. Daarnaast is het van belang sneller en consequenter
te reageren. Het duurt vaak te lang voordat een reactie volgt op een strafbaar feit
of het niet nakomen van voorwaarden. Om dit te realiseren zet ik in op:

• Meer maatwerk bij vrijheidsbeneming en nazorg.

• Betere aansluiting bij de ernst van het delict om herhaling te voorkomen.

• Een snellere reactie op strafbare feiten of overtreding van voorwaarden.

• Meer interventiemogelijkheden bij specifieke delicten en problematiek.

In deze brief werk ik de invulling van deze aanpak uit. Daarnaast laat ik aanvullend
onderzoek doen om beter inzicht te krijgen in de oorzaken van de stijging van de recidivecijfers
om zo nodig de aanpak verder aan te scherpen.

1. MEER MAATWERK BIJ VRIJHEIDSBENEMING EN NAZORG

Belangrijkste maatregelen:

• Investeren in meer kleinschalige voorzieningen.

• Synergie bereiken door de bewegingen naar kleinschaligheid van gesloten jeugdhulp
en JJI’s te combineren.

• Investeren in doorontwikkeling van JJI’s naar landelijke specialistische voorzieningen.

• Investeren mogelijk door afbouw overcapaciteit.

• Sluitende nazorg.

1.1 Vrijheidsbeneming op maat

Vrijheidsbeneming van jongeren is een uiterst middel. Als vrijheidsbeneming toch noodzakelijk
is moeten zorg, behandeling en beveiliging maximaal bijdragen aan het voorkomen van
herhaling.

Het huidige stelsel kent één type instelling voor alle justitiële jongeren («one size
fits all»). Meer variatie in zorgaanbod en beveiliging is nodig gelet op de groeiende
diversiteit van de doelgroep, mede door de invoering van het adolescentenstrafrecht.
De groep jongeren die een combinatie van verschillende ernstige problemen ondervindt,
groeit: psychische problemen, verstandelijke beperkingen, verslaving, school- en leerproblemen.
Tevens zijn er verschillen in de verblijfsduur. Ongeveer 50% van de preventief gehechte
jongeren staat binnen een maand weer buiten. Preventief gehechten vormen veruit de
grootste groep instromers binnen een Justitiële Jeugdinrichting (JJI). Alleen gerichte
zorg op maat kan hier een antwoord op geven. Hierbij geeft de decentralisatie van
de jeugdzorg naar de gemeente gelegenheid voor een nieuw (organisatorisch) perspectief
op de advisering over en de uitvoering van sancties.

Jongeren zijn gebaat bij continuering van zorg. Dit was ook één van de conclusies
van de Verkenning Vrijheidsbeneming Justitiële Jeugd (VIV JJ) en de uitwerking daarvan in de vorm van proeftuinen en onderzoek waarvan uw Kamer
in juni 2018 het eindrapport heeft ontvangen.6 In het eindrapport VIV JJ staan de bevindingen gepresenteerd. De verkenning legt
de focus op continuering van zorg, de betrokkenheid van eigen netwerk (ouders/verzorgers)
en lokale samenwerking tussen de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), zorg- en justitiepartners,
scholen, zorginstellingen en gemeenten. De recent toegenomen recidive onderstreept
de noodzaak nu de volgende stap te zetten. Door te investeren in een duurzaam stelsel
van vrijheidsbeneming met meer maatwerk door gerichte screening en differentiatie
in beveiligingsniveau en zorgintensiteit.

Dit betekent dat wordt toegewerkt naar een stelsel waarbij, na een gerichte screening
op basis van risicomanagement, jongeren in een kleinschalige voorziening dan wel een
landelijk specialistische voorziening geplaatst kunnen worden.

Kleinschalige voorziening

In een kleinschalige voorziening verblijven jongeren dichter bij hun reguliere leefsysteem
en lopen al bestaande zorg en dagbesteding (waaronder het volgen van onderwijs) zo
veel mogelijk door. Deze jongeren zijn preventief gehecht of in de laatste fase van
hun jeugddetentie. Er is geen hoog hek aanwezig maar wel intensief toezicht, begeleiding
en adequate beveiliging (insluiting, cameratoezicht). Jongeren worden in een kleinschalige
voorziening geplaatst als ze voldoen aan een aantal criteria (zoals motivatie en aanwezigheid
van beschermende factoren) en er geen contra-indicaties zijn (zoals nabijheid van
het slachtoffer en een hoog risico op onttrekking). Indien nodig kan een jongere doorgeplaatst
worden naar een landelijke voorziening. Jongeren met een verdenking van levensdelicten,
ernstige zedendelicten of ernstige psychiatrische problematiek worden niet geplaatst.
De jaarrapportage van de monitor van de kleinschalige voorziening in Amsterdam 2018
concludeert dat een kleinschalige voorziening een waardevolle toevoeging is aan het
aanbod voor justitiële jeugd.7 De kleinschalige voorziening in Amsterdam wordt dan ook gecontinueerd na 2019 en
de komende jaren komen daar nog twee kleinschalige voorzieningen voor strafrechtelijke
jongeren bij in Rotterdam en Den Haag.

Synergie met jeugdhulp: focus op regionale zorg en veiligheidsbehoefte

De ontwikkeling naar kleinschaligheid met een gerichte individuele aanpak staat niet
op zichzelf. Uw Kamer heeft recentelijk van de Minister van VWS het actieplan «De
best passende zorg voor kwetsbare jongeren» ontvangen.8 Het ontwikkelen van kleinschalige, gezinsgerichte woonvormen als alternatief voor
de huidige accommodaties voor gesloten jeugdhulp is een belangrijke doelstelling van
dat plan. Deze ontwikkeling in beide sectoren biedt kansen om juist op regionaal niveau
meer integraal te werken en waar effectief, jongeren met dezelfde behoefte aan zorg
en beveiliging in dezelfde voorziening te plaatsen.

Dit krijgt vorm door, in nauwe samenwerking met de betreffende jeugdzorgregio’s en
het onderwijs, twee gecombineerde kleinschalige voorzieningen te starten, één in de
regio Noord en één in de regio Zuid».9 Ik wil juist investeren in deze regio’s om de regionale behoefte en aanbod maximaal
op elkaar af te stemmen. De inzet is om hier een voorziening te creëren met 16 bedden
waarbij zowel strafrechtelijke als civielrechtelijke jongeren geplaatst kunnen worden.
De exacte locatie zal in samenspraak met de jeugdzorgregio uitgewerkt worden. Bij
deze twee voorzieningen zullen de strafrechtelijke- en zorgpartners gezamenlijk invulling
geven aan screening, diagnostiek, zorg en behandeling. Daarnaast kan specifieke forensische
jeugdexpertise worden ingezet vanuit de landelijke specialistische voorzieningen.
Scholing, arbeid en dagbesteding worden samen met de Minister van OCW en gemeenten
uitgewerkt.

Bij de uitwerking van deze twee voorzieningen, waarbij de inspecties betrokken worden,
dient het advies van de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming over de
plaatsing van jongeren in gesloten voorzieningen met straf- en civielrechtelijke titel
als input.10 In lijn met deze aanbevelingen wordt de aard en ernst van de psychosociale problematiek,
en niet de justitiële titel, leidend voor de optimale inzet van behandeling en beveiliging.

Het proces van toeleiding vereist zorgvuldigheid met betrekking tot samenplaatsing.
Zo kunnen bijvoorbeeld jongeren met een hoog gevaarsrisico – door ernstige psychische
stoornissen – niet in een gemeenschappelijke kleinschalige voorziening geplaatst worden.
Ook slachtoffers en daders kunnen niet samen in een gemeenschappelijke kleinschalige
voorziening verblijven.

Bezien wordt hoe eventuele juridische belemmeringen voor samenplaatsing worden weggenomen
met het lopende wetstraject harmonisatie rechtspositie jongeren in geslotenheid. Naar
verwachting zal dit wetsvoorstel eind 2019 in consultatie gaan.

Landelijke specialistische voorziening

De JJI’s gaan zich doorontwikkelen naar landelijk specialistische voorzieningen. In
deze voorziening krijgen jongeren met een specifiek profiel en/of, meervoudige problematiek,
intensieve zorg en een hogere mate van (fysieke) beveiliging. De huidige groepsgerichte
aanpak, zoals die in de JJI’s gehanteerd wordt, verschuift naar een persoonsgerichte
aanpak. Dat betekent dat er behandelprogramma’s komen op basis van risicomanagement.
Er wordt geïnvesteerd in opleiding van personeel, betere informatieoverdracht en de
huidige inrichtingen krijgen de noodzakelijke aanpassingen. Deze beweging bouwt voort
op de ontwikkelingen van de afgelopen jaren waarin JJI’s er al in slagen een positief
leef-, leer- en werkklimaat neer te zetten voor jongeren en medewerkers.11 Ook de scholen die zijn verbonden aan de JJI’s investeren in onderwijskwaliteit en
bieden een doorlopend dagprogramma van onderwijs en behandeling gedurende 48 weken
per jaar. Een landelijke specialistische voorziening moet een minimale omvang van
circa 80 plaatsen hebben om levensvatbaar te zijn, zoals ook aangegeven in het eindrapport
VIV JJ.

1.2 Investeren in maatwerk en afbouw overcapaciteit

Het is positief dat het aantal jongeren dat in aanraking komt met het strafrecht al
enkele jaren een dalende trend vertoont. Dit heeft echter ook een keerzijde; het leidt
tot overcapaciteit bij de huidige de JJI’s. Het in stand houden van deze overcapaciteit
gaat gepaard met hoge kosten. Daar komt bij dat de bezetting volgens de behoefteramingen
in de komende jaren nog verder afneemt. Daarom wil ik de overcapaciteit afbouwen.
De besparing die dit oplevert maakt het mogelijk om te investeren in meer maatwerk
zowel op lokaal als op landelijk niveau. Deze investering bedraagt in 2020 € 3 miljoen
en loopt op tot € 17.2 miljoen structureel vanaf 2024.

Om tot een verantwoorde afbouw te komen, is niet alleen naar de behoefte aan capaciteit
gekeken, maar ook naar de onzekerheidsmarges van het Prognosemodel Justitiële Ketens
(PMJ), waarop de behoefte aan capaciteit is gebaseerd. De stijging van de instroom
sinds eind 2018 valt binnen deze marge en vormt dan ook geen aanleiding tot andere
afwegingen. Tevens blijft er reservecapaciteit beschikbaar om te kunnen anticiperen
op een eventuele toename van het aantal benodigde plaatsen in de toekomst.

De recente ramingen

De recente raming van het prognosemodel voorspelt voor het lopend jaar 2019 een gemiddelde
behoefte van 452 plaatsen naar 358 plaatsen in 2024.12 De onderstaande figuur laat de totale beschikbare JJI-capaciteit zien afgezet tegen
de behoefte.

Aanpak capaciteit

Dit alles maakt het nodig om capaciteit af te stoten, inclusief een leegstaand pand.
De afbouw zal gefaseerd plaatsvinden. In 2022 zullen de jeugdinrichtingen een capaciteit
hebben van 533 plaatsen, inclusief reserveplaatsen. Deze zijn op korte termijn inzetbaar,
zodat ingespeeld kan worden op schommelingen in de behoefte. Er is een uitbreiding
van het aantal kleinschalige voorzieningen naar vijf locaties. Elke kleinschalige
voorziening biedt in ieder geval acht plaatsen voor strafrechtelijke jongeren. Deze
veertig plaatsen komen bij de capaciteit van de JJI’s. De totale capaciteit in 2022
is 573 plaatsen. Dit betekent ten opzichte van de huidige situatie een afname van
180 plaatsen.

Zoals hierboven reeds gemeld wordt de kleinschalige voorziening in Amsterdam gecontinueerd
en doorontwikkeld na 2019. In 2020 en 2021 wordt geïnvesteerd in twee regionale kleinschalige
gecombineerde voorzieningen in respectievelijk de regio Zuid en regio Noord. In de
regio Zuid wordt deze bij voorkeur gerealiseerd in Cadier en Keer daar waar de JJI
gesloten is. In 2021 en 2022 starten twee kleinschalige voorzieningen in de randstad.
Deze komen in Rotterdam en Den Haag, de planning is afhankelijk van de beschikbaarheid
van locaties. Hiervoor treed ik in overleg met de desbetreffende gemeenten, mede vanwege
het belang van een soepele overgang na verblijf in de kleinschalige voorziening. Hierbij
wordt gebruik gemaakt van de reeds opgedane ervaringen binnen het VIV JJ traject.

JJI Teylingereind verhuist in 2021 naar de nieuwbouw op huidige terrein, zodat de
oudbouw afgestoten kan worden (in totaal 92 plaatsen). De voorbereidingen voor de
verhuizing zijn reeds in gang gezet.

Te sluiten inrichtingen

Met ingang van 2020 zal JJI Via Het Keerpunt gevestigd te Cadier en Keer sluiten.
Deze inrichting beschikt in totaal over 56 plaatsen. Hiervan zijn 36 plaatsen in gebruik
en zijn 20 plaatsen buiten gebruik. Vervolgens zal in 2021 JJI Het Poortje Juvaid
gevestigd te Veenhuizen sluiten. Deze inrichting beschikt in totaal over 72 plaatsen
waarvan 44 plaatsen in gebruik en zijn 28 plaatsen buiten gebruik. Voor de regio’s
Noord en Zuid geldt hierbij dat er bij de afbouw van capaciteit gedeeltelijk sprake
is van substitutie van aanbod en werkgelegenheid doordat in die regio’s tegelijkertijd
een kleinschalige instelling wordt opgestart.

De afbouw van de capaciteit van de JJI’s heeft ook consequenties voor de scholen die
aan de inrichtingen zijn verbonden. In overleg met de Minister voor BVOM wordt een
afbouw van de inrichting en de betreffende school vorm gegeven.

Bij dit besluit heb ik de volgende afwegingen betrokken:

• Landelijke spreiding waarbij aanbod in de regio in overeenstemming is met de behoefte
aan plaatsen van jeugdige delinquenten. (De afdelingen voor specifieke doelgroepen
zijn hiervan uitgesloten).

• Personele gevolgen en werkgelegenheid.

• De afspraak uit het regeerakkoord dat inrichtingen buiten de Randstad zoveel mogelijk
worden ontzien.

• De eisen aan de gebouwen om jeugdinrichtingen te kunnen omvormen tot toekomstige landelijke
specialistische voorzieningen.

Gevolgen voor het personeel

Hoewel de sluitingen een eind maken aan de onzekerheid bij het personeel, zullen er
medewerkers zijn die hun baan kwijtraken. Als gevolg van de genoemde sluitingen komen
banen te vervallen bij twee JJI’s: Via Het Keerpunt en Het Poortje Juvaid. Dit heeft
grote impact voor betrokkenen.

Naar verwachting zal een deel van het huidige personeel straks aan de slag kunnen
in de kleinschalige gecombineerde voorzieningen, die zoals aangegeven in de regio’s
Noord en Zuid worden gesitueerd. Daarnaast is de vraag naar pedagogisch en zorgopgeleide
medewerkers op de arbeidsmarkt groot. Hierdoor hebben de medewerkers van de JJI’s
relatief veel kansen op de arbeidsmarkt.

De veiligheid van medewerkers en justitiabelen is en blijft van groot belang ook bij
de JJI’s die gaan sluiten. Daarom blijft de DJI investeren in het personeel. Er is
de afgelopen twee jaar veel gedaan aan het vergroten van het vakmanschap van alle
medewerkers en de ontwikkeling van leidinggevenden van de JJI’s. Dit wordt voortgezet.
Daarnaast wordt er in overleg met de DJI en de JJI’s die niet sluiten geborgd dat
het overgangstraject naar sluiting van de twee JJI’s op een verantwoorde wijze zal
plaatsvinden.

1.3 Sluitende aanpak nazorg

Goede nazorg draagt bij aan minder terugval in criminaliteit. De aanpassing van het
woonplaatsbeginsel in de Jeugdwet per 1 januari 2021 regelt dat de gemeente waar een
jongere vóór plaatsing in een JJI verbleef, ook na verblijf verantwoordelijk is voor
de inzet van jeugdreclassering en jeugdhulp in strafrechtelijk kader. Om gemeenten
te ondersteunen in hun verantwoordelijkheid voor jeugdhulp in strafrechtelijk kader
en de inzet van jeugdreclassering heb ik een handreiking laten ontwikkelen over de
nazorg aan jongeren. Ook heb ik een landelijk team ingesteld dat in elke jeugdhulpregio
de betrokken organisaties ondersteunt bij het maken van regionale en lokale werkafspraken
over nazorg en goede informatiedeling. Daarnaast wordt samen met een aantal gemeenten
gewerkt aan een gerichte aanpak voor jonge plegers van ernstige misdaden (High Impact
Crimes) in de vorm van een nazorgregisseur. Deze aanpak richt zich op vijf basisvoorwaarden: huisvesting (aansluitend op detentie),
identiteitsbewijs, scholing of werk en aanpak van de financiële situatie (bijvoorbeeld
door het bieden van inzicht).

1.4 Verblijf in de politiecel

De vrijheidsbeneming van een jongere begint bij de politie. Een nacht in een cel na
aanhouding maakt diepe indruk. Tussen 2016 en 2018 is in een aantal arrondissementen
een werkwijze getest waarbij een «nee-tenzij» principe werd toegepast bij de beslissing
of een jonge verdachte al dan niet een nacht in de politiecel moet blijven. Deze werkwijze
leidt tot een zorgvuldigere afweging of overnachting in de cel noodzakelijk is. Daarom
heb ik met ketenpartners afgesproken dit «nee-tenzij» principe landelijk te implementeren.
Daarnaast is het recht op een advocaat uitgebreid, zodat de jongere rechtsbijstand
houdt als hij wordt heengezonden.13 Hierdoor wordt voorkomen dat een jongere een nacht in cel doorbrengt om te voorkomen
dat het recht op rechtsbijstand vervalt als ’s avonds geen advocaat beschikbaar is.

Als een jongere ‘s nachts niet thuis kan verblijven kan een plek in zijn netwerk,
een jeugdinrichting, kleinschalige voorziening of jeugdhulpinstelling een alternatief
zijn voor de politiecel. Uit de evaluatie blijkt dat het in de praktijk niet altijd
eenvoudig is om snel een geschikte plek te vinden. Met de politie, het Openbaar Ministerie
(OM), de Raad voor de Kinderbescherming en de DJI inventariseer ik wat hierbij de
knelpunten zijn en hoe we die kunnen wegnemen.14

2. BETER AANSLUITEN BIJ DE ERNST VAN HET DELICT

Belangrijkste maatregelen:

• Aanpassing wegingskaders adolescentenstrafrecht.

• Verduidelijken voorwaarden van de jeugd-TBS.

2.1 Betere toeleiding naar adolescentenstrafrecht

Bij jongvolwassenen, van 18 tot en met 23 jaar, kan het adolescentenstrafrecht worden
toegepast. Jongeren die minder ver zijn in hun ontwikkeling, waarbij meer effect te
verwachten is van een intensievere behandeling, krijgen interventies uit het jeugdstrafrecht
opgelegd en worden in een JJI geplaatst.

Uit onderzoek van het WODC blijkt dat de huidige wegingskaders, waarmee het OM, het
NIFP en de reclassering afwegen of een jongvolwassene in aanmerking komt voor het
jeugdstrafrecht niet eenduidig zijn.15 Het WODC onderzoekt op mijn verzoek hoe dit beter kan op basis van de laatste wetenschappelijke
inzichten rond «onvoltooide ontwikkeling», zodat deze wegingskaders aangepast kunnen
worden.

Uit het onderzoek blijkt bovendien dat al vroeg in het strafproces een afweging gemaakt
wordt over de eventuele toepassing van het adolescentenstrafrecht, terwijl er dan
nog weinig informatie beschikbaar is. Daarom ondersteun ik twee pilots die als doel
hebben om verdachten die voor de toepassing van het adolescentenstrafrecht in aanmerking
komen, eerder te herkennen.

Tot slot wordt ingezet op het passend maken van de bejegening en begeleiding van jongvolwassenen
voor wat betreft zorg, onderwijs- en arbeidsaanbod in de jeugd- en penitentiaire inrichtingen.
De inzet is gericht op wederzijdse uitwisseling van kennis en expertise onder meer
op het gebied van arbeidstoeleiding, interventies en het orthopedagogisch leefklimaat.
Afgelopen jaar is gestart met het testen van deze aanpak in de vorm van een pilot.16

2.2 Een passende reactie bij zeer ernstige delicten

De nadruk die in het jeugdstrafrecht ligt op opvoeding en behandeling om recidive
te voorkomen kan bij ernstige delicten op gespannen voet staan met de behoefte aan
genoegdoening. De maximale detentieduur is immers lager dan bij volwassenen, terwijl
het leed voor een slachtoffer of nabestaanden niet minder groot is. Uw Kamer heeft
mij daarom gevraagd de maximale detentieduur voor minderjarigen te heroverwegen.

Bij jongeren gaan we ervan uit dat hun ontwikkeling nog is bij te sturen. Het gunnen
van een tweede kans telt dan ook zwaarder dan bij volwassenen. Ook bij zeer ernstige
delicten blijft het van belang te kijken naar de toekomst van de dader en het risico
op herhaling. Uit literatuuronderzoek kunnen we belangrijke lessen leren. Hoewel uit
een enkel onderzoek blijkt dat detentie na een levensdelict tot een lagere recidivekans
kan leiden, is het bewijs voor de negatieve effecten van detentie op recidive overtuigender.
Doordat (langdurige) detentie ten koste gaat van sociale relaties, opleiding en werk,
vermindert het de binding met de samenleving.17 Dit leidt uiteindelijk juist tot een hogere kans op recidive.

Tegelijkertijd zijn er gevallen waarbij het noodzakelijk is een jongere die een ernstig
delict heeft gepleegd langdurig te behandelen omdat het risico bestaat op herhaling.
Voor die gevallen is de maatregel «Plaatsing in een Inrichting voor jeugdigen» (PIJ-maatregel/jeugd-TBS)
bedoeld. Deze maatregel duurt maximaal zeven jaar en kan daarna worden omgezet in
volwassenen-TBS als de veiligheid van de maatschappij daarom vraagt. In combinatie
met de mogelijkheid om bij 16- en 17-jarigen het volwassenenstrafrecht toe te passen,
is het stelsel daarmee toegerust met een passende reactie op zeer ernstige delicten.
Alles afwegende zie ik geen noodzaak om de detentieduur voor 12- tot 18-jarigen te
verhogen.

Het is wel van belang dat de PIJ-maatregel ook daadwerkelijk wordt opgelegd als dat
nodig is. Hierbij moet doorslaggevend zijn of een stoornis leidt tot een grote kans
op herhaling waarmee de veiligheid van de samenleving in het geding komt. De wettelijke
vormgeving van de PIJ-maatregel wordt nu als ontoegankelijk en ingewikkeld ervaren.18 Ik heb een wetsvoorstel in voorbereiding om de voorwaarden waaronder de maatregel
kan worden opgelegd, te verduidelijken. Daarbij acht ik van belang dat het oordeel
over de vraag of er sprake is van een stoornis, uiteindelijk aan de rechter is voorbehouden.
Dit is ook zo wanneer de gedragsdeskundige adviezen op dit punt niet eenduidig zijn.
In zijn oordeel betrekt de rechter, naast het belang van de jongere, nadrukkelijk
de veiligheid van de samenleving. In de voorbereiding van het wetsvoorstel ga ik met
justitiepartners en experts in gesprek over de wijze waarop het wettelijk kader verduidelijkt
kan worden.19

Strafrecht bij jonge daders

De Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming adviseert verhoging van
de minimumleeftijdsgrens voor strafrechtelijke aansprakelijkheid van 12 naar 14 jaar.20 Voor 12- en 13-jarigen is het OM al terughoudend met het gebruik van strafrecht vanwege
hun beperkte(re) vermogen om de consequenties van hun gedrag te overzien en het strafproces
te volgen. Zij plegen hoofdzakelijk lichte delicten die in de meeste gevallen buiten
het strafrecht worden afgedaan. Toch komt het voor dat 12- en 13-jarigen ernstige
delicten plegen, waarbij een strafrechtelijke interventie nodig is om herhaling te
voorkomen. De leeftijdsgrens van 12 jaar is eveneens in overeenstemming met het Internationaal
Verdrag voor de Rechten van het Kind (IVRK). Ik wil daarom de mogelijkheid behouden
om bij ernstige delicten strafrechtelijk te kunnen ingrijpen en zal de leeftijdsgrens
voor strafrechtelijke vervolging dan ook niet verhogen.

3. SNELLER EN CONSEQUENTER REAGEREN

Belangrijkste maatregelen:

• Nieuwe normen voor de doorlooptijden in de jeugdstrafrechtketen.

• Meer gebruik van de elektronische enkelband.

• Consequenter handhaven van overtreden bijzondere voorwaarden.

3.1 Nieuwe normen voor doorlooptijden

De doorlooptijden in de jeugdstrafrechtketen zijn in 2001 vastgelegd in de zogenoemde
Kalsbeeknormen.21 Die normen halen we in iets meer dan de helft van de zaken. Om de doorlooptijden
te versnellen zijn met ketenpartners in alle arrondissementen versnellende en vertragende
factoren in kaart gebracht en goede voorbeelden, zoals extra jeugdzittingen, landelijk
gedeeld. De tegenvallende cijfers blijken onder andere te komen doordat de normen
niet meer aansluiten op de huidige werkprocessen. Ik zal daarom samen met de ketenpartners
nieuwe normen opstellen. Voor de zomer van 2020 informeer ik u over de voortgang.22

3.2 Strenger controleren en handhaven van voorwaarden

De bijzondere voorwaarden die worden opgenomen in een strafrechtelijke beslissing,
zoals jeugdhulp of een contactverbod, richten zich op de vermindering van het recidiverisico
bij de jongere en op de bescherming van slachtoffers. Naleving met goede controle
is daarom van belang. In pilots is daarvoor elektronisch toezicht door middel van
een enkelband ingezet bij minderjarige (veel)plegers van zogenoemde High Impact Crimes.
Op basis van de procesevaluatie van het WODC en de ervaringen van deelnemers wil ik
het gebruik van elektronisch toezicht bevorderen door het op te nemen in het Landelijk
Instrumentarium Jeugdstrafrechtketen.23 Ook komt er voorlichting, zowel voor ketenpartners als voor jongeren en hun ouders.

Naast een strengere controle wil ik ook consequentere handhaving als een opgelegde
voorwaarde niet (geheel) wordt nagekomen. Consequente handhaving vergt een nauw samenspel
tussen de jeugdreclassering, het OM en de rechtspraak. Na de melding bij het OM moet
een terugmelding binnen één maand op zitting komen. Ik maak hierover procesafspraken
met de ketenpartners.24

3.3 Tijdige inzet hulp en begeleiding

Het is van belang dat de jeugdhulp die een rechter oplegt zonder vertraging beschikbaar
komt. Dit is helaas niet altijd de realiteit.25 Vanuit het programma Zorg voor de Jeugd verschijnt na de zomer een factsheet voor
gemeenten over hun verantwoordelijkheden en een aangepaste leergang voor medewerkers
van gemeenten over de inkoop van jeugdhulp voor de forensische doelgroep. Daarnaast
is voor de beschikbaarheid en tijdige inzet van passende jeugdhulp een goed regionaal
samenspel van betrokken partners noodzakelijk. Er moeten daarom in iedere regio heldere
werkafspraken zijn over deze samenwerking, het bespreken van knelpunten en het escaleren
van casuïstiek. In die regio’s waar dat nog niet het geval is, heb ik met de Raad
voor de Kinderbescherming afgesproken dat deze hiervoor het initiatief neemt. Tot
slot laat ik onderzoek uitvoeren om beter inzicht te krijgen in de mechanismen in
het stelsel rondom de advisering en uitvoering van in strafrechtelijk kader verplichte
jeugdhulp. Dit onderzoek zal in het najaar van 2019 starten. Op basis hiervan bezie
ik of en welke aanvullende maatregelen nodig zijn om jeugdhulp tijdig beschikbaar
te hebben voor jongeren die een strafbaar feit hebben gepleegd.

Schorsen, tenzij

Het hierboven genoemde onderzoek heeft raakvlakken met de motie van de leden Raemakers
(D66) en Kuiken (PvdA) om alternatieve pedagogische instrumenten te onderzoeken voor
het stelsel van «schorsen, tenzij.»26 Bij voorlopige hechtenis maakt het uitgangspunt «schorsen, tenzij» een kader mogelijk
voor behandeling en begeleiding nog voordat de jeugdige is veroordeeld. Uit het proefschrift
van mr. dr. Yannick van den Brink blijkt dat rechters de gronden voor voorlopige hechtenis
soms ruim interpreteren, om de inzet van hulp en begeleiding mogelijk te maken.27 Ik heb in het kader van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering alternatieven
voor dit stelsel onderzocht en aan de ketenpartners voorgelegd. Daaruit is gebleken
dat het beschikbaar stellen van zogenoemde «vrijheidsbeperkende maatregelen» in plaats
van de schorsende voorwaarden bij voorlopige hechtenis, niet op steun kan rekenen.
Een daarbij geuit bezwaar is dat een dergelijk stelsel voor wat betreft in te zetten
zorg, hulp en begeleiding een aanzuigende werking heeft. De tijdige inzet van hulp
en begeleiding is al onderwerp van bredere inspanningen om jeugdhulp en de aansluiting
van de jeugdwet op het jeugdstrafrecht beter te organiseren. Hierbij zijn de gemeenten
verantwoordelijk voor de invulling van zorg. Ik vind het niet wenselijk om vooruitlopend
op verbeteringen van het nieuwe stelsel deze zorg in het jeugdstrafrecht afzonderlijk
te gaan organiseren. Dergelijke inspanningen zouden haaks staan op de decentralisatie.

4. MEER INTERVENTIEMOGELIJKHEDEN

Belangrijkste maatregelen:

• Verplicht financieel toezicht.

• Beter gebruik herstelrecht.

• Specifieke aanpak cybercrime.

• Halt-interventie voor jongvolwassenen.

4.1 Verplicht financieel toezicht

Financieel toezicht zorgt ervoor dat jongeren verplichtingen zoals het betalen van
een geldboete of schadevergoeding nakomen en beter met geld leren omgaan. Uw Kamer
heeft mij gevraagd om ook verplicht financieel toezicht mogelijk te maken bij veroordeelde
jongeren.28 De wet blijkt reeds de ruimte te bieden om verplicht financieel toezicht op te leggen
als bijzondere voorwaarde. Daarom ben ik binnen het project «financieel toezicht»
pilots en onderzoek gestart om deze aanpak met bijbehorende begeleiding vanuit de
(jeugd)reclassering te ontwikkelen en de toepassing ervan te stimuleren.

Een beperkte groep jongeren vergaart met criminele activiteiten een substantieel vermogen.
Tegen deze achtergrond wordt in een aantal steden zoals Rotterdam en Amsterdam gewerkt
met het afpakken van onverklaarbaar verkregen vermogen.29 Deze aanpak wordt lokaal vormgegeven en valt onder het lokale gezag. Het zijn goede
initiatieven want misdaad mag ook voor jongeren niet lonen. De politie deelt de goede
voorbeelden van deze aanpak intern, zodat die kunnen worden benut bij nieuw op te
zetten aanpakken van onverklaarbaar verkregen vermogen.30

4.2 Aanpak jonge cyberdelinquenten

De huidige interventies spelen nog onvoldoende in op nieuwe, online vormen van criminaliteit,
waarbij jongeren steeds vaker betrokken zijn.31 Er zijn inmiddels enkele experimentele interventies beschikbaar voor jonge cyberdelinquenten,
zoals bijvoorbeeld de Halt-interventie voor sexting «Respect online» en het straftraject
«Hackright» voor jeugdige hackers. Ook worden enkele leerstraffen geschikt gemaakt
voor deze doelgroep. Daarnaast wordt op mijn verzoek de OM-richtlijn en het kader
voor strafvordering jeugd en adolescenten, inclusief strafmaten Halt, aangevuld met
richtlijnen en strafmaten voor jeugdige cyberdelinquenten.

4.3 Beter gebruik van herstelrecht

Het is belangrijk dat bij iedere jeugdstrafzaak wordt overwogen of deze zich leent
voor een herstelrechtelijke modaliteit, zoals bemiddeling of mediation. Daarom maak
ik samen met alle relevante partijen een overzicht van de herstelvoorzieningen die
in de fase tussen aangifte en tenuitvoerlegging beschikbaar zijn.32 Voor mediation in strafzaken heb ik structurele financiering vrijgemaakt.33 Op basis van dit overzicht komt er goede voorlichting voor de betrokken professionals,
het slachtoffer, de jongere en zijn ouders.

4.4 Halt voor jongvolwassenen

Ruim de helft van de jongvolwassenen (tussen de 18 en 23 jaar) die een strafbaar feit
pleegt, komt voor het eerst met justitie in aanraking.34 Deze zaken worden nu vaak afgedaan met een boete, beleidssepot of korte taakstraf.
Voor jongvolwassenen die voor het eerst een licht vergrijp plegen, nog naar school
gaan, bij hun ouders wonen en/of een licht verstandelijke beperking hebben, is een
meer gerichte interventie mogelijk effectiever. In het kader van een pilot zullen
zij daarom een interventie aangeboden krijgen gericht op bewustwording van het strafbare
gedrag en gedragsalternatieven en aandacht voor het slachtoffer. In deze pilot wordt
de zaak geseponeerd nadat de dader succesvol heeft deelgenomen aan een Halt-interventie.

Tot slot

Deze aanpak van jeugdcriminaliteit is niet compleet zonder oog te hebben voor het
voorkomen ervan. Ik ondersteun daarom gemeenten in het realiseren van een aanbod van
interventies gericht op risicojongeren ter voorkoming van daderschap. De komende jaren
wordt de effectieve interventie «Alleen jij bepaalt wie je bent» verder doorontwikkeld.35 Ook werk ik samen met gemeenten aan de werkwijze Integrale Persoonsgerichte Toeleiding
naar Arbeid (IPTA). IPTA draagt bij aan toeleiding naar werk of school voor de doelgroep
16 tot 27 jarigen met een risicoprofiel. En met mijn ambtgenoot van VWS zet ik mij
in diverse interdepartementale programma’s in om meer slagvaardig te zijn bij de aanpak
van multiproblematiek, kindermishandeling en huiselijk geweld en de zorg voor jongeren.36

Uiteindelijk kunnen we jeugdcriminaliteit en recidive alleen terugdringen als we er
met elkaar de schouders onder zetten. De bijdrage van alle betrokken partners op regionaal
en landelijk niveau en een goede samenwerking in de praktijk zijn noodzakelijk. Daarvoor
hebben we een gezamenlijke werkagenda opgesteld. Ik zal uw Kamer volgend voorjaar
informeren over de voortgang.

Mede namens de Minister voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport,

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker