Brief regering : Toezicht arbeidsrelaties

29 544
Arbeidsmarktbeleid

Nr. 515
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN STAATSSECRETARIS VAN
FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 juni 2019

Inleiding

Op 5 maart jl. bent u geïnformeerd over de rapportage van de Belastingdienst over
het Toezichtplan Arbeidsrelaties.1 In die brief is voorts toegezegd u voor de zomer nader te informeren over de toezichtstrategie
arbeidsrelaties en de afbouw van het handhavingsmoratorium. In het eerste deel van
deze brief wordt ingegaan op de activiteiten die de Belastingdienst hierin reeds onderneemt
en zal gaan ondernemen op basis van de huidige wet- en regelgeving en rekening houdend
met het geldende handhavingsmoratorium. In het tweede deel wordt ingegaan op de activiteiten
die de Inspectie SZW in het kader van schijnzelfstandigheid onderneemt ter naleving
van de publiekrechtelijke arbeidswetgeving. Het derde deel van deze brief gaat in
op de inspanningen die de Belastingdienst en de Inspectie SZW gezamenlijk ondernemen
in het toezicht op arbeidsrelaties.

Toezichtstrategie Arbeidsrelaties Belastingdienst

Uitgangspunten strategie

De toezichtstrategie Arbeidsrelaties is gebaseerd op de uitvoerings- en toezichtstrategie
van de Belastingdienst.2 De strategie is erop gericht dat burgers en bedrijven bereid zijn uit zichzelf (fiscale)
regels na te leven, zonder dwingende en kostbare acties van de Belastingdienst. De
Belastingdienst maakt aan de hand van de uitvoerings- en toezichtstrategie voortdurend
keuzes over waar de beschikbare capaciteit op wordt ingezet. Het is namelijk onmogelijk
om op alle individuele gevallen gericht toezicht uit te oefenen. Om de beschikbare
capaciteit zo efficiënt en effectief mogelijk in te zetten, worden taken geprioriteerd.
De prioritering volgt de lijnen uit de strategie:

• Het creëren van een omgeving waarin het maken van fouten zoveel mogelijk wordt voorkomen;

• Het voor burgers en bedrijven makkelijk maken om de regels na te leven;

• Het toezicht achteraf zo selectief en gericht mogelijk inzetten, afgestemd op (de
oorzaken van) het gedrag van burgers en bedrijven. De Belastingdienst valt in beginsel
geen mensen lastig als dat niet nodig is. Waar burgers of bedrijven regels bewust
niet willen naleven of frauderen wordt naleving afgedwongen (repressief handhaven).

De mix aan instrumenten die de Belastingdienst hanteert (van fouten voorkomen en dienstverlening
tot toezicht- en fraudeaanpak) wordt zodanig gekozen, dat zij in hun samenhang het
optimale effect op de naleving hebben.

Inzet mix van instrumenten

De Belastingdienst houdt vanuit deze uitgangspunten toezicht op de juiste kwalificatie
van de arbeidsrelatie voor de loonheffingen. Voor dit toezicht wordt een mix van instrumenten
ingezet. De focus ligt daarbij op het voorkomen van fouten (de zogenoemde «voorkant»)
in plaats van op het herstellen van fouten. De inzet van verschillende instrumenten
in het toezicht dient ertoe om duidelijkheid over de kwalificatie van de arbeidsrelatie
te bieden aan opdrachtgevers en opdrachtnemers. Hiermee vergroot de Belastingdienst
de kennis bij opdrachtgevers en opdrachtnemers en kunnen zij hun werkwijze in overeenstemming
brengen met de huidige regelgeving. De inzet van instrumenten begint met de inzet
van meer algemene, voor alle opdrachtgevers geldende instrumenten van toezicht (bijvoorbeeld
communicatie en modelovereenkomsten). De inzet spitst zich vervolgens verder toe op
instrumenten gericht op toezicht bij individuele opdrachtgevers (bijvoorbeeld vooroverleg
en boekenonderzoeken). Uit de in 2018 verrichte bedrijfsbezoeken is naar voren gekomen
dat de kwalificatieproblematiek vaak breder voorkomt binnen een bepaalde branche of
sector. Dan kiest de Belastingdienst voor een sectorspecifieke aanpak en spitst de
inzet van de verschillende instrumenten zich zo veel mogelijk toe op de kenmerken
van de sector, in samenwerking met relevante stakeholders zoals branche- en beroepsverenigingen.

Hieronder worden de instrumenten in het toezicht op arbeidsrelaties worden ingezet
nader toegelicht.

Communicatie

Opdrachtnemer en opdrachtgever moeten samen beoordelen of de opdracht of werkzaamheden
buiten dienstbetrekking kunnen worden uitgevoerd. In de praktijk blijkt de scheidslijn
tussen het werken in dienstbetrekking en het verrichten van vergelijkbare werkzaamheden
buiten dienstbetrekking echter dun en voor meerdere uitleg vatbaar waardoor een verscheidenheid
aan (mogelijk pleitbare) standpunten ontstaat. De Belastingdienst probeert zo veel
mogelijk duidelijkheid vooraf te geven. Dit is onder andere gedaan door, zoals afgesproken
in het Regeerakkoord, te verduidelijken wanneer er sprake is van een gezagsverhouding.
Daarmee krijgen opdrachtgevers een handvat om zelf te beoordelen of er sprake is van
een gezagsverhouding. Conform de motie van de leden Wiersma en Van Weyenberg is dit
versneld ingevoerd en is het gezagscriterium verduidelijkt per 1 januari 2019.3 Verder werkt het kabinet aan nieuwe wetgeving.

Daarnaast zoekt de Belastingdienst actief contact met intermediaire partijen en organisaties
om in gesprek te gaan en, waar mogelijk, duidelijkheid te geven over de aard van de
arbeidsrelaties. Hierbij kan gedacht worden aan belastingadviseurs en koepelorganisaties
in verschillende branches. Omdat niet met alle branches tegelijk overleg kan worden
gevoerd, wordt begonnen met de branches waar, zoals uit het eerdere onderzoek onder
104 opdrachtgevers naar voren is gekomen deze problematiek sterk speelt, zoals zorg,
onderwijs en ICT. Maar ook met andere branches, zoals horeca, detailhandel en bouw,
legt de Belastingdienst contact.

Brancheovereenkomsten en (algemene) modelovereenkomsten

Met behulp van een groot aantal gepubliceerde brancheovereenkomsten en algemene modelovereenkomsten
hebben opdrachtgevers – indien zij de arbeidsrelatie vormgeven en uitvoeren conform
deze overeenkomsten – zekerheid of de werkzaamheden buiten dienstbetrekking kunnen
worden uitgevoerd. Ook kunnen ze nog steeds modelovereenkomsten voorleggen aan de
Belastingdienst. De Belastingdienst neemt deze verzoeken in behandeling en beoordeelt
of bij werken volgens de voorgelegde overeenkomst de arbeidsrelatie buiten dienstbetrekking
kan worden vormgegeven. In dat geval leidt het overleg met de opdrachtgever tot een
goedgekeurde modelovereenkomst.

Het aantal voorgelegde overeenkomsten bedraagt op dit moment ruim 8.000. Hiervan heeft
23% geleid tot een goedgekeurde modelovereenkomst. Dit betekent dat de voorgelegde
arbeidsrelatie buiten dienstbetrekking kan worden vormgegeven, mits uiteraard gewerkt
wordt conform hetgeen is voorgelegd. Bij de overige voorgelegde overeenkomsten is
die conclusie niet te trekken omdat er sprake is van gezag of de verplichting tot
persoonlijke arbeid aanwezig is. Daarnaast zijn er verzoeken door de opdrachtgever
ingetrokken, veelal na overleg met de Belastingdienst. Dat betekent dat het overleg
in een groot aantal gevallen niet heeft geleid tot een goedgekeurde modelovereenkomst.

Vooroverleg

Opdrachtgever en opdrachtnemer kunnen de Belastingdienst om een standpunt vragen over
hun concrete situatie. Dit gebeurt volgens de regels voor vooroverleg op basis van
het Besluit Fiscaal Bestuursrecht. Dat betekent dat de opdrachtgever en opdrachtnemer
bij het verzoek om vooroverleg alle relevante feiten en omstandigheden moeten benoemen
en daarover zelf ook een standpunt moeten innemen.

Onderzoeken

Aan de hand van bedrijfsbezoeken en boekenonderzoeken bij individuele opdrachtgevers
stelt de Belastingdienst de juistheid van de kwalificatie van de arbeidsrelatie vast.
Het is overigens niet op voorhand bekend bij welke opdrachtgevers deze kwalificatieproblematiek
speelt omdat de Belastingdienst niet weet of een opdrachtgever werkt met opdrachtnemers.
Wel kan op basis van de ervaring van medewerkers in zijn algemeenheid een uitspraak
worden gedaan over in welke branches en sectoren deze problematiek met name speelt.

Zoals in de brief van 5 maart jl. opgenomen trekt de Belastingdienst uit de uitgevoerde
bedrijfsbezoeken de conclusie dat bij het merendeel van de bezochte opdrachtgevers
sprake lijkt van weinig kennis van de wet- en regelgeving, dan wel in meer of mindere
mate onjuist handelen. In 2019 wordt vervolg gegeven aan de bedrijfsbezoeken waarbij
op basis van het gesprek geconstateerd is dat de opdrachtgever de arbeidsrelatie mogelijk
niet juist heeft gekwalificeerd. Zo is bij een aantal van deze opdrachtgevers inmiddels
een vervolgonderzoek ingesteld.

Wanneer blijkt dat bepaalde omissies vaker voorkomen in een branche of sector, wordt
gekozen voor een sectorspecifieke aanpak die niet leidt tot marktverstoring of een
ongelijk speelveld creëert. Overigens erkennen sommige opdrachtgevers dat, in een
aantal gevallen, de arbeidsrelatie wellicht als dienstbetrekking moet worden gekwalificeerd.
De ingehuurde persoon geeft in deze situaties echter aan de werkzaamheden uitsluitend
buiten dienstbetrekking te willen verrichten. De indruk bestaat dat deze problematiek
zich niet beperkt tot een enkele opdrachtgever, maar dat dit een sectoraal probleem
is. Voorbeelden van sectoren waarin dit speelt zijn de zorg, ICT en onderwijs. Dit
breidt zich inmiddels uit naar andere sectoren, zoals horeca, bouw en detailhandel
(waaronder platforms). Sprekende voorbeelden hiervan zullen door middel van bedrijfsbezoeken,
boekenonderzoeken en overleg met koepels en branches in kaart worden gebracht.

Naast het vervolg geven aan de bedrijfsbezoeken vindt regulier toezicht plaats op
de loonheffingen. Tijdens deze controles kunnen alle voorkomende loonheffingenonderwerpen,
zoals de beoordeling van arbeidsrelaties maar ook andere onderwerpen als de werkkostenregeling,
sectorindeling en gebruikelijkloonregeling beoordeeld worden. Onduidelijkheden en
onvolkomenheden worden in kaart gebracht en bij onjuistheden vinden vervolgactiviteiten
plaats.

Daarnaast is, zoals opgenomen in de 23e halfjaarrapportage van de Belastingdienst, een onderdeel van de strategie het toezicht
op constructies waarmee op een nieuwe manier buiten dienstbetrekking wordt gewerkt.

Handhaving kwaadwillendheid

Indien de Belastingdienst bij een onderzoek vaststelt dat de arbeidsrelatie ten onrechte
buiten dienstbetrekking is vormgegeven en er sprake is van kwaadwillendheid, legt
hij een naheffingsaanslag met eventuele boete op.

De Belastingdienst ziet in de praktijk overigens dat contact en overleg met de opdrachtgever
in de meeste gevallen al leidt tot aanpassing van de werkwijze en dus tot naleving,
zodat handhaving achterwege kan blijven. Handhaven op de kwalificatie van een arbeidsrelatie
in de vorm van naheffingen en boetes is in de huidige situatie, zoals ook eerder opgemerkt
in de brief van 5 maart jl.4, vanwege de zware bewijslast een arbeidsintensieve activiteit voor de Belastingdienst.

Afbouw handhavingsmoratorium

Het kabinet heeft een moratorium ingesteld voor de handhaving op de juiste kwalificatie
van de arbeidsrelatie voor de loonheffingen, vanwege de door opdrachtgevers en opdrachtnemers
ervaren onduidelijkheid in wetgeving en de maatschappelijke onrust die zou ontstaan
als de Belastingdienst hierop zou gaan handhaven. Alleen indien er sprake is van «kwaadwillendheid»
bij een onjuiste kwalificatie van de arbeidsrelatie kan de Belastingdienst handhaven
door middel van het opleggen van naheffingen en boetes.

Het kabinet werkt conform het regeerakkoord aan maatregelen ter vervanging van de
Wet DBA. Na invoering van die maatregelen wordt het huidige handhavingsmoratorium
gefaseerd afgebouwd, zodat de markt de tijd krijgt om te wennen aan de veranderde
wet- en regelgeving. De nieuwe regelgeving is voorzien in werking te treden op 1 januari
2021. Het huidige moratorium loopt echter tot 1 januari 2020. Zoals ook vermeld in
de derde voortgangsbrief over de vervanging van de Wet DBA die gelijktijdig met deze
brief wordt verzonden, heeft het kabinet besloten het handhavingsmoratorium te verlengen
tot 1 januari 2021 en worden de mogelijkheden tot handhaving gedurende het moratorium
aangescherpt: vanaf 1 januari 2020 kan de Belastingdienst ook handhaven wanneer opdrachtgevers
aanwijzingen van de Belastingdienst niet (of in onvoldoende mate) binnen een redelijke
termijn opvolgen.

Capaciteit

De Belastingdienst heeft bij de inwerkingtreding van de Wet DBA 30 fte beschikbaar
gesteld gekregen voor de beoordeling van modelovereenkomsten. In voorbereiding op
de afbouw van het handhavingsmoratorium zal de capaciteit van de Belastingdienst voor
het toezicht op arbeidsrelaties als eerste stap vanaf 4e kwartaal 2019 worden uitgebreid met nog eens 30 fte. Deze capaciteit wordt – vanwege
de gewenste snelle inzetbaarheid – tijdelijk vrijgespeeld vanuit de bestaande formatie,
zodat op korte termijn ervaren controlemedewerkers beschikbaar zijn voor het toezicht
op arbeidsrelaties. De vrijgespeelde formatie zal terug worden ingevuld door nieuwe
medewerkers te werven. Totdat deze nieuw te werven medewerkers inzetbaar zijn, leidt
dit tot minder werkzaamheden in het reguliere toezicht. Doordat bij een controle DBA
niet direct correcties kunnen worden ingeboekt (vanwege het handhavingsmoratorium),
heeft deze verschuiving naar verwachting tot gevolg dat de verwachte correctieopbrengsten
zullen dalen. Deze verschuiving speelt in 2019 en 2020.

In 2020 zal als tweede stap in de intensivering een verdere uitbreiding van medewerkers
plaatsvinden naar 80 fte. Voor deze uitbreiding worden nieuwe medewerkers geworven
en ingewerkt. Ook met deze uitbreiding van de beschikbare capaciteit zullen wat betreft
de inzet gerichte keuzes in de mix van instrumenten (van communicatie tot aanwijzingen
geven) moeten worden gemaakt. Nederland kent namelijk rond de 650.000 inhoudingsplichtigen
en bij alle inhoudingsplichtigen zou de kwalificatieproblematiek kunnen spelen.

Voor de periode vanaf 2021 zal de impact van het beëindigen van het handhavingsmoratorium
en de invoering van de nieuwe maatregelen «werken als zelfstandige» op de Belastingdienst
door uitvoeringstoetsen in kaart worden gebracht. Afhankelijk van de uitkomsten daarvan,
kan verdere aanpassing van de capaciteit voor het toezicht op de kwalificatie van
de arbeidsrelatie in relatie tot de loonheffing aan de orde zijn.

Toezicht naleving arbeidswetgeving door Inspectie SZW

De Inspectie werkt risicogericht en programmatisch om een zo groot mogelijk maatschappelijk
effect bereiken. Daarom stuurt de Inspectie op de inzet van middelen daar waar de
meest risicovolle situaties en bedrijven zich voordoen. Op grond van de inspectiebrede
risicoanalyse en de omgevingsanalyse zijn de 20 hoofdrisico’s op SZW terrein geïdentificeerd.
Deze risico’s zijn richtinggevend voor de inzet van mensen en middelen.

In 2017 is het programmatisch werken ingebed in de organisatiestructuur van de Inspectie
SZW. In 2018 is deze werkwijze verder verankerd. In het Meerjarenplan 2019–20225 van de Inspectie is een intensivering en een verbreding van het aantal programma’s
aangekondigd. In 2019 organiseert de Inspectie haar inzet in 17 programma’s die onder
meer gericht zijn op sectoren (Bouw, Uitzendbranche), thema’s (schijnconstructies,
arbeidsuitbuiting) en meldingen en klachten.

In de risicogestuurde en programmatische aanpak staat het handhaven van de wet- en
regelgeving centraal. Als de Inspectie constateert dat de regels niet worden nageleefd,
dan handhaaft de Inspectie met de inzet van waarschuwingen, boetes, dwangsommen en
stilleggingen. Naast deze handhavingsinstrumenten worden binnen de programma’s ook
andere interventies ingezet, zoals (preventieve) nalevingscommunicatie en druk op
ketens van opdrachtgevers of producenten. Samenwerking met mede-toezichthouders en
andere publieke en private partijen zoals de Belastingdienst en de sociale partners
maakt ook deel uit van het toezichtsinstrumentarium van de Inspectie. Naarmate werkgevers
de regels minder naleven zet de Inspectie zwaardere instrumenten in. Dit betekent
dat de inzet van de Inspectie werkgevers aanzet tot naleving van de wet- en regelgeving
die werkenden beschermt en een gelijk speelveld op de arbeidsmarkt creëert. Wanneer
de wetgeving beter wordt nageleefd zal dit naar verwachting op termijn leiden tot
een afname van arbeidsrisico’s en wordt eerlijk, gezond en veilig werken bevorderd.

De Inspectie werkt vanuit de visie dat de meeste werkgevers zich aan de wet kunnen
en willen houden en daarmee blijk geven van goed werkgeverschap. Deze werkgevers vormen
de solide basis van de zogenaamde «werkgeverspiramide» (tabel 1). In de top van de
piramide bevinden zich criminele werkgevers, die willens en wetens de wet overtreden.
In het tussengebied zitten werkgevers die zich wel aan de regels willen houden, maar
dat (nog) niet kunnen en een groep werkgevers die wetten af en toe bewust overtreedt.
De Inspectie streeft ernaar de capaciteit en middelen met name in te zetten op de
meest risicovolle situaties en bedrijven, de top van de piramide. Per doelgroep kan
een optimale instrumentenmix worden ingezet.

Tabel 1: werkgeverspiramide

De Inspectie SZW houdt toezicht op de naleving van arbeidswetgeving, zoals de Wet
minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml), de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) en
de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi). In dat kader wordt binnen
de meeste programma’s onderzoek gedaan naar mogelijke schijnzelfstandigheid, daar
waar het toezicht op de arbeidswetgeving dat noodzakelijk maakt. Nader onderzoek kan
bijvoorbeeld aan de orde zijn als zzp-ers worden aangetroffen terwijl er aanwijzingen
zijn dat er feitelijk onder gezag wordt gewerkt en er tevens indicaties zijn dat er
beneden het wettelijk minimumloon wordt betaald. De Inspectie hanteert geen handhavingsmoratorium.

Werkgevers die zich aan de bovenkant van de piramide bevinden proberen vaak via schijnconstructies
de kosten van arbeid te verlagen of met een valse voorstelling van zaken hun winst
te maximaliseren. Bij schijnconstructies wordt een situatie voorgespiegeld die niet
overeenkomt met de feitelijke situatie. Het afwentelen van verantwoordelijkheden en
het ontduiken van werkgeverschap kan hier deel van uitmaken. Schijnzelfstandigheid
is een specifieke schijnconstructie waarbij de (schijn)zelfstandige feitelijk onder
gezag arbeid verricht.

Schijnzelfstandigheid is geen welomschreven juridisch begrip en daarmee geen op zichzelf
staande overtreding die direct beboet kan worden. Wel kan schijnzelfstandigheid er
toe leiden dat wet- en regelgeving met betrekking tot arbeid, sociale zekerheid, fiscaliteit
en migratie wordt ontweken dan wel overtreden.

In een ideale wereld is het onderscheid tussen een werknemer en een zelfstandige glashelder
en is er geen financiële prikkel voor een werkgever om met schijnzelfstandigen te
werken. Helaas is de werkelijkheid vaak weerbarstiger. Dit blijkt onder meer uit de
toezichtpraktijk van de Inspectie, waar hieronder nader op ingegaan wordt.

Vanuit de toezichts- en handhavingspraktijk van de Inspectie van de afgelopen jaren
rijst het beeld op dat het onderscheid tussen zelfstandigheid en werknemerschap in
de praktijk allerminst zwart-wit is. Er is sprake van een grijs gebied. In 2015 heeft
de Inspectie op grond van een analyse van ruim 500 zaken waarin zzp-schap een rol
speelde geconstateerd dat inspecteurs in 35% van die zaken niet konden uitmaken of
zij met echte zzp-ers te maken hadden of met werknemers. Dat betrof een gemiddelde
voor zowel zaken die zagen op eerlijk werk als op gezond en veilig. Voor eerlijk werk
bedroeg dit percentage 49%. De inspecteurs gaven aan in veel gevallen geen doorslaggevende
conclusie te kunnen trekken over de aard van de arbeidsrelatie waardoor niet handhavend
kon worden opgetreden. Recente ervaringen van inspecteurs bevestigen dit beeld van
enkele jaren geleden. Inspecteurs lopen in de diverse programma’s en bij de gezamenlijke
aanpak via de Landelijke Stuurgroep Interventieteams (LSI) aan tegen verschillende
verschijningsvormen van schijnconstructies waarbij schijnzelfstandigheid aan de orde
is.

De Inspectie SZW en de Belastingdienst werken met een aantal andere ketenpartners
samen in het kader van de LSI. Met name op de thema’s Schoonmaak en Schijnconstructies
pakken de Inspectie en de Belastingdienst gezamenlijk situaties aan waarbij schijnzelfstandigheid
aan de orde kan zijn. Binnen haar programma’s komt de Inspectie vooral in de sectoren
Bouw en Infra, Transport, Schoonmaak en Horeca en Detailhandel het verschijnsel schijnzelfstandigheid
tegen.

Ter illustratie en bevestiging van het bovenstaande beeld wordt hieronder nader ingegaan
op een aantal aangetroffen verschijningsvormen met betrekking tot schijnzelfstandigheid.

• Doorstarters. De Inspectie en andere instanties worden regelmatig geconfronteerd met de zogenaamde
«doorstartersproblematiek»6. Dit betreft een schijnconstructie waar schijnzelfstandigheid deel van uit kan maken.
Om het inzicht in deze groep te vergroten heeft de Inspectie in een pilot alle circa
70 duizend inspecties sinds 2013 geautomatiseerd geanalyseerd. Doel is de ontwikkeling
van een methode om potentieel malafide doorstarters te identificeren. Voorlopige inzichten
leiden tot een populatie van circa 1%. Dit komt overeen met honderden potentiële malafide
doorstarters.

• Starters in de Schoonmaak. Om in een vroeg stadium malafiditeit te kunnen onderkennen heeft de Inspectie in
het programma Schoonmaak gerichte bezoeken aan startende ondernemingen gebracht. Doel
is om doorstarters, vluchtig ondernemerschap, katvangers en schijnondernemerschap
in een vroeg stadium van bedrijfsactiviteit te onderkennen en aan te pakken. Van de
45 geselecteerde ondernemingen waren er 21 eenmanszaken en 24 BV’s. Een aantal van
hen onttrok zich aan inspectiebezoek of schreef zich uit bij de Kamer van Koophandel.
Bij circa de helft van de eenmanszaken waren concrete vermoedens van schijnzelfstandigheid.
In slechts 7 van de 45 bedrijven bleek het om een echte starter te gaan waarbij geen
twijfels bestonden over reëel ondernemerschap. Verder bleek dat sollicitanten te horen
kregen dat ze alleen als ZZP-er konden worden ingezet en dat werknemerschap geen optie
was. De gehanteerde uurtarieven lagen onder het marktniveau. Verder bleek dat de oprichting
van een eenmanszaak door vreemdelingen die niet vrij zijn op de Nederlandse arbeidsmarkt
gebruikt wordt om de migratiewetgeving te ontduiken. De Inspectie heeft bij een aantal
van deze malafide starters overtredingen van de Arbeidstijdenwet (Atw) en Wav geconstateerd.

• Ook in het programma Schijnconstructies worden schijnconstructies in samenhang met
migratiefraude aangetroffen. Schijnzelfstandigheid lijkt dan niet als primaire doel
te hebben om arbeidswetgeving of fiscale wetgeving te ontduiken, maar lijkt vooral
bedoeld als middel om verblijf in Nederland te krijgen. De Inspectie SZW heeft, in
samenwerking met de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), diverse onderzoeken
uitgevoerd met als doel om een dergelijke–omvangrijke en georganiseerde – schijnconstructie
in kaart te brengen en aan te pakken. Er zijn concrete aanwijzingen dat dit in georganiseerd
verband plaatsvindt. Het onderzoek richt zich met name tegen de faciliteerders die
deze constructie hebben opgezet en in stand proberen te houden. Om die reden worden
in dit geval niet alleen bestuursrechtelijke maar ook strafrechtelijke instrumenten
ingezet. Een aantal onderzoeken loopt op dit moment nog.

• De Inspectie SZW heeft controles in de detailhandel verricht in samenwerking met de
IND, Belastingdienst en politie. Bij twee ondernemingen werd een constructie met schijnvennoten
geconstateerd. Na uitgebreid onderzoek bleek dat de zelfstandige vennoten feitelijk
als werknemer werkzaam waren. Zij werkten onder gezag van de organisator van de schijnconstructie.
Deze faciliteerder kon niet alleen als werkgever maar ook als natuurlijk persoon (feitelijk
leidinggevende) worden beboet voor illegale tewerkstelling. Bij meerdere ondernemingen
in de detailhandel werden overtredingen van de Wav en de Wml geconstateerd. Ook is
de betreffende gemeente ingelicht over illegale bewoning. Na een herinspectie werd
wederom eenzelfde soort constructie geconstateerd en werd opnieuw een boete opgelegd
en met behulp van een deurwaarder beslag gelegd. De Inspectie houdt blijvende aandacht
voor dit soort recidivisten totdat zij hun gedrag hebben aangepast.

• Op verzoek van sociale partners ter ondersteuning van het toezicht op de cao-naleving,
heeft de Inspectie SZW onderzoek gedaan naar de wijze waarop zelfstandigen zonder
personeel werden ingezet. Dit op grond van concrete vermoedens dat schijnzelfstandigen
feitelijk als uitzendkrachten werden ingezet en dat hiermee werkgeversverplichtingen
uit de Bouw-cao ontdoken werden en dat deze arbeidsvoorwaarden onthouden werden aan
werknemers. De Inspectie heeft na uitgebreid onderzoek de bevindingen gerapporteerd
aan de verzoeker. Het effect hiervan was dat Roemeense werknemers met terugwerkende
kracht het loon kregen waar zij recht op hadden en in dienst genomen zijn van het
Nederlandse bedrijf en dat in Nederland voor deze werknemerspremies en belastingen
werden afgedragen.

• De Inspectie heeft circa 200 fraudesignalen van de Kamer van Koophandel geanalyseerd
die wijzen op mogelijke schijnzelfstandigheid. Het gaat hier om zogenaamde «begeleiders»
van personen die zich als zelfstandige komen inschrijven bij de Kamer. Een groot deel
van de meldingen had betrekking op een beperkt aantal begeleiders. Eén daarvan had
42 van deze (schijn)zelfstandigen ingeschreven op zijn bedrijfsadres. Een aantal andere
«begeleiders» bleek deel uit te maken van een omvangrijk netwerk met verschillende
bedrijven. Van de inschrijvingen waarbij de nationaliteit vermeld is, bleek het grootste
deel afkomstig uit Oost-Europese landen. Deze analyse is eveneens een goed voorbeeld
van informatiegestuurd werken. Ook zijn de resultaten geanalyseerd op mogelijke arbeidsuitbuiting.
Inmiddels zijn diverse onderzoeken opgestart waarbij bestuursrechtelijke maar ook
strafrechtelijke instrumenten worden ingezet.

• Overeenkomstig de brief van 22 juni 2018 is in het meerjarenplan van de Inspectie
SZW7 aandacht ingeruimd voor onderzoek ten aanzien van de platformeconomie. De Inspectie
heeft diverse onderzoeken in de platformeconomie lopen. Een aantal onderzoeken is
gericht op mogelijke onderbetaling dan wel illegale arbeid. Anderen zijn gericht op
naleving van het gelijk beloningsbeginsel als bedoeld in de Waadi. Dat betreft met
name platforms die actief zijn in de maaltijdbezorging, de horeca en de schoonmaak.
Daarnaast ziet de Inspectie situaties waarbij functies die voorheen door werknemers
werden verricht nu met tussenkomst van een platform door zzp-ers worden ingevuld.
Ook daarop doet de Inspectie onderzoek.

De hierboven geschetste voorbeelden geven inzicht in diverse verschijningsvormen van
deze schijnconstructies en in de complexiteit en breedte van het fenomeen. Het illustreert
eveneens dat schijnzelfstandigheid niet beperkt is tot overtreding van één wet maar
zich in vele toepasselijke wetsgebieden (fiscaliteit, arbeidswetten, CAO naleving,
migratie) kan voordoen.

Handhavingsketen

In het regeerakkoord 2017–2021 is 50 miljoen euro per jaar vrijgemaakt voor versterking
van de handhavingsketen van de Inspectie SZW conform het Inspectie Controle Framework
(ICF). Eind 2018 is dat bedrag aangevuld met een extra half miljoen euro voor de aanpak
van arbeids(markt)discriminatie bij werving en selectie.8 Het regeerakkoord bevestigt hiermee het belang van handhaving als een randvoorwaarde
voor een werkende arbeidsmarkt en een functionerend stelsel van sociale zekerheid.
In de begroting SZW 2018 en 2019 en in diverse Kamerbrieven zijn de met deze extra
ICF-middelen te behalen doelen verwoord9. Dit betreft onder meer een verdere versterking van het informatiegestuurd werken
binnen de Inspectie en een verdubbeling van de inspectiedekking op oneerlijk werk
in 2022. Daarnaast investeert de Inspectie in de verdere ontwikkeling van de werkwijze.
Naast de genoemde versterking van de inspectieketen betreft dit de verdere verankering
binnen de organisatie van het programmatisch werken en de beweging van «streepjes
naar effect». Dat uit zich onder meer in de opname van kengetallen voor het Inspectie
Control Framework (ICF) in de begroting van het Ministerie van SZW sinds 2018. Ook
wordt sinds het Jaarplan 2018 van de Inspectie SZW per programma het beoogde maatschappelijk
effect verwoord en wordt hier in de Jaarverslagen over gerapporteerd.

Het grootste deel van de extra middelen wordt ingezet voor nieuwe inspecteurs en rechercheurs
en daarnaast voor extra analisten, onderzoekers, projectleiders boeteopleggers etc.
Al deze verschillende expertises worden ingezet in de diverse programma’s om daarmee
een zo groot mogelijk maatschappelijk effect te bereiken. Alle programma’s die gericht
zijn op de bestrijding van oneerlijk werk worden de komende jaren uitgebreid. Dit
wordt nader uitgewerkt in het MJP 2019–2022 en de Jaarplannen van de Inspectie.10 In al deze programma’s is daarmee toenemende aandacht voor de detectie van schijnzelfstandigheid
in relatie tot naleving van de arbeidswetgeving.

Samenwerking Belastingdienst en Inspectie SZW

De Belastingdienst en de Inspectie SZW werken op verschillende terreinen samen in
het toezicht op arbeidsrelaties en ter bevordering van eerlijk, gezond en veilig werk.
Deze samenwerking zal in de komende periode op verschillende manieren worden geïntensiveerd.

De landelijke stuurgroep interventieteams (LSI), waarin zowel de Belastingdienst als
de Inspectie SZW partners zijn, geeft het detecteren en tegengaan van schijnzelfstandigheid
een belangrijke plaats in de interventies. De Inspectie SZW heeft de capaciteit voor
data-analyse ter ondersteuning van de LSI-thema’s in 2018 uitgebreid. Daarnaast is
de Inspectie SZW in het kader van de LSI-samenwerking in 2018 gestart met een project
om de kennis over schijnconstructies te verbeteren. Hierin beschrijft de Inspectie
verdienmodellen in de schoonmaaksector, waarbij het effect van zwart werken, gefingeerde
dienstverbanden en gefingeerd loon, geplande malafide liquidaties en gedrag van doorstarters
zichtbaar wordt gemaakt. Dit beoogt de samenwerkende partijen in de LSI te ondersteunen
om schijnconstructies te detecteren en aan te pakken.

Op verschillende terreinen zijn al samenwerkingsafspraken tussen de Belastingdienst
en de Inspectie SZW gemaakt en vastgelegd, bijvoorbeeld bij het toezicht op grote
bouwondernemingen. De Belastingdienst en de Inspectie SZW werken daarnaast samen in
diverse andere samenwerkingsverbanden zoals LIEC, RIEC’s (landelijke en regionale
informatie en expertise centra) en de LSI. Zij wisselen daarbij onderling gegevens
uit, waaronder gegevens over mogelijke schijnzelfstandigheid. In de brief van 22 juni
2018 is toegezegd dat de Belastingdienst en de Inspectie SZW onderzoeken op welke
wijze rapporten van de Belastingdienst en de Inspectie SZW structureel uitgewisseld
kunnen worden. Sindsdien is een algemeen samenwerkingsconvenant tussen de Inspectie
SZW en de Belastingdienst tot stand gekomen. Dit convenant biedt tevens de basis voor
de uitwisseling van rapporten op het terrein van arbeidsrelaties. Die samenwerking
tussen de Belastingdienst en de Inspectie SZW zal nog in de tweede helft van 2019
worden geformaliseerd in concrete samenwerkingsafspraken.

De Belastingdienst en de Inspectie SZW zetten voorts in op een gezamenlijk werkproces
ter bevordering van de naleving van de juiste kwalificatie van de arbeidsrelatie in
relatie tot de loonheffing respectievelijk de naleving van de publiekrechtelijke arbeidswetgeving.
Het gezamenlijke werkproces is een maatregel in het kader van het toewerken naar het
afbouwen van het handhavingsmoratorium. Voor de Inspectie is het onderdeel van de
ontwikkeling in haar werkwijzen. Het werkproces is gereed op 1 januari 2020 en draagt
bij aan meer gezamenlijk effect van de Inspectie SZW en de Belastingdienst op de naleving
van de regelgeving. Het werkproces omvat een zoveel mogelijk gezamenlijke intelligence,
handhaving, monitoring en rapportage over vermoedens van en geconstateerde gevallen
van schijnzelfstandigheid. Het onderling uitwisselen van signalen over schijnzelfstandigheid
leidt tot een betere detectie van mogelijke niet naleving. Na één jaar rapporteren
de Belastingdienst en de Inspectie SZW over de activiteiten die in dit verband zijn
verricht onder andere aan de hand van de volgende indicatoren: hoeveel signalen over
mogelijk onjuiste kwalificaties van de arbeidsrelatie zijn in het kader van het gezamenlijke
werkproces uitgewisseld; in welke sectoren zijn onjuiste kwalificaties van de arbeidsrelatie
aangetroffen; welke redenen lagen ten grondslag aan de onjuiste kwalificatie van de
arbeidsrelatie; en welke instrumenten (van voorlichting tot handhaving) zijn in het
kader van het gezamenlijke werkproces ingezet om tot een juiste naleving van de regelgeving
te komen.

Tot slot

Op basis van de ervaringen met de inzet van bovengenoemde instrumenten passen de Belastingdienst
en Inspectie SZW zo nodig hun individuele en gezamenlijke aanpak aan. Dat is in ieder
geval aangewezen op het moment van de ingebruikname van de webmodule en de inwerkingtreding
van de nieuwe wetgeving ter vervanging van de Wet DBA in combinatie met de uitfasering
van het handhavingsmoratorium.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees

De Staatssecretaris van Financiën,
M. Snel