Brief regering : Reactie op de Enquête ‘Vijf Jaar Passend Onderwijs’ van de Algemene Onderwijsbond

Nr. 311 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 juni 2019

U heeft gevraagd om voorafgaand aan het Algemeen Overleg Passend Onderwijs mijn reactie
te krijgen op de Enquête «Vijf Jaar Passend Onderwijs» van de Algemene Onderwijsbond.
Hierbij zend ik u mijn eerste reactie.

De leraar weet als geen ander wat hij of zij nodig heeft om álle leerlingen in zijn
of haar klas goed onderwijs te kunnen geven. De leraar weet ook wanneer het hem of
haar teveel wordt om dat voor iedere leerling, in het bijzonder leerlingen die enige
vorm van ondersteuning of zorg nodig hebben, daadwerkelijk te realiseren. Ik kan me
goed voorstellen dat leraren die relatief veel leerlingen in hun klas hebben die extra
ondersteuning en/of zorg nodig hebben voor een pittige opgave staan. Zeker wanneer
zij zich daar onvoldoende op toegerust of ondersteund voelen. Wanneer dit het geval
is, kan het ervoor zorgen dat er minder of te weinig aandacht is voor klasgenoten
zonder ondersteuningsbehoefte.

Dit bleek al uit de regiogesprekken, die ik heb georganiseerd. Dat leraren dit ervaren
blijkt ook uit studies van NRO-onderzoeksconsortium. Het blijkt andermaal uit de enquête
van de Algemene Onderwijsbond. Ik lees in dit alles ook vooral, dat leraren het beste
willen voor alle kinderen in de klas en ervaren dat ze daarin nu niet voldoende kunnen
voorzien.

In de dertiende voortgangsrapportage passend onderwijs gaf ik al aan, dat ik graag
zie, dat iedereen zich extra gaat inspannen om leraren beter te ondersteunen en toe
te rusten (Kamerstuk 31 497, nr. 310). Ik roep met name schoolleiders, bestuurders en samenwerkingsverbanden op om dit
signaal, net als ik, serieus te nemen. Ik zal met alle partijen, in het bijzonder
de bonden en raden, om tafel gaan en afspreken wie wat oppakt om leraren in het kader
van passend onderwijs beter te equiperen en ondersteunen.

Dit signaal gaat niet alleen over passend onderwijs. In algemene zin ervaren leraren
een hoge werkdruk, onder andere omdat onze ambities met en verwachtingen ten aanzien
van onderwijs toenemen. Uit het Talis-onderzoek blijkt dat leraren zich onvoldoende
zijn toegerust op wat vandaag de dag van ze wordt gevraagd. Het is daarbij steeds
lastiger om vacatures te vervullen, op alle gebieden. Daarom heeft het kabinet ingezet
op betere arbeidsvoorwaarden in het po en wordt met een regionale aanpak hard gewerkt
aan het aantrekken van meer leraren voor po en vo. Voor het po zijn middelen beschikbaar
gesteld voor verlichting van de werkdruk, die ook kunnen worden benut voor meer assistentie
en ondersteunende voorzieningen. In totaal is de afgelopen periode ruim 3.000 fte
geworven.

Tegelijkertijd geven leraren duidelijk aan, dat ook de opgave en belofte die passend
onderwijs in zich draagt, bijdraagt aan hun ervaren werkdruk. Uit NRO-studies blijkt
dat ook, maar tegelijkertijd blijkt ook uit studies van de NRO, dat wanneer leraren
aangeven hoeveel kinderen in de klas daadwerkelijk extra ondersteuning behoeven –
dat ze dit al jaren stabiel op 20–25% inschatten. Ook laat onderzoek zien dat ondersteuningsbehoefte
in het regulier onderwijs niet veel complexer is geworden sinds de invoering van passend
onderwijs.

Het zijn meerdere factoren die maken dat leraren een pittige opgave met passend onderwijs
ervaren. Met passend onderwijs is ook de zorgplicht ingevoerd, met name voor het regulier
onderwijs. Doel hiervan was om besturen, die een samenwerkingsverband in de regio
vormen, samen te laten kijken of meer kinderen een plek in het reguliere onderwijs
kunnen krijgen en ook samen te laten bepalen welke kinderen een plek kunnen krijgen
in het speciaal onderwijs. De zorgplicht moet ervoor zorgen, dat zoveel mogelijk kinderen
thuis nabij, en als het even kan in het regulier onderwijs, onderwijs kunnen volgen.
De analyse uit 2014 was dat veel reguliere scholen te makkelijk doorverwezen naar
het speciaal onderwijs. De maatschappelijke wens was dit te keren. Ik refereerde in
de voortgangsrapportage ook al aan de groei van vormen van inclusief onderwijs. Dan
gaat het overigens vaak over het brengen van speciaal onderwijs binnen de scholen
voor regulier onderwijs. In de voortgangsrapportage gaf ik aan, dat er nog veel te
winnen valt op gebied van expertise van speciaal onderwijs in het regulier onderwijs
brengen. Dat kwam ook duidelijk uit de regiobijeenkomsten naar voren. Dit zou leraren,
die zich nu vaak niet goed toegerust achten, kunnen helpen. De schoolleiding, het
bestuur en het samenwerkingsverband zijn hier aan zet.

Met de invoering van passend onderwijs was dus de inzet om de drempel naar het speciaal
onderwijs wat te verhogen, omdat in verhouding met het buitenland in Nederland veel
leerlingen naar scholen voor speciaal onderwijs gaan. In 2014 was bovendien de analyse
dat, wanneer de groei zou doorzetten, het op termijn onbetaalbaar zou worden. Dit
laat onverlet dat ook ik altijd heb aangegeven, dat wanneer onderwijs in een afzonderlijke
school voor speciaal onderwijs de beste oplossing is voor een leerling, dat dit mogelijk
moet zijn. Ook dat is passend onderwijs. De term «passend onderwijs» heeft wat dat
betreft bij leraren of ouders misschien opgeroepen, dat het regulier onderwijs zich
net zo lang moet aanpassen tot het voor iedere leerling «past». Dat is en zal nooit
voor alle leerlingen het geval kunnen zijn. Na een aantal jaren van lichte daling,
neemt het aantal jonge leerlingen in het speciaal onderwijs recent weer wat toe, zo
blijkt uit onderzoek van de NRO en van DUO. Ik zie dat ook als een mogelijke indicatie,
dat een balans wordt gevonden in wat op dit moment van het regulier onderwijs gevraagd
mag en kan worden en waar het speciaal onderwijs nodig blijft.

De toelatingsverklaring voor het speciaal onderwijs wordt volgens de enquête van de
AOb door veel leraren als een (te) hoge drempel ervaren. Door beleidsvrijheid en de
financiële positie van samenwerkingsverbanden, kan het zo zijn dat het ene samenwerkingsverband
de lat wat hoger legt dan het andere samenwerkingsverband en dat het ene samenwerkingsverband
meer administratieve lasten brengt dan het andere. Bedacht moet worden dat het de
schoolbesturen zelf zijn, die aan het roer staan van samenwerkingsverbanden. Zij gaan
over de hoogte van de lat en de mate van administratieve lasten.

Dat passend onderwijs administratieve lasten met zich meebrengt is een kwestie om
altijd in de gaten te houden, maar is niet het hele verhaal. Tegenover het invoeren
van de toelatingsverklaring voor het speciaal onderwijs stond, dat de landelijke indicatiestelling
voor zowel het speciaal onderwijs als het regulier onderwijs (leerling gebonden financiering)
werd afgeschaft. Alle beschikbare middelen worden sinds 2014 aan samenwerkingsverbanden
toegekend. Het geld, dat niet naar het speciaal onderwijs gaat, komt direct aan de
reguliere scholen ten goede. Dat geeft scholen meer vrijheid om zelf te kiezen waar
zij in investeren. We zien daarbij al jaren een toename van inzet op ondersteunend
personeel en zorgcoördinatoren.

Het ondersteuningsbeleid van een school wordt via het schoolondersteuningsprofiel
vormgegeven. Zoals, ik in de voortgangsrapportage liet zien, zijn daarop stappen gezet.
Zowel NRO-studies als de enquête wijzen erop dat er nog ruimte is om leraren meer
mee te laten denken, eigenaar te maken en er een echte gesprekscyclus van te maken.
Vanuit schoolleiders, bestuurders en samenwerkingsverbanden moet met leraren gemonitord
worden of de geboden voorzieningen voldoende zijn, en zo nee, wat extra nodig is.
Naast een gesprekscyclus binnen de school ontstaat zo een beleidscyclus binnen een
schoolbestuur en met andere schoolbesturen via het samenwerkingsverband. Uiteindelijk
gaat het er ook om binnen elke school te komen tot goed strategisch personeelsbeleid:
wat wordt vandaag de dag van ze gevraagd en wat hebben ze daarvoor nodig.

Hiernaast zijn de reserves van besturen en samenwerkingsverbanden groter dan ze noodzakelijkerwijs
moeten aanhouden. Hoewel incidenteel, kunnen en moeten deze middelen benut worden
om leraren te ontlasten en leerlingen beter te ondersteunen. Om onnodige reserve ook
echt naar de klas te krijgen, heb ik diverse acties ondernomen, zoals u in de brief
over reserves kon lezen.

Hiernaast constateer ik dat samenwerkingsverbanden een rol kunnen spelen om de solidariteit
onder scholen te vergroten door meer middelen toe te kennen aan die scholen, die meer
leerlingen met een ondersteuningsbehoefte hebben. Te vaak wordt het geld nog naar
rato van leerlingen of bestaande begrotingen verdeeld en wordt geen rekening gehouden
met verschillen in de mate waarin scholen ondersteuning moeten organiseren. Het Steunpunt
Passend Onderwijs is ingericht om samenwerkingsverbanden of individuele besturen hierbij
waar nodig te helpen.

Kortom, er zijn veel mogelijkheden voor scholen, besturen en samenwerkingsverbanden
om leraren beter te ondersteunen, maar die worden nog niet ten volle benut. Ik roep
hen op om deze mogelijkheden beter te gaan benutten en zal hierover met hen in gesprek
gaan.

Zelf werk ik met partijen, zoals in de voortgangsrapportage is aangegeven, onder andere
aan een speciale editie van de brochure Ruimte in Regels. Deze moet leraren duidelijk
maken wat er daadwerkelijk van hen wordt verwacht in het kader van passend onderwijs.
Ook gaf ik aan dat ik graag vanuit het veld hoor, in het bijzonder de opleidingen
zelf, wat nodig is om leraren voldoende bagage (mee) te geven om leerlingen goed te
ondersteunen. De enquête laat zien dat veel (toekomstige) leraren vinden dat ze onvoldoende
worden opgeleid op het gebied van passend onderwijs. Dat moet echt anders. Leerlingen
zullen altijd ondersteuning nodig hebben, zo mogelijk binnen het regulier onderwijs,
en daarvoor moeten leraren voldoende geëquipeerd en ondersteund zijn.

De Minister van Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, A. Slob