Brief regering : Rol en positie interne en externe vertrouwenspersonen en verkenning rijksbrede escalatiemogelijkheid

Nr. 183 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 juni 2019

Als werkgever voor de sector Rijk acht ik onafhankelijk functionerende vertrouwenspersonen
essentieel voor een veilige werkomgeving en onmisbaar in een goed stelsel van integriteitsvoorzieningen.
In mijn brief van 9 januari 20191 aan uw Kamer heb ik dat al benadrukt. Het is belangrijk dat de bijdrage van de vertrouwenspersoon
aan de veiligheid in organisaties wordt gezien én dat de vertrouwenspersoon wordt
gewaardeerd voor de belangrijke taak die hij of zij uitvoert. Tijdens de begrotingsbehandeling
op 18 oktober 2018 heb ik toegezegd te zullen onderzoeken of er aanwijzingen zijn
die ertoe zouden moeten leiden dat externe vertrouwenspersonen worden ingesteld (Handelingen II
2018/19, nr. 15, item 5).

Vertrouwenspersonen vervullen een belangrijke rol binnen de infrastructuur van integriteitsbeleid.
Integriteit vormt een belangrijk uitgangspunt voor het professioneel handelen van
rijksambtenaren. Integriteit is immers direct verbonden met de primaire processen
van de overheid en dus ook met het vertrouwen dat de samenleving in de overheid heeft.
Wij vragen van ambtenaren dat zij in hun dagelijkse werk vanuit integriteitsbesef
handelen en zij verdienen daarin onze volle steun. Een goed functionerende vertrouwenspersoon
is essentieel voor een veilige werkomgeving en onmisbaar in een goed stelsel van integriteitsvoorzieningen.
Vertrouwenspersonen bieden een luisterend oor, vervullen een klankbord bij dilemma’s
van medewerkers en hebben een belangrijke wegwijsfunctie. Ik vind het erg belangrijk
dat vertrouwenspersonen hun werk goed kunnen doen. In deze brief ga ik in op maatregelen
die het vertrouwenswerk verder versterken.

Met deze brief informeer ik u tevens over de uitkomst van de onderzoeken die zijn
uitgevoerd (onderdelen 1 tot en met 5). Dit betreft onderzoeken naar de positie van
vertrouwenspersonen en de wenselijkheid van het instellen van een externe vertrouwenspersoon.
Als bijlagen treft u de onderzoeken aan die in mijn opdracht zijn uitgevoerd door
Nyenrode Business Universiteit2 en ICTU3. Voorts ga ik in op een eventuele noodzaak van een rijksbrede escalatiemogelijkheid
(onderdeel 6).

1. Onderzoeken

De onderzoeken hebben zich gericht op drie hoofdonderwerpen: onafhankelijkheid, toegankelijkheid
en vakbekwaamheid van de vertrouwenspersoon bij het Rijk. In mijn brief van 9 januari
2019 heb ik al benadrukt dat het van belang is om in het kader van de gestelde vraag
de perspectieven van zowel de medewerkers als van vertrouwenspersonen in beeld te
brengen(Kamerstuk 28 844, nr. 163). Naast het gerichte medewerkersonderzoek en het onderzoek onder de vertrouwenspersonen
hebben er ook gesprekken plaatsgevonden met verschillende externe experts in het veld,
zoals het Huis voor klokkenluiders en de Landelijke Vereniging van Vertrouwenspersonen.

Medewerkersonderzoek

In het gerichte medewerkersonderzoek, dat door ICTU middels een flitspanel is uitgevoerd
is, de behoefte aan een vertrouwenspersoon die buiten de eigen organisatie functioneert
onderzocht. In dit onderzoek is aan de medewerkers gevraagd welke personen zij zouden
raadplegen in verschillende situaties. In alle geschetste situaties overwegen significant
meer medewerkers naar een interne vertrouwenspersoon te stappen. Uit het onderzoek
is verder gebleken dat gemiddeld 6% van de medewerkers in verschillende situaties
de voorkeur geeft aan een externe vertrouwenspersoon.

Onderzoek vertrouwenspersonen

Het onderzoek van Nyenrode met focusgroepen onder vertrouwenspersonen toont aan dat
vertrouwenspersonen zich onafhankelijk, toegankelijk en vakbekwaam voelen. Hun wensen
en behoeftes zijn zowel praktisch als inhoudelijk van aard. Onderling hebben vertrouwenspersonen
verschillende rolopvattingen en het vertrouwenswerk is bij de ministeries divers georganiseerd.
Vertrouwenspersonen hebben een duidelijke behoefte aan verdere professionalisering.

Overigens geven deze onderzoeken slechts een momentopname weer. Er is geen rijksbrede
periodieke monitoring op het bredere terrein van integriteit. De periodieke medewerkersonderzoeken
van de ministeries zijn een geschikt instrument hiervoor. Ik heb dit ook al aangegeven
in mijn brief d.d. 23 mei 2019 met een inhoudelijke reactie op het FNV-onderzoeksrapport
«Integriteit bij de rijksoverheid».4 Ik zal de ministeries vragen om op integriteit beter te monitoren en hierover aan
mij te rapporteren.

2. Onafhankelijkheid, toegankelijkheid en vakbekwaamheid interne vertrouwenspersonen

In de onderzoeken is de onafhankelijkheid van vertrouwenspersonen betrokken, zowel
vanuit het perspectief van de medewerker als dat van de vertrouwenspersoon. Uit de
onderzoeken blijkt dat vertrouwenspersonen voldoende ruimte in hun organisatie ervaren
om onafhankelijk te functioneren. Bovendien hebben zij het idee dat zij binnen de
organisatie ook als onafhankelijk worden gezien. Tegelijkertijd hebben zij ook wensen
die hun functioneren kunnen verbeteren. Uit het onderzoek dat onder de medewerkers
is uitgevoerd, blijkt dat 75,6% van de medewerkers vertrouwen heeft in de onafhankelijkheid
van de interne vertrouwenspersoon binnen hun organisatie, maar ook een aanzienlijk
deel van de medewerkers kijkt daar anders tegenaan. 11,2% van de medewerkers is het
namelijk niet oneens/niet eens met de stelling dat de vertrouwenspersonen binnen hun
organisatie onafhankelijk optreden, 7,9% is het daarmee (helemaal) oneens en 5,4%
weet het niet of heeft geen mening.

Naast de onafhankelijkheid van de vertrouwenspersoon is ook de toegankelijkheid onderzocht.
Iedereen die zaken wil bespreken met een vertrouwenspersoon, moet ook toegang hebben
tot een vertrouwenspersoon. Uit het medewerkersonderzoek van ICTU blijkt dat 78,8%
van de medewerkers het (helemaal) eens is met de stelling dat de vertrouwenspersonen
toegankelijk zijn, 10% is het niet oneens/ niet eens, 2,9% is het (helemaal) oneens
en 8,3% weet het niet of heeft geen mening. Uit hetzelfde onderzoek blijkt dat 76,3%
van de medewerkers het er (helemaal) mee eens is dat de vertrouwenspersonen ook echt
dingen toevertrouwd kunnen worden. Met deze stelling is 12,1% het niet oneens/niet
eens, 6,5% is het (helemaal) oneens met deze stelling en 5% weet het niet of heeft
geen mening.

Uit het onderzoek van Nyenrode blijkt dat vertrouwenspersonen zich toegankelijk voelen,
voor zowel medewerkers als leidinggevenden.

Uit het onderzoek blijkt voorts dat de vertrouwenspersonen zich vakbekwaam voelen
en hierin doorgaans goed worden ondersteund door hun organisatie. Er is een groot
aanbod aan cursussen, seminars, netwerkdagen en intervisiemogelijkheden. Tegelijkertijd
hebben zij ook wensen om hun vakbekwaamheid te vergroten.

3. Externe vertrouwenspersoon

Naar aanleiding van een vraag van het lid Özütok tijdens de begrotingsbehandeling
op 18 oktober 2018 heb ik toegezegd te zullen onderzoeken of er aanwijzingen zijn
die ertoe zouden moeten leiden dat er ook buiten de organisaties een vertrouwenspersoon
wordt ingesteld (Handelingen II 2018/19, nr. 15, item 5). Een externe vertrouwenspersoon is degene die de functie van vertrouwenspersoon
vervult vanuit een andere organisatie. Dat kan dus ook van buiten de rijksoverheid
zijn. Externe vertrouwenspersonen hebben dezelfde werkwijze, bevoegdheden en verantwoordelijkheden
als interne vertrouwenspersonen.

Uit zowel het onderzoek van Nyenrode als het onderzoek van ICTU komt naar voren dat
in een aantal gevallen en in specifieke situaties een behoefte bestaat aan een externe
vertrouwenspersoon. Sommige ministeries hebben reeds externe vertrouwenspersonen en
hebben hier goede ervaringen mee opgedaan. Externe vertrouwenspersonen hebben naast
interne vertrouwenspersonen een aantal voordelen, zij kunnen bijvoorbeeld behulpzaam
zijn bij zaken die organisatieoverstijgend zijn en gemeld moeten worden. Verder hebben
zij over het algemeen minder last van de hiërarchie van de organisatie en ook minder
last van ervaringen met of sentimenten bij beleidsmaatregelen in de organisatie. Medewerkers
komen om verschillende redenen bij externe vertrouwenspersonen, bijvoorbeeld als zij
onvoldoende vertrouwen hebben in de interne organisatie of als ze interne collega’s
niet willen belasten. Het is ook mogelijk dat een medewerker persoonlijk bekend is
met de interne vertrouwenspersoon en het daarom gewenst vindt om naar een externe
vertrouwenspersoon te gaan, bijvoorbeeld als het gaat om een privésituatie. Aan de andere kant is het een nadeel dat een externe vertrouwenspersoon beperktere kennis heeft van de werkpraktijk.

Verschillende geconsulteerde experts hebben aangegeven dat een mix tussen interne
en externe vertrouwenspersonen wenselijk is, zodat medewerkers te allen tijde terecht
kunnen bij de vertrouwenspersoon van wie ze het gevoel hebben dat ze daar het beste
hulp krijgen. Gelet op de adviezen van experts en de behoefte van medewerkers wil
ik zorgdragen voor een mix van interne en externe vertrouwenspersonen bij de organisaties
binnen het Rijk. Ik zal in overleg met de ministeries de vormgeving uitwerken.

4. Versterking kwaliteitsborging

Onafhankelijkheid

De vertrouwenspersoon bevindt zich in een kwetsbare positie. Het Huis voor klokkenluiders
schrijft hierover dat het advies of de bemoeienis van de vertrouwenspersoon niet altijd
met open armen zal worden ontvangen en dat dit bedreigend kan worden voor de eigen
positie. Het Huis voor klokkenluiders pleit er ook voor dat vertrouwenspersonen formele
rechtsbescherming krijgen.5 In de Interne klokkenluidersregeling Rijk, Politie en Defensie is (in artikel 2,
derde lid) al geregeld dat (gewezen) vertrouwenspersonen integriteit vanwege de uitoefening
van hun taken niet benadeeld mogen worden in hun rechtspositie.6 Voor de vertrouwenspersonen ongewenste omgangsvormen is dit niet wettelijk geregeld.
Ik zal onderzoeken welke regelingen er al zijn om vervolgens te bekijken of aanvullende
maatregelen nodig zijn.

Toegankelijkheid

Uit het onderzoek van ICTU blijkt dat medewerkers de toegankelijkheid van de interne
vertrouwenspersonen erg belangrijk vinden. Zichtbaarheid en aanwezigheid van de vertrouwenspersoon
dragen daar in hoge mate aan bij. Sommige vertrouwenspersonen geven aan dat zij zich
daar zelf verantwoordelijk voor voelen en daar tijd voor uittrekken. Ik erken het
belang dat vertrouwenspersonen kunnen beschikken over een gespreksruimte waar zij
hun vertrouwelijke gesprekken kunnen voeren en zal dit onder de aandacht brengen bij
de ministeries. Het Huis voor klokkenluiders beschrijft dit ook als voorwaarde voor
het vertrouwenswerk.7

Vakbekwaamheid

Ondanks de tevredenheid over de vakbekwaamheid en het opleidingsaanbod, signaleren
vertrouwenspersonen verbeterpunten op dit gebied. Hoewel organisaties budgetten en
voorzieningen hebben, is het voor vertrouwenspersonen niet overal even helder hoe
ze dat budget kunnen gebruiken en hoe ze toestemming kunnen krijgen voor een opleiding
of voor een financiële uitgave in hun rol als vertrouwenspersoon. Het is nu in de
praktijk bovendien vaak aan de vertrouwenspersonen zelf in hoeverre zij hun vakbekwaamheid
op peil houden. De vertrouwenspersonen hebben aangegeven dat het goed zou zijn als
er basiseisen worden opgesteld. Ik neem deze ambitie van de vertrouwenspersonen graag
over. In overleg met henzelf, met de ministeries en in afstemming met relevante (externe)
experts, ga ik een uniforme set van basiseisen voor vertrouwenspersonen opstellen.

Rol van het management en leren door de organisatie

Vertrouwenspersonen hebben in hun werk het expliciete commitment van het management
nodig. Zij hebben behoefte aan een «steun in de rug» en waardering van hun leidinggevenden.
Een veelgehoord aandachtspunt is dat de vertrouwenspersonen zich ondergewaardeerd
voelen. Het is van cruciaal belang dat het management van de organisaties de functie
van de vertrouwenspersoon serieus neemt. Dit kan bijvoorbeeld door regelmatige gesprekken
tussen het management en de vertrouwenspersoon, het bespreken van jaarverslagen maar
ook gewoon door middel van een schouderklopje. Een goede samenwerking tussen het management
en de vertrouwenspersonen heeft tot gevolg dat een organisatie kan leren van onderwerpen
die spelen. Voor medewerkers is het belangrijk dat ze over de zaken waarmee ze zitten
zowel met de leidinggevende als de vertrouwenspersoon kunnen spreken. De leidinggevende
en de vertrouwenspersoon vullen elkaar daarbij aan. De vertrouwenspersoon zal in de
contacten met het management uiteraard nooit de vertrouwelijkheid van de hem toevertrouwde
informatie schenden.

Formele aanwijzing en benoemingsperiode

Verder hebben vertrouwenspersonen een formele aanwijzing als vertrouwenspersoon nodig.
Daarnaast moet er door leidinggevenden voldoende gelegenheid worden gegeven voor de
invulling van de rol van vertrouwenspersoon. Bij aanwijzing dient ook de benoemingsduur
bepaald te zijn. De benoemingsduur draagt bij aan de kwaliteit van het vertrouwenswerk.
Naar aanleiding van gesprekken met experts lijkt een minimale benoemingsduur van ongeveer
vier jaar wenselijk, eventueel met een mogelijkheid tot verlenging voor eenzelfde
termijn. Een minimale termijn van enkele jaren heeft de vertrouwenspersoon nodig om
kennis en ervaring en een netwerk op te bouwen. Anderzijds kan een maximale benoemingsperiode
gewenst zijn om te kunnen sturen op diversiteit onder vertrouwenspersonen.

Professionalisering

Uit onderzoek blijkt dat de vertrouwenspersonen vinden dat afgelopen jaren een professionaliseringsslag
is gemaakt in het vertrouwenswerk. Voor de kwaliteit van het vertrouwenswerk is het
belangrijk dat er een goed en actueel opleidingsaanbod is dat aansluit bij de vaardigheden
waarover een vertrouwenspersoon dient te beschikken. Ook intervisie draagt bij aan
de ontwikkeling van professionaliteit. Ministeries dienen hier voldoende tijd en budget
voor te reserveren. Ik zal de ministeries vragen mij te informeren over hun huidige
inspanningen en in overleg met hen bezien welke rijksbrede normen we zouden moeten
hanteren op het terrein van opleidingen en intervisie. Dit zal deel uitmaken van de
hierboven beschreven uniforme set van basiseisen voor de vertrouwenspersoon.

5. Arbeidsrechtelijke en rechtspositionele vragen

Uit het onderzoek van Nyenrode en de gevoerde gesprekken met experts blijkt dat vertrouwenspersonen
behoefte hebben aan een «loket» of vraagbaak voor arbeidsrechtelijke en rechtspositionele
vragen. Volgens vertrouwenspersonen betreft het grootste deel van de zaken die bij
hen terecht komen namelijk arbeidsrechtelijke problemen of conflicten. Deze zaken
horen niet bij de vertrouwenspersoon en de vertrouwenspersonen bezitten niet de noodzakelijke
kennis met betrekking tot dit onderwerp. Vertrouwenspersonen hebben de behoefte om
vragen op dit gebied te kunnen stellen aan deskundigen en om medewerkers naar een
loket of functionaris door te verwijzen. Dit loket of functionaris kan bij arbeidsrechtelijke
en rechtspositionele vragen en conflicten bemiddelen, advies geven en ondersteuning
bieden.

De Ministeries van OCW, SZW en VWS hebben al een dergelijke functie ingesteld en we
zien hier dat deze rollen elkaar goed aanvullen. Op basis van de best practices van
de Ministeries van OCW, SZW en VWS blijkt de toegevoegde waarde van de functie van
vraagbaak en advies op het gebied van arbeidsrechtelijke zaken. Dit acht ik een belangrijk
signaal dat ik in interdepartementaal verband verder zal verkennen.

6. Rijksbrede escalatiemogelijkheid

Naar aanleiding van het rapport van de Commissie-Giebels over sociale veiligheid bij
Defensie is de vraag ontstaan of er behoefte is aan een externe escalatiemogelijkheid
voor melders. De Staatssecretaris van Defensie heeft in een brief aan uw Kamer van
15 oktober 20188 aangegeven dat de mogelijkheid om een (rijksbrede) escalatiemogelijkheid in te richten
zou worden verkend.

Binnen de sector Rijk is een analyse uitgevoerd naar de wenselijkheid voor een rijksbrede
escalatiemogelijkheid. Om een eventuele noodzaak in beeld te brengen, heeft het Interdepartementaal
Platform Integriteitsmanagement (IPIM) een werkgroep opgericht die in kaart bracht welke mogelijkheden
er zijn en welke stappen genomen moeten worden bij het melden van integriteitsschendingen
waaronder ongewenste omgangsvormen, klachten en misstanden. De trajecten die afgelegd
dienen te worden zijn op deze wijze zichtbaar gemaakt en de daarbij behorende procedures
en processen zijn in beeld gebracht.9

Uit deze analyse is naar voren gekomen dat een aanvullende voorziening niet nodig
wordt geacht. De bestaande procedures voldoen. De ministeries hebben onafhankelijke
vertrouwenspersonen, meld- en klachtprocedures en vastgelegde werkwijzen over de opvolging
van een melding of klacht. Deze procedures zijn in overeenstemming met de Interne
Klokkenluidersregeling Rijk, Politie en Defensie. De werkwijzen zien tevens toe op
de kwaliteit en onafhankelijkheid van het onderzoek. Als leden van onderzoeks- en
klachtencommissies met voldoende afstand tot het vraagstuk, de persoon of het organisatieonderdeel
staan, draagt dit bij aan de onafhankelijkheid van het onderzoek.

Wanneer een medewerker niet tevreden is over de wijze waarop er met de interne melding
is omgegaan, kan de medewerker daarover een klacht indienen. Als de medewerker niet
tevreden is over de afhandeling van de klacht, bestaat de mogelijkheid om de Nationale
ombudsman te vragen om een onderzoek in te stellen naar de manier waarop de werkgever
de klacht heeft behandeld. Hierbij kijkt de Nationale ombudsman ook naar de behoorlijkheid
van het gedane interne onderzoek. Verder is het mogelijk om (vermoedens van) integriteitsschendingen
anoniem te melden bij de Vertrouwenslijn en bij (vermoedens van) misstanden kunnen
medewerkers terecht bij het Huis voor klokkenluiders.

Het instellen van een aanvullende rijksbrede escalatiemogelijkheid voegt in dit kader
weinig of niets toe. Het zal leiden tot meer vertraging. Deze vertraging leidt tot
onzekerheid bij betrokkenen. Bovendien zou het de meldprocedure onnodig onduidelijker
maken, terwijl de Commissie-Giebels juist aanbeveelt om de structuur van het meldingsapparaat
te vereenvoudigen. Ook de FNV pleit naar aanleiding van haar onderzoeksrapport «Integriteit
bij de rijksoverheid» van 20 november 2018 voor maximale vereenvoudiging, stroomlijning
en toegankelijkheid van de meldprocedures bij de ministeries. Medewerkers weten volgens
de FNV nog onvoldoende welke voorzieningen er zijn en hoe die te benutten.

Een belangrijke bijkomstige uitkomst van deze analyse is dat zichtbaar is geworden
dat verbetering mogelijk is op het gebied van terugkoppeling en nazorg. Op dit vlak
is gebleken dat de mate van tussentijdse terugkoppeling en de geboden nazorg aan de
melder niet altijd bevredigend is, terwijl het management juist door middel van een
goede terugkoppeling en nazorg kan tonen dat er daadwerkelijk wordt geluisterd en
wat er gebeurt met een melding. Goede aandacht ten aanzien van de tussentijdse terugkoppeling
en de nazorg zal bijdragen aan de tevredenheid van de melder.

In mijn brief van 9 januari 2019 heb ik u ook bericht over de onderling sterk verschillende
websites van de ministeries op het gebied van het melden van vermoede integriteitsschendingen
en van klachten (Kamerstuk 28 844, nr. 163). Het is belangrijk dat elke vorm van ongenoegen, zowel van interne als externe melders,
zo eenvoudig en laagdrempelig mogelijk gemeld kan worden, het liefst bij één locatie/loket.
De ministeries streven samen naar vereenvoudiging op dit gebied en werken aan een
centrale doorverwijspagina op de website van de rijksoverheid.

Ik zal me inspannen om in samenwerking met de andere ministeries een makkelijk vindbare,
centrale doorverwijspagina op te richten waarop informatie en mogelijkheden omtrent
het melden van vermoede integriteitsschendingen, ongewenste omgangsvormen en klachten
per ministerie overzichtelijk zijn weergegeven. Er is een begin gemaakt met de inventarisatie
van de meldmogelijkheden van de verschillende ministeries. Deze zijn op een centrale
doorverwijspagina geplaatst. De komende periode zal de website verder worden aangevuld.
Ook worden de meldprocedures verder geanalyseerd, waar mogelijk vereenvoudigd en,
waar terugkoppeling en nazorg ontbreekt, aangevuld.

Conclusie

Zoals gezegd acht ik als coördinerend werkgever voor de sector Rijk onafhankelijk
functionerende vertrouwenspersonen essentieel voor een veilige werkomgeving en onmisbaar
in een goed stelsel van integriteitsvoorzieningen. Op basis van de resultaten van
de onderzoeken zie ik waardevolle mogelijkheden waarvan ik verwacht dat zij een belangrijke
bijdrage zullen leveren aan de rol en positie van de vertrouwenspersoon en het gevoel
van sociale veiligheid van medewerkers.

De maatregelen die ik in deze brief heb genoemd passen in de doorontwikkeling van
het rijksbrede integriteitsbeleid. Ook in mijn eerdere brief aan uw Kamer betreffende
mijn inhoudelijke reactie op het rapport van de FNV heb ik benadrukt dat ik me graag
werkende weg en in nauwe samenwerking met de ministeries, de medezeggenschap en de
FNV zal inspannen om verbeteringen te bewerkstelligen.

De ministeries gaan de komende tijd aan de slag met de implementatie van deze maatregelen.
Ik informeer uw Kamer graag in de eerste helft van 2020 over de voortgang van de genoemde
maatregelen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren