Brief regering : Kabinetsreactie op de initiatiefnota van de leden Bromet en De Groot: “Veen red je niet alleen”

Nr. 3
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 juni 2019

De initiatiefnota «veen red je niet alleen» van de leden Bromet (GroenLinks) en De
Groot (D66) is een gedegen initiatief dat komt met oplossing en voorstellen voor het
landelijke veenweidegebieden (Kamerstuk 35 141, nr. 2). Graag zet ik in deze brief de inzet en maatregelen van het kabinet op het gebied
van veenweidegebieden uiteen en reageer ik op de initiatiefnota.

Inzet kabinet veenweidegebieden

De veenweidegebieden staan de afgelopen twee jaar volop in de aandacht. Met de PBL-publicatie
«dalende bodems, stijgende kosten» van 2016 is er een breed debat en besef van urgentie
ontstaan. PBL schat de extra kosten als gevolg van bodemdaling voor het stedelijk
gebied tot 2050 in totaal op € 21 miljard en voor het landelijk gebied op € 1 miljard.
Het gaat hierbij om schade aan woningbouw en de infrastructuur. Voor dorpen en lintbebouwingen
bestaat vaak een verband tussen bodemdaling en het grondwaterpeil in het landelijke
gebied. In steden is dat verband niet altijd aanwezig, omdat steden vaker een eigen
waterpeilvak hebben. Bodemdaling in het stedelijk gebied wordt veroorzaakt door bodemzetting
als gevolg van druk van bebouwing en infrastructuur. Deze problematiek is afhankelijk
van de leeftijd van de bebouwing, funderingsproblemen in oudere kernen en herstel
van onder meer infrastructuur in jongere wijken. Bodemdaling in veengebieden kan ook
schade veroorzaken aan gebouwde monumenten (funderingsschade) en archeologie (verdroging).
De Minister van OCW heeft in dit verband een stelselverantwoordelijkheid ten aanzien
van cultureel erfgoed.

Veenbodemdaling in het landelijk gebied ontstaat door het laag houden van het grondwaterpeil
voor landbouwkundig gebruik en heeft daarmee invloed op het klimaat, omdat bij dit
proces broeikasgassen vrijkomen. Ik vind het belangrijk om in het samenhangende drieluik
van bodemdaling, landbouw en klimaat oplossingen te zoeken om bodemdaling tegen te
gaan, een toekomstbestendige landbouw te bewerkstelligen en klimaatwinst te boeken.

Dit alles vindt plaats in het landelijk gebied en daarom bestaat ook een onlosmakelijk
verband met natuur, landschap, recreatie. En het daar aan gerelateerde «gunstige klimaat»
voor woningbouw en bedrijfsvestigingen.

De afgelopen periode zijn diverse trajecten gestart. Zo heb ik onderzoek in gang gezet
met middelen uit de klimaatenveloppe, ben ik met partijen in overleg over een Regio
Deal Bodemdaling Groene Hart, en zijn vier veenweidegebieden aangewezen voor deelname
in het Interbestuurlijk Programma Vitaal Platteland. Daarnaast lopen initiatieven
uit de regio, zoals in de Krimpenerwaard, het programma ONS Landschap, langdurig onderzoek
bij het Veenweide Innovatiecentrum en het Innovatieprogramma Veen. Een aantal provincies
heeft veenweidevisies ontwikkeld, samen met maatschappelijke organisaties. De regionale
Stuurgroep Groene Hart heeft in samenspraak met BZK het initiatief genomen om te komen
tot lange termijn handelingsperspectieven voor de drie provincies in het Groene Hart.
Ik ondersteun de organisatie Wij.land die bezig is om het «four return model» in de
veenweiden van Nederland toe te passen. In 2018 heeft met steun van het Rijk in het
kader van Places of Hope een veenweide atelier plaatsgevonden in Fryslân, waar deskundigen
en belangstellenden meegedacht hebben over de toekomst van het Friese veenweidegebied:
«Toekomst van het Veen van het Lage Midden van Friesland». Ik heb middelen vrijgemaakt
vanuit het GLB voor extra inzet voor het weidevogelbeleid en er wordt in projectverband
gewerkt aan een verdienmodel om CO2-equivalenten te verwaarden in de veenweidegebieden.

Voor de uitvoering is regionaal maatwerk nodig onder regie van de provincies via gebiedsprocessen,
zodat de maatregelen gekoppeld worden aan de verschillende veenbodemtypen, waterhuishoudkundige
mogelijkheden en de wensen van de stakeholders. Voor een landelijke aanpak is de kwestie
te complex en afhankelijk van regionale kennis, mogelijkheden, betrokkenheid en medewerking
van vele partijen.

Ik heb in 2018 en 2019 in totaal € 11 miljoen beschikbaar gesteld voor de veenweidegebieden
uit de klimaatenveloppe. Met dit geld is een drieledig spoor in gang gezet:

• uitvoering van maatregelen in drie pilot gebieden (één in Fryslân en twee bij het
Hoogheemraadschap Stichtse Rijnlanden), gekoppeld aan;

• een unieke samenwerking die tot stand is gebracht tussen alle betrokken onderzoeksinstituten
die werken aan gebundelde onderzoeksresultaten met internationaal wetenschappelijke
review. Dit vindt plaats onder coördinatie van het Nationaal Kennisprogramma Bodemdaling;

• het ontwikkelen van een verdienmodel voor het verwaarden van CO2 in veenweidegebieden.

Zowel in het Westelijk- als in het Noordelijk Veenweidegebied wordt nu gewerkt aan
gebiedspilots. Hier wordt een mix van maatregelen uitgevoerd om grondwaterpeilen te
verhogen: onderwaterdrainagetechnieken, natte teelten, omzetting naar natuur/versterking
van Natura 2000-gebieden, vernatting ten gunste van weidevogels, aangroei van veenmos,
en onderzoek naar een toekomstbestendig verdienmodel. In de pilotgebieden wordt de
komende drie, tot zo nodig, vijf jaar eenduidig onderzoek uitgevoerd naar de effectiviteit
van de maatregelen. De uitkomsten hiervan bepalen de uitrol op grotere schaal tot
2030.

In het verlengde van de klimaattafel Landbouw & Landgebruik, werkgroep veenweide,
wordt een interbestuurlijke regiegroep voorzien. Deze regiegroep faciliteert, verbindt,
stuurt het onderzoeksprogramma aan, stuurt op het gezamenlijk halen van de doelen,
agendeert knelpunten in regelgeving en monitort de afstemming met andere relevante
processen.

In het onderstaande wil ik ingaan op de beslispunten in de initiatiefnota.

Doelstellingen Rijk

Broeikasgassen

De emissie reductie doelstellingen zullen onderdeel zijn van klimaatakkoord.

Biodiversiteit

Afgelopen najaar heb ik de Kamer geïnformeerd over de aanpak weide- en akkervogels
door de provincies en mijn ministerie (Kamerstuk 33 576, nr. 135).

Ik ben daarin onder meer ingegaan op de € 40 miljoen overhevelingsgelden binnen het
GLB, de financiële ondersteuning voor collectieven voor het opstellen van optimalisatieplannen
en de veelzijdige aanpak van provincies in het kader van het agrarisch natuurbeheer
en daarbuiten. Inmiddels hebben de meeste provincies een actieplan gemaakt voor weidevogels
en/of akkervogels, afhankelijk van waar het in die provincie om gaat. Ik wil met de
provincies in gesprek hoe die provincieplannen tot realisatie van dat doel leiden.

Onder de 68 doelsoorten van het Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer (ANLb) bevinden
zich ook soorten die baat hebben bij nat grasland en een hoge grondwaterstand, waaronder
de zomertaling, watersnip en zwarte stern. De populaties van deze soorten zijn de
afgelopen decennia sterk afgenomen, hoewel ze in de laatste jaren alle drie stabiele
of zelfs voorzichtig positieve trends vertonen. Ondanks dat er doelsoorten zijn geïdentificeerd,
heeft het ANLb bewust een leefgebied(en) benadering waar wordt ingezet op het creëren
van functies van leefgebieden voor de doelsoorten, zoals foerageergebied of nestmogelijkheden.
De leefgebieden zijn Open Akker, Open Grasland, Natte Dooradering, Droge Dooradering
en Water.

Het is hierbij niet haalbaar en wenselijk om voor elke soort apart een doelstelling
te creëren. Bij de opstelling van de leefgebieden van het ANLb is vanaf het begin
gekeken naar de voordelen die een leefgebied biedt aan meerdere soorten, waardoor
het ANLb ook meerdere doelsoorten bedient. Een aparte doelstelling bovenop het ANLb
voor individuele soorten gaat daarmee voorbij aan de bredere ontwikkeling in het agrarisch
gebied die het ANLb voorstaat.

Wel kunnen we, in het kader van de discussie over vernatting van de veenweide, de
potentie hiervan voor het weidevogelbeheer meenemen, om te zorgen dat waar mogelijk
kansen benut worden.

Moerasvogels zijn vaak afhankelijk van vaak kleine, geïsoleerde gebieden. Deze liggen
bovendien vaak in natuurgebieden. Juist een gebiedsgerichte aanpak, zoals gekozen
bij bijvoorbeeld het Zwarte Meer, biedt het meeste perspectief voor de afstemming
tussen natuurbeheer en agrarisch beheer.

In provinciale natuurbeheerplannen wordt, naast de doelsoorten van het ANLb, ook ingezet
op lokaal voorkomende soorten. Moerassen, of gemaaid rietland, worden beheerd om de
soortenrijkdom te bevorderen. Een landelijke aanpak ligt voor deze moerasvogels daarom
niet voor de hand.

Landschappelijke waarden

Laagveengebieden zijn unieke gebieden met een grote landschappelijke waarde. De Nederlandse
samenleving heeft veel waardering voor het gevarieerde Nederlandse landschap. Mensen
voelen zich betrokken bij en verbonden met het landschap, het geeft ons identiteit.
Er is echter ook bezorgdheid. Zo blijkt bijvoorbeeld uit de nationale landschapsenquête
van Natuurmonumenten (2019) dat 81% van de respondenten zich zorgen maakt over de
toekomst van ons landschap en vreest dat het onvoldoende beschermt wordt bij het maken
van ruimtelijke keuzes.

Het regeerakkoord geeft aan dat het beschermen van belangrijke open ruimtes, zoals
het Groene Hart, een belangrijk onderdeel blijft van het nationaal ruimtelijk beleid.
Het kabinetsperspectief op de NOVI stelt dat «behoud en versterking van (inter)nationale
unieke, cultuurhistorische, landschappelijke en natuurlijke kwaliteiten» een nationaal
belang is. Als vervolg hierop wordt door de Minister van BZK gewerkt met een programmatische
aanpak voor ons landschap. Doel van die programmatische aanpak is om samen met medeoverheden
en maatschappelijke partners waardevolle landschappen in Nederland te beschermen en
verder te ontwikkelen.

Door middel van een landschaps-inclusieve invulling van bijvoorbeeld de energietransitie,
transitie van de landbouw, de aanpak voor verstedelijking, mobiliteit, klimaatadaptatie
en waterveiligheid, is dit mogelijk gestalte te geven. En langs die weg te werken
aan het noodzakelijk maatschappelijk draagvlak voor transities.

Kerende grondbewerking

Ik wil in gebiedsprocessen bezien hoe het best met regionale bodemproblematieken kan
worden omgegaan. Niet kerende grondbewerking is een van de oplossingen. Ik zet met
de bodemstrategie in op stimulerend beleid om in 2030 te bereiken dat alle landbouwbodems
in 2030 duurzaam worden beheerd. Minder en niet-kerende grondbewerking en het gebruik
van lichtere machines zijn vormen van duurzaam bodembeheer. Bij stimulerend beleid
passen vooralsnog geen middelvoorschriften vanuit het Rijk.

Onderzoek en kennisopbouw.

De werkgroep veenweide (van de klimaattafel landbouw en landgebruik) heeft de noodzaak
geconstateerd voor meerjarig onderzoek, samenwerking tussen alle betrokken onderzoeksinstituten
en bundeling van onderzoeksresultaten. Als gevolg hiervan hebben diverse provincies
(Zuid-Holland, Fryslân, Utrecht en Noord-Holland), waterschappen (Drents Overijsselse
Delta en Fryslân), hoogheemraadschappen (Hollands Noorderkwartier en De Stichtse Rijnlanden),
STOWA, het Veenweide Innovatiecentrum, het Innovatieprogramma Veen Noord-Holland en
het Rijk bij monde van LNV, onder regie van het Nationaal Kennisprogramma Bodemdaling,
de handen ineen geslagen om te komen tot een onderzoek naar broeikasgasemissies in
het veenweidegebied. Ik heb hiervoor financiering beschikbaar gesteld vanuit de klimaatenveloppe
2019.

Het doel van dit onderzoek is inzicht verkrijgen in de emissies uit het veenweidegebied,
het kwantificeren van het effect van emissie-reducerende maatregelen waaronder natte
teelten en onderwaterdrainage, het bepalen van een goede, kosteneffectieve meetmethode
om deze emissie te meten en tot slot het kunnen voorspellen van emissies door het
verbeteren van de bestaande broeikas- en bodemdalingsmodellen. Hierbij wordt een consortium
van kennisinstellingen en universiteiten betrokken (Deltares, Universiteit Utrecht,
Radboud Universiteit Nijmegen, WUR, WenR, TU Delft, B-ware, VU Amsterdam). Dit unieke,
gelegenheidsconsortium bevat alle deskundigen op gebied van bodemdaling en broeikasgasemissies
in Nederland. Het onderzoek behelst de vanuit wetenschappelijk oogpunt noodzakelijke
onderzoeken om de effecten van verschillende maatregelen op de uitstoot van broeikasgassen
in het veenweidegebied te bepalen. Het unieke van dit voorstel is dat er optimaal
gebruik wordt gemaakt van bestaande meetsites en pilots in combinatie met de benodigde
aanvullingen. Op diverse plekken in Nederland is momenteel, zij het op kleine schaal,
onderzoek gaande naar onderwaterdrainage, drukdrainage en natte teelten. Het gaat
bij deze projecten om het effect op bodemdaling en/of broeikasgasemissies, waterkwaliteit,
techniek, teeltmethoden en dergelijke. Vanwege de hoge kosten wordt er maar beperkt
gemeten aan broeikasgasemissies. Wat nodig is, is uitbreiding van die metingen en
samenhang en uniformering van de metingen op de verschillende locaties, om «appels
met appels» te kunnen vergelijken en daarmee meer generieke uitspraken te kunnen doen.
Ook is het nodig om meer inzicht te krijgen in de feitelijke broeikasgasemissies voor
de verschillende soorten veengebieden en bij verschillende vormen van grondgebruik.
Het onderzoek is gestart in 2019 en richt zich op een periode van minimaal drie tot
vijf jaar om gefundeerde conclusies te kunnen trekken.

In het verlengde hiervan worden ook kennisdagen georganiseerd, en vindt wetenschappelijke
borging plaats in de vorm van een wetenschappelijke adviesraad. Prominente wetenschappers
uit binnen- en buitenland nemen hierin zitting, zodat de opgedane kennis niet alleen
de toets van de praktijk kan doorstaan, maar ook van wetenschappelijke verankering
kan spreken.

Boeren ondersteunen

Ik financier vanuit de klimaatenveloppe 2019 een project voor koolstofwaardering.
De verwaarding van de koolstofuitstoot in de vorm van CO2-certificaten kan een belangrijke bouwsteen zijn om de maatregelen te financieren.
De natuur en milieufederaties zijn op een aantal plekken aan het experimenteren met
de koolstofverwaarding. De provincies Utrecht en Zuid-Holland zijn hiermee bezig en
er is ook interesse vanuit Noord-Holland en Overijssel. Koolstofverwaarding zit nu
in een fase waarin de theorie naar de praktijk gebracht moet worden. Daarom worden
er gebiedspilots opgestart en worden er met potentiele afnemers van CO2-credits verkennende gesprekken gevoerd. Het project bevat: opstellen van afspraken
over een landelijk certificeringssysteem, opstarten van een Koolstofbank veenweidegebieden
in vijf provincies, starten van vier gebiedsprocessen «Valuta voor Veen» en een landelijk
marktverkenningstraject.

Er wordt verbinding gelegd met de vrijwillige koolstofmarkt. Een marktinstrument waarmee
financiële waarde wordt toegekend aan emissiereducties van CO2 op basis van projecten. Momenteel worden daarmee vooral projecten op het gebied van
duurzame energieopwekking gefinancierd. De totale omzet bedraagt jaarlijks momenteel
zo’n € 30 miljoen per jaar. In de Green Deal Nationale Koolstofmarkt is afgesproken
om standaarden te ontwikkelen voor de te gebruiken methodieken. Voor de veenweidegebieden
is inmiddels een methode uitgewerkt voor het berekenen van de emissiereducties als
gevolg van grondwaterpeilverhoging (GDNK-Groen-Veenweide-001). Ook vinden er gesprekken
met boeren plaats om mee te doen aan het CO2-handelsysteem en om op korte termijn het waterpeil te verhogen.

Het project wordt in partnerschap uitgevoerd door de gezamenlijke natuur en milieufederaties,
LTO Noord, BoerennatuurNL, Green Deal Nationale Koolstofmarkt, terreinbeheerders.

Experimenten ten gunste van natte teelten, inclusief vermarkting, worden uitgevoerd
door het Veenweide Innovatiecentrum, het Innovatieprogramma Veen en op boerenpraktijkschaal
ondersteund door Wij.land.

Groenblauwe Diensten en Europese subsidies.

In het regeerakkoord is opgenomen dat het kabinet de mogelijkheden van het nieuwe
GLB gaat benutten voor de klimaatopgave en natuurherstel (bijlage bij Kamerstuk 34 700, nr. 34). Een belangrijk deel van de nieuwe GLB-maatregelen zullen gericht zijn op klimaat
en leefomgeving, uitgaande van de wetsvoorstellen van de Europese Commissie van juni
2018 voor een nieuw GLB. De onderhandelingen hierover lopen nu volop. Concrete maatregelen
zullen uiteindelijk door de Lidstaten zelf, in stakeholdersconsultatie, moeten worden
uitgewerkt in een zogeheten Nationaal Strategisch Plan (NSP). Als het gaat om ondersteunende
maatregelen, zoals verwoord in de initiatiefnota, bieden de wetsvoorstellen van het
GLB aanknopingspunten. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan prestatiegerichte
betalingen en plattelandsontwikkelingsinterventies, zoals ondersteuning bij productieve
en niet-productieve investeringen, samenwerkingsverbanden alsmede kennis- en informatieuitwisseling.
Ik zal de initiatiefnota bij de uitwerking van het NSP betrekken, waarbij het uitgangspunt
is dat alle daarin op te nemen maatregelen (dus GLB-breed) in samenhang met elkaar
bezien moeten worden om op die manier tot de meest effectieve maatregelpakketten te
kunnen komen.

Ik wil in het nieuwe GLB inzetten op het positief prikkelen van boeren om investeringen
te doen in klimaat- en milieumaatregelen door hen te compenseren voor de kosten en
inkomstenderving als gevolg van dergelijke investeringen, en waar mogelijk een eventuele
top-up om er een verdienmodel van te kunnen maken.

Lisdodde wordt nu al als Europees landbouwgewas erkend. Over andere vormen van natte
teelten, zoals bijvoorbeeld Azolla, is momenteel contact met de Europese Commissie
in hoeverre die ook als Europees landbouwgewas worden erkend. Als de Europese Commissie
hierover positief oordeelt, dan komen landbouwers echter nog niet automatisch in aanmerking
voor een hectarevergoeding in het kader van het GLB. Hiervoor moet dan eerst een gewascode
in de gecombineerde opgave worden opgenomen, zodat boeren die bij hun steunaanvraag
kunnen opgeven. Het moet dan gaan om teelt op landbouwgrond. Bij een positief oordeel
van Brussel wil het kabinet hieraan tegemoetkomen. Voor Lisdodde zal ik overigens
aan RVO.nl opdracht geven om hiervoor een gewascode in de Gecombineerde Opgave 2020
op te nemen.

Coördinatie vanuit Rijk

Er zijn belangrijke opgaven in het veenweidegebied, die grote samenhang met elkaar
hebben. De vormgeving van maatregelen gebeurt op regionaal niveau in gebiedsprocessen,
met betrokken partijen. Dit is in lijn met de inzet van partijen in het ontwerpKlimaatakkoord.
Provincies nemen volgens het ontwerpKlimaatakkoord regie op de gebiedsprocessen. Uitvoering
gebeurt door de regionale partners: waterschappen, boeren, agrarische collectieven,
natuurbeheerders etc. Het Rijk is hierbij ondersteunend.

Het Ministerie van BZK heeft een systeemverantwoordelijkheid voor de fysieke leefomgeving
in brede zin. Met de Nationale Omgevingsvisie zorgt het Rijk voor een integrale visie
op de fysieke leefomgeving en de wijze waarop de diverse nationale belangen moeten
worden geborgd. Provincies en (samenwerkende) gemeenten geven in hun omgevingsvisies
(POVI/GOVI) uiting aan hun eigen verantwoordelijkheid en keuzes in de fysieke leefomgeving.

In het landbouwbeleid heeft het Ministerie van LNV gericht instrumentarium zoals wetgeving
en het GLB. Daarnaast is het Ministerie van LNV systeemverantwoordelijk voor het natuurbeleid.
De klimaatopgave voorziet in handelingsperspectief met de klimaattafel landbouw en
landgebruik de veenweide werkgroep en de hieruit voort te komen interbestuurlijke
regiegroep. Het Ministerie van LNV kan – indien nodig – namens het kabinet aanspreekpunt
zijn bij escalatie.

Gelet op dit reeds in gang gezette proces met landelijke- en regionale coördinatie,
en het functioneren van een interbestuurlijke regiegroep voor de veenweidegebieden,
waar LNV namens het Rijk haar rol neemt, acht ik een Deltaplan Veen, een Veencommissie
en een Veencommissaris voor het landelijk gebied niet de aangewezen weg. Wat betreft
het coördinerend ministerschap verwijs ik naar de Kamerbrief rijksbrede reactie bodemdaling,
met daarin beantwoording van de motie Geurts c.s. (Kamerstuk 35 000 J, nr. 10)

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten