Brief regering : Voortgang en evaluatie passend onderwijs

Nr. 310 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 juni 2019

Passend onderwijs is en blijft een thema dat leeft. Dat blijkt ook weer uit de meer
dan 5.000 reacties uit het vertelpunt, dat ik online heb geopend, en de zes regiobijeenkomsten,
die ik heb georganiseerd.

Ik hoor twee kanten. Scholen, hun besturen en samenwerkingsverbanden zijn inmiddels
flink aan de slag om van passend onderwijs voor álle leerlingen een succes te maken.
Ook steeds vaker met de (jeugd)zorg. In vele regio’s worden betekenisvolle gesprekken
gevoerd en stappen gezet naar een dekkend aanbod en meer maatwerk.

Tegelijkertijd geven ook veel leerlingen en ouders aan, dat de zorgplicht naar hun
idee nog vaak onvoldoende wordt ingevuld, dat ze niet tevreden zijn met het aangebodene
en dat het nog geregeld een zoektocht is om tijdig het beste onderwijs (in combinatie
met zorg) georganiseerd te krijgen. In de Staat van de Ouder kwam dit alles weer duidelijk
naar voren. Veel leraren geven bovendien aan, dat ze passend onderwijs als een pittige
opdracht ervaren, die bijdraagt aan de ervaren werkdruk.

Voor u ligt de dertiende voortgangsrapportage1 sinds de inwerkingtreding van de Wet passend onderwijs2. Het is de laatste voortgangsbrief, voordat we in de eerste helft van 2020 deze wet
formeel met elkaar gaan evalueren. In de bijlagen treft u, zoals met elke voortgangsrapportage,
enkele studies van het NRO-onderzoeksconsortium aan naar de stand van passend onderwijs,
waaronder een vijfde Stand van Zaken rapport (bijlage 2)3.

Deze voortgangsbrief gaat vooral in op:

A. De voornaamste lessen uit het online vertelpunt en de zes regio-gesprekken. (pagina
2 en 3)

B. Datgene, waar het veld en/of het Rijk op dit moment aan werken om passend onderwijs
te verbeteren. Binnen elk thema ga ik, waar relevant, ook in op toezeggingen aan en
moties van uw Kamer. (pagina 4 t/m 13)

C. Welke extra inspanningen het veld en ik nog kunnen doen, vooruitlopend op de evaluatie.
Denk daarbij vooral aan: het beter informeren en bij de hand nemen van leerlingen
en ouders en het verder ondersteunen van leraren. (pagina 13 t/m 15)

D. Een aanzet tot een kader voor de evaluatie van komend jaar. Deze aanzet wil ik met
het veld nader uit gaan werken. Dit evaluatiekader is mijn inziens nodig om goed te
kunnen evalueren. Dit omdat er nu geen eenduidig beeld bestaat over de doelen van
passend onderwijs. Onder andere, omdat meer aan passend onderwijs toegerekend wordt
dan met de wet in 2014 was beoogd. Hiernaast wordt geschetst, welke input beschikbaar
is voor de evaluatie. Met dank aan de flexibiliteit van het NRO-consortium van onderzoekspartijen
en de Onderwijsraad kunnen we ruim een half jaar eerder evalueren dan voorzien. Ik
schets ook kort, hoe ik uw Kamer en alle partijen goed wil betrekken om gezamenlijk
tot conclusies te komen over wat naar de toekomst toe nodig is. (pagina 15 t/m 19).

A. De lessen uit het vertelpunt en de regiobijeenkomsten

Ik heb in de vorige voortgangsrapportage en in onze debatten aangegeven, dat ik voornemens
was gestructureerd ervaringen met passend onderwijs op te halen. Daartoe heb ik begin
dit jaar een online vertelpunt laten inrichten en heb ik zes regiobijeenkomsten georganiseerd.

Meer dan 5.000 mensen hebben de moeite genomen om hun ervaring met passend onderwijs
in het vertelpunt te delen. Daarvoor ben ik hen erkentelijk. De helft daarvan zijn
ouders. Op basis van deze 5.000 ervaringen zijn in zes regiobijeenkomsten steeds ruim
100 mensen aan de slag gegaan om te bezien wat er in de betreffende regio beter kan.
Het ging daarbij onder andere om onderwijzend personeel, zorgverleners en schoolleiders,
maar ook ouders en leerlingen zaten aan tafel. In elk regiogesprek zijn de resultaten
van de middag aan bestuurders van scholen, samenwerkingsverbanden en gemeenten gepresenteerd.
In bijlage 1 treft u een uitgebreid verslag aan van de methodologie en de uitkomsten
van het vertelpunt en de regiobijeenkomsten4.

Uit het vertelpunt en de regiobijeenkomsten valt het volgende op:

• Iedereen onderkent, dat het voor veel leerlingen, zeker met complexere ondersteuningsbehoefte,
beter en sneller kan. Tegelijkertijd geven veel mensen ook aan dat een te negatief
beeld van passend onderwijs is ontstaan. In veel regio’s is inmiddels echte samenwerking
tot stand gekomen tussen scholen onderling en ook met de (jeugd)zorg. Dat de samenwerking
pas sinds kort van de grond komt, komt mede omdat scholen en hun samenwerkingsverbanden
de eerste jaren vooral nog zoekende waren wat hun (nieuwe) opdracht is. De (jeugd)zorg
bevond zich in een eigen decentralisatieproces. Ook daar was men zoekende naar een
goede invulling van de nieuwe taken en verantwoordelijkheden. Ondanks de verbeterde
samenwerking geven sommige leraren aan nog niet altijd te weten welke ondersteuning
zij zouden moeten kunnen bieden en waar hun verantwoordelijkheid ophoudt. Een deel
van de leraren vindt het nog lastig om dit gesprek te voeren binnen de school.

• Scholen, samenwerkingsverbanden en zorgaanbieders geven aan, dat ze hopen de ruimte
te krijgen deze ingezette samenwerking door te kunnen zetten. Ze spreken de wens uit,
dat wij, de politiek, niet de conclusie trekken, dat weer alles anders moet. Het weer
anders beleggen van verantwoordelijkheden en het weer veranderen van de bekostiging
zal er volgens velen toe leiden, dat een ieder eerst weer een aantal jaar in zichzelf
is gekeerd. Men hoopt dat de evaluatie vooral wordt aangegrepen om tot concrete verdere
verbeteringen te komen.

• Ouders en (oudere) leerlingen kunnen veel meer vroegtijdig en meer als partner en
eindverantwoordelijke voor hun kind worden benut. Via formele medezeggenschap op beleid,
maar vooral op het individuele niveau: leerling, leraar, ouder en ander ondersteund
(zorg)personeel, die met elkaar bedenken wat het beste is voor een leerling. Van leerlingen
in het VO hoor ik, dat ze graag een vertrouwenspersoon willen hebben, juist omdat
er zoveel verschillende leraren zijn.

• Samenwerkingsverbanden vullen hun opdracht zeer verschillend in. Gemene deler is dat
veel samenwerkingsverbanden voor ouders en leraren nog erg onzichtbaar zijn. Het samenwerkingsverband
is vaak onbekend en wordt ervaren als een bestuurlijk construct op afstand. Dat roept
bij velen de vraag op of ze een actievere rol zouden moeten spelen wanneer nog geen
sprake is van voldoende aanbod en maatwerk.

• Er is, ondanks de zorgplicht, bij reguliere scholen nog altijd schroom om kinderen
met een (flinke) ondersteuningsbehoefte te accepteren. Dat ligt aan de ene kant aan
de reeds ervaren werkdruk, het ontbreken van expertise en de moeite om voldoende gekwalificeerd
personeel te vinden. Dat ligt aan de andere kant in het feit, dat scholen vrezen,
dat leerlingen met een ondersteuningsbehoefte mindere resultaten boeken (ondanks dat
de Inspectie hier rekening mee houdt).

• Leraren, in het bijzonder in het regulier onderwijs, kunnen nog beter worden geëquipeerd
en ondersteund om leerlingen met een ondersteuningsbehoefte goed te begeleiden. Daarvoor
kan en moet nog veel meer worden ingezet op de verbinding tussen regulier en speciaal
onderwijs. Velen wijzen ook naar meer aandacht binnen opleidingen. Ook moet er ruimte
zijn en blijven voor leraren om aan te geven, dat ze bepaalde ondersteuning echt niet
(nu) kunnen leveren.

• Er kan nog meer worden gedaan om tot differentiatie en maatwerk te komen voor leerlingen
met een complexere ondersteuningsbehoefte. Dit zou volgens de gesprekspartners in
de regio kunnen door: de expertise vanuit speciaal onderwijs in regulier onderwijs
in te zetten, door de (financiële) schotten tussen onderwijs en (jeugd)zorg verder
te beslechten, maar ook door onderwijs anders te organiseren, zoals kleinere klassen,
meer te doen voor leerlingen die niet in één keer het hele onderwijsprogramma kunnen
doorlopen of niet alles op hetzelfde niveau kunnen volbrengen.

• Veel mensen zijn benieuwd hoe zo passend mogelijk onderwijs en zo inclusief mogelijk
onderwijs samenhangen. De Wet passend onderwijs ging niet over inclusief onderwijs.
Sommige samenwerkingsverbanden wachten op meer richting, anderen geven daar al wel
zelf invulling aan.

B. Overzicht en stand van zaken van alles waaraan wordt gewerkt

De komende pagina’s treft u een overzicht aan van alle activiteiten van het veld en
van het Rijk, geordend langs thema’s. De activiteit kan voortkomen uit een toezegging
aan of motie van uw Kamer. Dat staat daar dan bij. Soms zal ik verwijzen naar eerder
verzonden of nog te versturen brieven en voortgangsrapportages.

Steeds meer aandacht voor inclusief onderwijs

Er is veel meer aandacht en mogelijkheid voor de verbinding tussen passend en inclusief
onderwijs. De ondertekening van het VN-verdrag inzake de rechten van personen met
een handicap en het kabinetsprogramma «Onbeperkt Meedoen!» geven een impuls aan een
toegankelijke samenleving en aan het denken over zo inclusief mogelijk onderwijs.
Uw Kamer ontvangt een afzonderlijke voortgangsrapportage van het programma Onbeperkt
Meedoen.

Zoals net aangegeven ging de Wet passend onderwijs niet over inclusief onderwijs.
In Nederland gaan in verhouding nog veel kinderen naar het speciaal onderwijs. De
wens van verschillende ouders is, dat ze zoveel mogelijk willen kunnen kiezen voor
een reguliere school. Dit opdat hun kinderen, ondanks een zwaardere ondersteuningsbehoefte,
thuis nabij, met kinderen uit de buurt, naar school kunnen. En zo leren kinderen zonder
ondersteuningsbehoefte, dat een aandoening of handicap heel normaal is.

Het is belangrijk dat meer ouders kunnen kiezen voor een vorm van onderwijs zonder
drempels. Een groeiend aantal scholen maakt reeds werk van enige vorm van inclusie:
in- en ontvlechting, symbiose of integratie. Het Steunpunt Passend Onderwijs heeft
een ontwikkelgroep, waarin wordt gewerkt aan meer samenwerking tussen regulier en
speciaal onderwijs. Tot 1 mei konden regulier en speciaal onderwijs zich samen melden
om als experiment aangemerkt te worden. Ik hoor uit het veld dat er behoefte is om
deze regeling te verlengen en verruimen. Daarop beraad ik me.

Onderzoek naar leerrecht loopt

In het regeerakkoord staat de opdracht om te onderzoeken op welke wijze het leerrecht
van kinderen wettelijk kan worden vastgelegd. Hoewel een breder vraagstuk, is het
zeer zeker ook verbonden aan passend onderwijs. Mijn (juridisch) medewerkers zijn
momenteel bezig met dit onderzoek. Ik zal uw Kamer hierover zo snel mogelijk informeren.

Tevredenheid over basisondersteuning in het reguliere onderwijs

Uit het onderzoek blijkt dat 75% van de intern begeleiders en 87% van de zorgcoördinatoren
vinden, dat zij de basisondersteuning in (zeer) ruime mate kunnen realiseren. Zij
zijn positief over de mogelijkheden die de school heeft om leerlingen de ondersteuning
te geven, die zij nodig hebben. Het betreffende NRO-onderzoek treft u in bijlage 4
aan5.

Dit zijn mooie cijfers, maar we zijn er nog niet. De PvdA deed in haar notitie Gelijke
Kansen daarom een oproep tot het wettelijk verankeren van een minimumniveau van basisondersteuning.
De Minister van OCW en ik hebben in onze reactie6 op deze notitie aangegeven, dat niet als oplossing te zien. Wij denken niet, dat
een landelijk voorschrift scholen stimuleert om het maximale te doen, passend bij
de lokale situatie, alsmede met het oog op de extra onderwijsondersteuning. Ook het
zonet aangehaalde onderzoek laat zien dat er weinig steun is voor een landelijke norm.
De inzet moet dan ook zijn dat, wanneer reguliere scholen hun zorgplicht onvoldoende
invullen, dat dit gemeld kan worden en bij het schoolbestuur, het samenwerkingsverband,
en het Steunpunt Passend. De school kan dan aangesproken worden. Ook de Inspectie
zal komend jaar, mede op basis van signalen, in haar handhaving extra aandacht voor
zorgplicht hebben.

Steeds beter vindbaar voor ouders wat reguliere scholen bieden.

Het ondersteuningsaanbod maakt inmiddels standaard onderdeel uit van de (digitale)
schoolgids. Zo kunnen ouders makkelijker vinden wat een school ongeveer aan ondersteuning
kan bieden. Ik zal, conform de motie van het Kamerlid Van Meenen, regelen dat een
meer uitgebreide beschrijving van het ondersteuningsaanbod van de school straks ook
in de schoolgids opgenomen wordt (Kamerstuk 31 497, nr. 267). De basis daarvoor is het schoolondersteuningsprofiel. Het Steunpunt Passend Onderwijs
heeft een handreiking gemaakt voor een «levend» schoolondersteuningsprofiel (op basis
van praktijkervaringen) en start binnenkort met een ontwikkelgroep.

Ontwikkelingen op gebied van dyslexie

U heeft in een debat over de jeugdzorg aangeven een debat aan te vragen met de Minister
van VWS en mij over dyslexie. Hierbij alvast de laatste ontwikkelingen.

Dyslexie is onderdeel van de basisondersteuning. Bekend is, dat het aantal dyslexieverklaringen
in het onderwijs hoger is dan verwacht mag worden op basis van prevalentie onder de
bevolking. De Minister van VWS en ik hebben maatregelen genomen om die aantallen omlaag
te brengen. In eerdere brieven is al aangekondigd, dat de beroepsgroepen in de zorg
met subsidie van OCW en VWS zijn gestart met de ontwikkeling van een brede vakinhoudelijke
richtlijn. Ook wordt werk gemaakt van voorlichting voor en ondersteuning van samenwerkingsverbanden
en scholen. Hiervoor is het Stimuleringsprogramma Preventieve & Integrale Aanpak Dyslexie
& Hulpmiddelen Onderwijs.

Hiernaast stellen steeds meer regio’s een poortwachter aan. Deze functionaris, bij
de gemeente of samenwerkingsverband, maakt onderscheid tussen leerlingen met (mogelijke)
EED en zij die dat niet hebben, maar wel ondersteuning vanuit het onderwijs nodig
hebben. In de betreffende regio’s daalt het aantal verklaringen. De Minister van VWS
en ik zien dit als een kansrijke ontwikkeling. Wij laten een handreiking ontwikkelen,
opdat gemeenten en samenwerkingsverbanden deze poortwachtersfunctie kunnen vormgeven.

In het wetgevingsoverleg Jeugd van 12 november jl. heeft de Minister van VWS aangegeven
terug te komen op de taakverdeling tussen zorg en onderwijs op gebied van dyslexie.
De taakverdeling is naar ons idee helder. Gemeenten en scholen herkennen de volgende
verantwoordelijkheidsverdeling en geven ook aan op deze manier te werken. De taakverdeling
is als volgt. Gemeenten zijn in het kader van de Jeugdwet aan zet als het gaat om
diagnose en behandeling van ernstige enkelvoudige dyslexie (EED) van 7 tot en met
12 jaar. Deze diagnose kan alleen worden gesteld door een gz-psycholoog of door een
orthopedagoog-generalist met kennis van dyslexie. Zij geven ook de verklaringen af.
Het onderwijs is primair verantwoordelijk voor het signaleren van mogelijke dyslexie,
en, na diagnose door de zorg, voor passende ondersteuning. Wanneer geen sprake is
van EED, is het aan de school om onderzoek te laten doen. Dat onderzoek moet ook weer
door genoemde zorgprofessionals worden gedaan.

In het verslag Algemeen Overleg Onderwijs-Zorg (Kamerstuk 31 497, nr. 296) heb ik toegezegd bij u terug te komen op de motie van de leden Westerveld en Van
Meenen (Kamerstuk 34 638, nr. 6). Deze motie gaat over het aanpassen van lesmateriaal voor leerlingen met dyslexie.
Wij hebben met alle partijen gesproken en zien geen aanleiding om op ons eerdere besluit
– stoppen met bekostigen van aanpassen van lesmateriaal – terug te komen. De markt
voor leermiddelen voor leerlingen met dyslexie is al enige tijd geen nichemarkt meer.
Voor de overheid is dan geen rol meer weggelegd om het omzetten van leermiddelen te
bekostigen. In het kader van de nieuwe richtlijnen over staatssteun is dat bovendien
onmogelijk geworden. De gesprekken, die we met alle partijen hebben gevoerd, stellen
mij gerust. De educatieve uitgevers hebben aangegeven, dat zij werken aan toegankelijke
materialen voor mensen met een leesbeperking, waaronder leerlingen met dyslexie. Die
uitgevers participeren ook in de door mij gesubsidieerde ronde tafel over toegankelijk
publiceren. Daarnaast heeft Dedicon aangegeven zonder financiële steun het omzetten
van een aantal meest gebruikte lesmethoden ter hand te willen nemen. Ook kunnen leerlingen
met dyslexie gebruik blijven maken van omgezette leermiddelen voor leerlingen met
een visuele beperking. Het verzoek om ook leermiddelen om te zetten voor studenten
met een motorische beperking, heb ik aan de Minister van OCW, voorgelegd.

De ondersteuning van leerlingen met epilepsie

Ik verleng via het Landelijk Werkverband Onderwijs & Epilepsie (LWOE) de huidige bekostiging
voor de ambulante begeleiding van leerlingen met epilepsie in het regulier onderwijs
met drie schooljaren. Het betreft De Berkenschutse en De Waterlelie. Ik verken met
het LWOE en de consulenten Onderwijsondersteuning Zieke Leerlingen (OZL) nadere samenwerking
of integratie.

Veel aanvragen voor de regeling (hoog)begaafdheid

De subsidieregeling voor onderwijs- en ondersteuningsaanbod voor (hoog)begaafden is
een groot succes gebleken. Uw Kamer is eerder geïnformeerd over de regeling7. Maar liefst 147 van de 152 samenwerkingsverbanden hebben een aanvraag gedaan om
het regionale aanbod een impuls te geven. De aanvragen worden nu beoordeeld. Naar
de toekomst toe moet dit gaan zorgen voor meer aanbod. Subsidieontvangers zullen bovendien
mee gaan doen aan een monitor- en effectonderzoek, dat wordt uitgevoerd gedurende
en na afloop van het subsidietraject. Hiermee wordt de kennis over (hoog)begaafdheid
vergroot. De kennis en goede voorbeelden die hierdoor ontstaan, zullen worden verspreid
door het kenniscentrum. In september 2019 wordt gestart met de procedure om het nieuwe
kenniscentrum in te richten.

Lichte stijging speciaal (basis)onderwijs

Na jarenlange dalingen, stijgt het aantal leerlingen in het speciaal (basis)onderwijs
weer licht. De daling in het voortgezet speciaal onderwijs vlakt af. DUO heeft de
afgelopen periode een nadere analyse gemaakt. In bijlage 3 treft u het rapport van
DUO aan over de trends passend onderwijs 2011–20188. In bijlage 8 treft u, mede op basis van het onderzoek, nog enkele antwoorden aan
op uw vragen naar aanleiding de Staat van het Onderwijs9.

Speciaal onderwijs na 18 jaar

Sommige samenwerkingsverbanden voeren het beleid, dat jongeren na hun 18de niet meer op het voortgezet speciaal onderwijs terecht kunnen. U ontvangt hierover
nog een afzonderlijke brief. Ik geef alvast een korte reactie. Algemeen beleid, dat
leerlingen per definitie na hun 18de uitsluit van speciaal onderwijs, is dus niet toegestaan.

Samenwerkingsverbanden hebben de ruimte gekregen om eigen beleid te maken. Zo kunnen
ze aansluiten bij de specifieke behoeften en ontwikkelingen in de regio. Deze beleidsruimte
geldt ook voor wie wel of niet toelaatbaar is tot het speciaal onderwijs. In de Wet op de expertisecentra (WEC, artikel 39, 4e lid) is echter geregeld, dat leerlingen uiterlijk tot het einde van het schooljaar
waarin de leerling 20 wordt, ingeschreven kunnen blijven op het vso. Dit is geen absolute
grens. Het gaat erom, dat per leerling de afweging wordt gemaakt wat het beste bij
zijn of haar ontwikkeling past: of langer verblijf in het onderwijs of een vervolgbestemming
daarbuiten (bv. dagbesteding). De afweging moet, in overleg met de ouders, worden
gebaseerd op het ontwikkelingsperspectief van de leerling en het aanbod in de regio.
En niet alleen vanuit financiële overwegingen.

De samenwerking tussen onderwijs en (jeugd)zorg is echt ingezet.

De Minister van VWS en ik sturen uw Kamer zo snel als mogelijk een afzonderlijke voortgangsrapportage
ten aanzien van de maatregelen, die wij met de Onderwijs-Zorg-brief van november 2018
(Kamerstuk 31 497, nr. 282) hebben aangekondigd. Waar dat kan, zo mogelijk voor het AO Passend Onderwijs. Ik
geef omwille van het totaaloverzicht, dat deze brief wil bieden, hierbij al wel een
beknopt overzicht van alle activiteiten op het snijvlak van onderwijs en zorg.

Mijn collega van VWS en ik ontvangen deze maand een rapport van Berenschot, dat inzicht
geeft in (de financiering van) zorg in onderwijstijd, in het bijzonder de inzet van onderwijs- en zorgmiddelen in het speciaal onderwijs
(cluster 3 en 4). Dit betreft maatregel 1 uit de Onderwijs-Zorg-brief.

De implementatie van het rapport van dhr. René Peeters is door de brede coalitie Onderwijs-Zorg en Jeugdhulp opgepakt. Onderdeel is een team, dat gemeenten en het onderwijs (scholen, schoolbesturen
en samenwerkingsverbanden) zal ondersteunen om de volgende betekenisvolle stappen
in hun samenwerking te zetten. Dan gaat het vooral over het ontwikkelen van interprofessionele
samenwerking (van onderwijs en zorg in teams) op en rondom scholen en het realiseren
van brede lokale afspraken over jeugd onder regie van de gemeente. Ook hierop gaat
de komende voortgangsrapportage Onderwijs-Zorg verder in. Dit alles is ook mede de
uitwerking van lijn 3 van het programma Zorg voor de Jeugd. Daarover heeft uw Kamer
recent een voortgangsrapportage ontvangen.

Maatwerk is er nog niet altijd, vaak zijn er weldegelijk mogelijkheden, maar zijn
deze onvoldoende bekend. Met alle partijen wordt bezien hoe we de bestaande maatwerkmogelijkheden beter bij leraren en ouders over het voetlicht kunnen krijgen. We organiseren een
aantal regiobijeenkomsten. Dit is de uitwerking van maatregel 3 uit de Onderwijs-Zorg-brief
van november jl.

Ik heb samen met Minister van VWS extra middelen voor de onderwijs(zorg)consulenten ter beschikking gesteld. De bestaande subsidie zal met ruim € 300.000 worden verhoogd
naar ruim € 4,6 miljoen. Dat is nodig, omdat het aantal zaken, waarin zij tussen alle
partijen bemiddelen, blijft groeien. Het zijn er inmiddels ruim 1900. Ik wil uiteraard
zicht krijgen op de achtergrond van deze toename en hoe we ervoor zorgen dat de verantwoordelijk
partijen dit niet zo ver laten komen. We brengen de onderwijs(zorg)consulenten met
alle betrokken actoren in gesprek.

Het rapport van Dhr. Dullaert biedt een integrale aanpak om sneller tot een passend
aanbod en maatwerk te komen en daarmee thuiszitters te voorkomen. De partners van
het Landelijke Thuiszitterspact hebben het rapport begin dit jaar aangegrepen om tot
een versnellingsagenda te komen. Deze agenda heb ik uw Kamer in februari toegestuurd.
De voornaamste actie was om te komen tot doorbraken in een aantal regio’s. Op 17 juni zijn 10 gemeenten en alle betrokken partijen bij elkaar gekomen om te
bezien wat in elke regio nodig is om tot doorbraken te komen. Daarbij hebben ze gebruik
gemaakt van een eerste concept van een onderzoek, dat de Pactpartners aan Regioplan
hebben gevraagd uit te voeren. Dat onderzoek brengt in beeld wat iedere partij kan
doen om oplossingen voor thuiszitters te versnellen. De ervaringen die deze regio’s
opdoen, gebruiken de Minister van VWS en ik om te besluiten over doorzettingsmacht. Dit opdat in elke regio helder wordt wie de knoop doorhakt wanneer alle partijen
in een impasse belanden.

Op 3 juni jongstleden heeft hiernaast een inspirerende editie van de Thuiszitterstopplaatsgevonden. Ditmaal op mijn departement. Het inspirerende was, dat de bijeenkomst
door thuiszittende jongeren zelf was georganiseerd. Zo stonden hun verhalen en die
van andere thuiszitters centraal. De jongeren benadrukten richting de partners van
het Thuiszitterspact een aantal zaken:

• hoe belangrijk het is, dat er zonder oordeel geluisterd wordt en dat met ze in gesprek
wordt gegaan i.p.v. over ze wordt gesproken. Ze zijn namelijk de expert over zichzelf;

• dat bij iemand de kennis moet zijn wat er allemaal voor de thuiszitter mogelijk is
in een regio, bijv. de zorgcoördinator;

• dat scholen veel meer hun mooiste oplossingen kunnen delen;

• dat er nog meer maatwerk en differentiatie mogelijk moet worden;

De Minister van VWS en ik kunnen elk moment het rapport naar onderwijs-zorgarrangementen ontvangen. Dit betreft maatregel 8 uit de Onderwijs-Zorg-brief. Meer en betere arrangementen
betekent, dat meer kinderen met een complexe ondersteuningsbehoefte zich kunnen ontwikkelen.
Kinderen, die nu helaas vaak tussen wal en schip van (speciaal) onderwijs en (jeugd)zorg
belanden. Kinderen, die als gevolg daarvan thuis zitten of onnodig van de leerplicht
worden ontheven. We verwachten uw Kamer in het najaar van 2019 verder te kunnen informeren
wat we gaan doen. De Minister van VWS en ik komen ook bij u terug op de concrete aanpassingen
in de procedure voor leerplichtontheffing (5 onder a) om de noodzaak tot ontheffingen zoveel als mogelijk te beperken.

Wetsvoorstel voor tijdelijk particulier onderwijs in consultatie

Uw kamer heeft mijn voorganger, mede naar aanleiding van een motie van de leden Rog
en Ypma (Kamerstuk 31 497, nr. 218), gevraagd om te bezien of bekostiging aan particulier onderwijs als tijdelijke oplossing
mogelijk gemaakt kan worden. De huidige onderwijswetgeving biedt daarvoor nu geen
ruimte. Ik heb het conceptwetsvoorstel, dat regelt dat leerlingen met complexere psychische
of lichamelijke problematiek voor maximaal een jaar particulier onderwijs kunnen volgen,
de afgelopen maanden met het veld besproken. Ik kom hierop direct na het zomerreces
bij uw Kamer terug.

Residentieel onderwijs in beweging

Het residentiële stelsel is flink in beweging door de wens om jongeren meer thuis
nabij en ambulant te helpen. Deze beweging wordt kracht bijgezet door de plannen,
die de Minister van VWS in april van dit jaar naar uw Kamer heeft gestuurd. Inzet
is om een deel van de gesloten jeugdzorg te transformeren naar meer kleinschalige
voorzieningen en meer in te zetten op gezinshuizen. Het is van groot belang dat de
jeugdzorg samen optrekt met het onderwijs om passend onderwijs te borgen. Ook hebben
deze transformaties gevolgen voor de onderwijsinstellingen verbonden aan de residentiële
jeugdzorg. Recent opgedane ervaringen in bijvoorbeeld Noord-Holland-Noord zijn hiervoor
van grote waarde.

In het debat over de Staat van het Onderwijs heeft het lid Westerveld een motie ingediend,
die de regering oproept onderzoek te doen of er sprake is van een passend onderwijsaanbod
voor jongeren in jeugdzorginstellingen en hierbij ervaringen van jongeren zelf mee
te nemen (Kamerstuk 35 000 VIII, nr. 197). Deze motie is aangehouden tot het Algemeen Overleg Passend Onderwijs van 26 juni.
De Minister van VWS en ik zullen u dit najaar een beleidsinventarisatie naar open
en gesloten onderwijs sturen. Deze brief zal ook een beleidsreactie bevatten op het
recente onderzoek van de onderwijsinspectie naar residentieel onderwijs, dat als bijlage
(nummer 9)10 bij deze voortgangsrapportage is gevoegd.

Meer uniformering van toelaatbaarheidsverklaringen voor kinderen met ernstige meervoudige
beperkingen (emb)

Voor deze groep kinderen heb ik met het veld een aanvraagformulier ontwikkeld, dat
scholen en samenwerkingsverbanden kunnen gebruiken om aanvragen eenduidiger en efficiënter
te laten verlopen. Het formulier is bijna gereed. Hiermee geef ik uitvoering aan de
motie van het lid Van Meenen c.s. (Kamerstuk 31 497, nr. 228).

Goede gegevensuitwisseling in het Dashboard Passend Onderwijs

Op dit moment wordt nog eens grondig bezien, welke partij welke gegevens nodig heeft
om de taken voor passend onderwijs goed te kunnen doen. Het gaat met name om de informatiepositie
van samenwerkingsverbanden. Vervolgens wordt bezien of de betreffende partij deze
informatie ook daadwerkelijk mag hebben (privacy-impact assessments). Hierin trek
ik op met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. Het Ministerie
van BZK regelt de gegevensuitwisseling in het sociaal domein.

Publieke versie Dashboard Passend Onderwijs

Naast het Dashboard Passend Onderwijs voor samenwerkingsverbanden werken de PO- en
VO-raad aan een voor het publiek toegankelijke versie. Deze site krijgt een zelfde
«look & feel» als Scholen op de Kaart en levert een bijdrage aan transparantie over
passend onderwijs binnen elk samenwerkingsverband. Met alle partijen wordt op dit
moment bezien welke indicatoren het beste gebruikt kunnen worden. De indicatoren zeggen
bijvoorbeeld wat over governance en financiën van samenwerkingsverbanden alsmede over
het aantal thuiszitters. Ook biedt de site ruimte voor samenwerkingsverbanden om de
cijfers te duiden. De regionale ondersteuningsplannen zullen er ook op te vinden zijn.
Voor belanghebbenden biedt de website informatie om het gesprek over passend onderwijs
te kunnen voeren met de school, het schoolbestuur of het samenwerkingsverband. De
website zal naar verwachting in november 2019 live gaan.

In gesprek met minder goed functionerende samenwerkingsverbanden

Een gewijzigde motie van het lid Van Meenen riep mij op met minder goed functionerende
samenwerkingsverbanden (Kamerstuk 31 497, nr. 280) in gesprek te gaan, in het bijzonder wanneer zij een «schoolmodel» hanteren. Dat
model betekent dat het samenwerkingsverband niet veel meer doet, dan het geld verdelen.
In het aanspreken wordt goed voorzien. Ten eerste is sprake van intern toezicht, waar
ik in de volgende alinea op in ga. Het Steunpunt Passend Onderwijs kan signaleren
en ondersteuning bieden. De Raden doen geregeld navraag op basis van signalen. De
Inspectie treedt, ongeacht het verkozen samenwerkingsmodel, in gesprek met samenwerkingsverbanden
die slecht samenwerken. Dit zowel naar aanleiding van vierjaarlijkse onderzoeken als
naar aanleiding van tussentijdse signalen. Waar nodig geeft de Inspectie herstelopdrachten
of intensiveert zij haar toezicht.

Meer onafhankelijkheid in het toezicht op samenwerkingsverbanden

In het regeerakkoord staat de maatregel om tot meer onafhankelijkheid in het toezicht
van samenwerkingsverbanden te komen. Ik informeerde uw Kamer hierover in februari
en gaf aan er bij uw Kamer op terug te komen. De PO- en VO-raad hebben zich actief
ingezet om binnen het toezichthoudend orgaan van elk samenwerkingsverband te komen
tot minimaal één lid, dat niet verbonden is aan een deelnemend schoolbestuur. Een
groeiend aantal samenwerkingsverbanden zet inmiddels in op van buiten aangetrokken
leden in het intern toezicht.

De inzet van de raden bestaat uit:

• Het opnemen in de bestuurlijke codes van het streven tot minimaal één onafhankelijk
lid in het intern toezicht. De leden van de VO-raad hebben daarmee ingestemd. De PO-raad
brengt dit streven dit najaar in stemming.

• Een handreiking, die ondersteuning biedt bij het aanstellen van een onafhankelijk
lid of voorzitter. Deze is reeds gepubliceerd.

• Juridische en bestuurlijk expertise via het Steunpunt Passend Onderwijs voor het beantwoorden
van vragen rond onafhankelijk toezicht.

• De organisatie van diverse activiteiten en bijeenkomsten op het gebied van governance
van samenwerkingsverbanden, waaronder over het aanstellen van een onafhankelijk lid
in het toezichthoudend orgaan.

• Monitoring door de indicator op te nemen in de eerder genoemde publieke verantwoordingswebsite
Passend Onderwijs.

De inspectie voert een themaonderzoek uit naar de onafhankelijkheid van intern toezicht
bij de samenwerkingsverbanden. Dit onderzoek wordt met de Staat van het Onderwijs
in voorjaar 2020 gepubliceerd.

Reserves van samenwerkingsverbanden worden zoveel mogelijk beperkt

Ik vind het zeer onwenselijk wanneer samenwerkingsverbanden onnodig en teveel reserves
aanhouden. Dat geld wordt dan niet besteed aan ondersteuning van leerlingen. In een
afzonderlijke brief over reserves in het onderwijs11, ben ik ingegaan op wat ik hierop verder ga ondernemen.

Ook de leden van de PO- en VO-raad vinden het van belang, dat samenwerkingsverbanden
met hoge, niet-verantwoorde reserves worden aangesproken. De raden hebben inmiddels
vrijwel alle samenwerkingsverbanden met reserves gesproken. De laatste gesprekken
volgen begin juli. Sommige samenwerkingsverbanden geven aan, dat een deel van de reserve
ontstaat door de bekostigingssystematiek: ze krijgen laat in het jaar nog een correctie
op hun middelen, waardoor geld niet meer besteed kan worden. Ook geven ze aan, dat
ze reserve moeten aanhouden, omdat ze personeel in dienst hebben. Reserve zal een
indicator worden binnen de genoemde publieke verantwoordingswebsite.

Besteding en verantwoording middelen passend onderwijs

De inspectie heeft onderzoek gedaan naar de besteding en verantwoording van de middelen
voor passend onderwijs12. Ik heb aangegeven, dat ik in deze voortgangsrapportage een reactie geef op de aanbevelingen.
De aanbevelingen sluiten aan op acties, die ik reeds in gang heb gezet en op de maatregelen
die we nemen om de verantwoording te verbeteren.

• De inspectie geeft (aanbeveling 1 en 2) aan een indicator voor reserves en de scheiding
van bestuur en intern toezicht te ontwikkelen. Deze ben ik aan het invullen, zoals
hierboven beschreven.

• De inspectie beveelt ten derde aan om de mogelijkheid voor een landelijk normenkader
voor het beoordelen van doelmatig besteden van ondersteuningsmiddelen te verkennen.
Dat neem ik mee in het Programma Verantwoording, dat ik samen met de Minister van
OCW uitvoer. Dit sluit aan bij aanbevelingen uit het advies van Onderwijsraad «Inzicht
in en verantwoording van onderwijsgelden».

• De inspectie constateert (aanbeveling 4 en 5), dat de inzet van ondersteuningsmiddelen
voor leerlingen in het regulier onderwijs niet goed te volgen zijn, onder meer omdat
ontwikkelperspectieven (OPP) niet altijd goed worden geregistreerd in BRON. De inspectie
suggereert een direct verband met de bekostiging te leggen. Binnen de huidige bekostigingssystematiek
is echter geen sprake meer van leerlinggebonden financiering, waarmee een directe
koppeling tussen middelen en een individuele leerling niet te maken is. Ik vind het
evenwel belangrijk dat scholen het OPP goed registreren, zodat de school zelf alsmede
het samenwerkingsverband in staat zijn om goed te sturen. Het is niet duidelijk wat
hen hierin concreet belemmert. Ik ga dit onderzoeken.

• De inspectie geeft ten zesde aan dat scholen en samenwerkingsverbanden ten aanzien
van ondersteuningsmiddelen beleidsrijker kunnen begroten en verantwoorden. Dit verdient
opvolging. Op welke wijze dat het beste kan, wordt uitgewerkt binnen het genoemde
Programma Verantwoording. Het Steunpunt Passend Onderwijs werkt aan een handreiking
over een goede verantwoordingscyclus.

Aanvullende maatregelen in de vereenvoudiging van de bekostiging van het primair onderwijs

Samen met de PO- en VO-Raad en vertegenwoordigers vanuit samenwerkingsverbanden, besturen
uit het speciaal basisonderwijs (sbo) en (voortgezet) speciaal onderwijs ((v)so),
heb ik vier aanvullende maatregelen uitgewerkt om de bekostiging van het primair onderwijs
verder te vereenvoudigen. Zodanig dat dit budgetneutraal gebeurd. Hierover heb ik
ook gesprekken gevoerd met de vakbonden.

In mijn brief van 19 december 201813 heb ik uw Kamer geïnformeerd over mijn voornemen om de bekostiging in het primair
onderwijs te vereenvoudigen, naar aanleiding van het vereenvoudigingsvoorstel van
de PO-Raad. In dezelfde brief, heb ik aangegeven samen met het veld te verkennen of
de bekostigingssystematiek op nog meer onderdelen vereenvoudigd kan worden, dan wat
de PO-Raad al in had voorgesteld.

Het gaat om de volgende vier maatregelen:

• De bekostigingssystematiek van het sbo vereenvoudigen en gelijktrekken met de systematiek
van het (v)so.

• Instellingen alleen te verplichten om mee te betalen aan de overschrijding van het
budget van de samenwerkingsverbanden als ze die met doorverwijzingen hadden kunnen
voorkomen.

• De groeiregeling in het sbo en (v)so afschaffen.

• Het aantal vaste bedragen per vso-school terug te brengen van 31 naar 4.

Deze maatregelen zijn nader toegelicht in een bijlage 1014. Het streven is het wetsvoorstel in het najaar van 2020 naar de Kamer te sturen.

Stand van zaken LWOO en PRO

Op 4 december 2018 heb ik u geïnformeerd over de nieuwe bekostigingssystematiek voor het Leerwegondersteunend Onderwijs (LWOO) en het Praktijkonderwijs (PRO). Het
doel is de middelen zo goed mogelijk over de samenwerkingsverbanden te verdelen Ik
verwacht dat we in het najaar een keuze voor een nieuwe verdeelsystematiek kunnen
maken. Een onderzoek, uitgevoerd door het CBS, is gestart en moet leiden tot een indicator
die de behoefte aan lwoo en pro zo goed mogelijk voorspelt. De VO-Raad, de Sectorraad
Praktijkonderwijs, de Sectorraad Samenwerkingsverbanden VO, de Stichting Platforms
VMBO en de voormalige AOC-Raad zitten in de begeleidingscommissie van het onderzoek.
Gezamenlijk hebben wij de uitgangspunten vastgesteld. Het verdelingsmodel moet voorspelbaar,
betrouwbaar en toekomstbestendig zijn en het geld moet de leerling volgen. In het
najaar kan het wetsvoorstel concrete vormen aannemen. Ik zal uw Kamer over de voortgang
blijven informeren.

Met dit wetsvoorstel zal tevens het loslaten van de landelijke criteria lwoo worden geregeld. Tot de nieuwe wet in werking is, kunnen samenwerkingsverbanden in
het vo starten met «opting out». Recent hebben weer 12 samenwerkingsverbanden daarvoor
gekozen. Sinds 2016 zijn daarmee nu in totaal 54 van de 76 gestart met het loslaten
van de landelijk vastgestelde criteria, procedure, duur en licenties voor lwoo.

Het onderzoek naar opting out (bijlage 11)15 laat nog niet zien dat de verwachte effecten optreden. Deze zijn: dat er meer ruimte
komt voor maatwerk, dat ouders beter betrokken worden, dat de administratieve lasten
dalen en de testdruk voor leerlingen afneemt. Hoewel de samenwerkingsverbanden positief
zijn dat dit op termijn gaat lukken. Ook laat het onderzoek geen negatieve effecten
zien. Er is verder ook geen onrust over de herverdeling van middelen. Wel geeft een
aantal scholen aan minder goed in staat te zijn de benodigde ondersteuning aan te
bieden, omdat ze door de herverdeling minder middelen ontvangen.

Zoals aan uw Kamer medegedeeld op 4 december 2018 beginnen dit jaar maximaal 30 scholencombinaties
een pilot voor een brugklas praktijkonderwijs-vmbo voor het stimuleren van samenwerking tussen deze schoolsoorten. Verder vinden er
momenteel gesprekken plaats over samenwerking tussen het pro en het mbo. Ik informeer
u op een later moment nog over de stand van zaken ten aanzien van het schooldiploma
pro.

Passend onderwijs in het mbo

Hierover ontvangt u een separate brief van de Minister van OCW.

C. Waarop nog in te zetten vooruitlopend op de evaluatie

Hoewel er dus al heel veel wordt gedaan, zie ik kansen om op een aantal zaken nog
meer te doen. Daarbij gaat zowel om het ontwikkelen van nieuw beleid als om processtappen
voor beter beleid. Deze processtappen helpen ook om komend jaar goed en samen te evalueren.

Voor beter beleid is het volgende nodig:

1. Ik ga klankbordgroepen van leerlingen, ouders en andere ervaringsdeskundigen, leraren en
schoolbesturen inrichten. Deze klankbordgroepen wil ik eerst benutten voor de evaluatie.

Hetzelfde geldt voor de vertegenwoordigende partijen, die samenkomen in het Impulsoverleg Passend Onderwijs. Dit overleg wordt geïntensiveerd in aanloop naar de evaluatie. Aan die tafel wil
ik vanaf nu ook het LAKS en de inspectie uitnodigen. Reeds zitting nemen Ouders &
Onderwijs, Iederin, de verschillende bonden (AOB, CNV, FVOV), de vereniging van schoolleiders
(AVS), LECSO en de koepels van samenwerkingsverbanden in po en vo. Ik kijk met alle
partijen of nog andere vertegenwoordigende partijen uitgenodigd moeten worden.

2. Binnenkort ga ik met de raden en het Steunpunt Passend Onderwijs aan tafel over de verlenging van de subsidie voor het steunpunt. De subsidie loopt
nu tot 2020. Het geeft een kans om te bezien wat het steunpunt nog meer kan betekenen
om scholen, schoolbesturen en samenwerkingsverbanden te helpen. Het kan nog meer samen
met de koepels van samenwerkingsverbanden.

3. Ik beraad me op enig vervolg voor de regiobijeenkomsten. Dit mede op verzoeken vanuit het land. Ik wil daartoe eerst horen van de bezochte
regio’s welke meerwaarde de huidige bijeenkomsten hebben gehad om de nieuwe bijeenkomsten
zo goed mogelijk vorm te kunnen geven. Bij een vervolg, wil ik dat graag organiseren
met het Steunpunt Passend Onderwijs, de raden en alle andere partijen uit het Impulsoverleg.
Ook denk ik aan een gezamenlijk landelijk congres, in aanloop naar de evaluatie.

Het volgende extra beleid is nodig:

4. Hoorrecht. Ik ben op initiatief van het LAKS, aan het kijken hoe we tot hoorrecht voor (oudere)
leerlingen kunnen komen. Het is belangrijk dat leerlingen echt worden gehoord en dat
oplossingen met hen worden bedacht.

5. Betere regionale informatievoorziening voor ouders Ik deel de conclusie van uw Kamer – andermaal bevestigd door de Staat van de Ouder –
dat ouders meer vroegtijdig en beter kunnen worden geïnformeerd, bij de hand genomen
en betrokken. Het is voor ouders nog onvoldoende duidelijk bij wie ze waarvoor terecht
kunnen. Ook voor hun eerste aanspreekpunt in het onderwijs, de leraar, is het vaak
onduidelijk waar de benodigde informatie beschikbaar is en wat er allemaal mogelijk
is om ouders te begeleiden naar passende ondersteuning elders, wanneer het in de betreffende
klas en school niet lukt.

Ik ben begonnen met gesprekken voeren met alle actoren, die een rol hebben richting
ouders. Het gaat naast leraren om schoolleiders, zorgcoördinatoren van een school(bestuur),
samenwerkingsverbanden en onderwijs(zorg)consulenten. Ook wil ik verder kijken naar
de samenhang met de mogelijk al bij de leerling of diens gezin betrokken cliëntondersteuning,
(jeugd)wijkteams en zorgprofessionals.

Tijdens een werkconferentie, die ik samen met Ouders & Onderwijs wil organiseren over
ouderbetrokkenheid komen alle partijen bij elkaar. Dat is zo snel mogelijk na de zomer.
Ik wil met alle partijen onderzoeken en met concrete voorstellen komen hoe de informatievoorziening
en het bijstaan van ouders het beste regionaal kunnen organiseren. Regionaal, en niet
met een extra landelijk loket, omdat het vraagt om kennis wat in de regio speelt en
voor handen is. Ook lopen in sommige regio’s al initiatieven.

6. Een speciale editie van de brochure «Ruimte in regels» Om leraren beter te ondersteunen verschijnt na de zomer een speciale editie van de
brochure Ruimte in regels. Dit mede op verzoek van uw Kamer. Deze brochure stel ik
samen met onder meer de bonden en raden op. De brochure zal de leraar, zowel po als
vo, zowel regulier als speciaal, meer inzicht geven over wat van hem of haar wordt
verwacht en wat mogelijk is, in het kader van passend onderwijs. Betere informatie
over wat verwacht wordt, helpt om het eigenaarschap van passend onderwijs onder leraren
te vergroten. Een soortgelijke brochure «Het Waarom en Wat van Passend Onderwijs»
wil ik op basis hiervan maken voor ouders. Die versie is dan meer gericht op wie ouders
waarvoor kunnen benaderen.

Ik wil hiernaast met alle partijen in overleg wat we nog meer kunnen doen om leraren
te ondersteunen bij passend onderwijs. Daarbij denk ik ook aan wat we met de pabo’s
en andere opleidingen kunnen doen om de toekomstige generatie docenten beter voor
te bereiden op een andere samenstelling van een klas, met een grotere diversiteit
aan ondersteuningsbehoeften, dan 10 of 20 jaar geleden.

7. Zorgplicht. De inspectie heeft aangegeven komend jaar extra aandacht voor de zorgplicht te hebben
in haar handhaving. Ook de PO- en VO-raad spreken hun leden aan. Ik ga in gesprek
met alle partijen, in het bijzonder de raden, over wat er nog gedaan kan worden.

8. Inclusief onderwijs. Het komende evaluatiejaar wil ik inzetten op een verkenning welke stappen nodig zijn
om de drempels weg te nemen, die leerlingen, ouders en scholen in het primair en voortgezet
onderwijs ervaren. We gaan internationale kennis en ervaringen goed benutten, zoals
de kennis van European Agency of Special Needs and Inclusive Education. De Minister
en het veld zetten ook in op een routekaart voor het middelbaar en hoger beroepsonderwijs.

9. Twee extra onderzoeken. Het NRO-onderzoeksconsortium werkt aan haar eindrapportage. Ze werkt hiernaast nog
aan twee specifieke onderzoeken: één naar de effecten van de verevening en één naar
de ervaringen van schoolbesturen met passend onderwijs.

D. De evaluatie

Komend jaar zal ik met uw Kamer de Wet passend onderwijs evalueren. Voor de zomer
van 2020 gaan wij daarover in debat. Dat is ruim een half jaar eerder dan voorzien.
Dit omdat het NRO-onderzoeksconsortium en de Onderwijsraad hun eindrapport en eindadvies
eerder zullen opleveren. Vanuit de evaluatie, en alles dat daarvoor beschikbaar is,
kunnen we met elkaar gaan bepalen wat naar de toekomst toe nog meer nodig is om ervoor
te zorgen dat iedere leerling, ongedacht beperking, ziekte, aandoening of (leer)probleem,
zich zo goed mogelijk kan ontwikkelen.

Het valt mij op, dat de verwachtingen over passend onderwijs groter zijn dan met de
wet is beoogd. Passend onderwijs is wat sociologen noemen een «kruipend concept».
Door de tijd worden steeds meer betekenissen toegevoegd. Het wordt komend jaar lastig
om samen te evalueren als iedereen passend onderwijs vanuit andere verwachting beoordeelt.
Ik wil daarom in deze brief alvast een aftrap doen voor een evaluatiekader. Ik begin
bij het «waarom en wat» van de Wet passend onderwijs en geef vervolgens aan wat daarbij
aan verwachtingen en ontwikkelingen meespeelt.

Het waarom en wat van de Wijzigingswet passend onderwijs

Volgens het memorie van toelichting van de wet in 2014 speelden de volgende overwegingen
een rol:

– dat we veel meer kunnen uitgaan van wat het kind nodig heeft in plaats van alleen
te kijken wat het kind heeft (doorgeslagen diagnostisering en labeling);

– dat er echt nog winst valt te behalen om daadwerkelijk ieder kind onderwijs te kunnen
laten volgen (er is nog geen dekkend aanbod);

– dat het wenselijk is dat zoveel mogelijk kinderen thuis nabij onderwijs kunnen volgen
en alleen naar het speciaal onderwijs als dat echt moet;

– dat lichte ondersteuning in het regulier onderwijs en zware ondersteuning in het speciaal
onderwijs te veel gescheiden werelden zijn en veel meer met elkaar verbonden kunnen
worden;

– dat er een einde moet komen aan de zoektochten, die ouders moeten ondernemen om voor
hun kind met een ondersteuningsbehoefte een goede plek te vinden. Omdat scholen, wanneer
ze dat willen, wel heel makkelijk nee kunnen zeggen;

– dat het (vorige) systeem als zeer bureaucratisch werd ervaren;

– dat een verdere groei van zware ondersteuning en het speciaal onderwijs op termijn
onbetaalbaar zou worden. Dat geldt zeker wanneer we eigenlijk niet kunnen verklaren
waarom die groei in sommige regio’s veel groter was dan in andere;

In 2014 zijn met de Wet passend onderwijs daarom de volgende aanpassingen gemaakt:

– Scholen krijgen zorgplicht. Deze maatregel moet ervoor zorgen, dat scholen niet te makkelijk nee kunnen zeggen
tegen leerlingen met een ondersteuningsbehoefte. En dat wanneer scholen echt niet
in een ondersteuningsbehoefte kunnen voorzien, zij ook aan de lat staan voor een goede
overdracht naar een andere school, waar die ondersteuning wel kan worden geboden.
Het is hiervoor van belang dat scholen met hun ondersteuningsprofiel helder maken
wat ze kunnen bieden.

– Scholen moeten in de regio samenwerken voor een dekkend aanbod. Scholen, regulier en speciaal (cluster 3 en 4) kunnen alleen tot een dekkend aanbod
komen, wanneer ze weten wat anderen bieden. Daarmee zien ze ook wat er nog aan aanbod
ontbreekt en wat van daaruit nog moet worden ontwikkeld. Sinds 2014 werken scholen
verplicht samen in een samenwerkingsverband op basis van een ondersteuningsplan voor
de betreffende regio. In de manier waarop een samenwerkingsverband vorm krijgt is
met opzet veel ruimte gelaten.

– Sterke positie voor leerlingen, ouders en leraren. Inspraak en medezeggenschap van leerlingen, ouders en leraren op het beleid van het
samenwerkingsverband is van groot belang. Dat wordt ingevuld door middel van de ondersteuningsplanraad.

– Betere financiële prikkels via een nieuw bekostigingssysteem. De bekostiging van de extra ondersteuning in het regulier onderwijs en het speciaal
onderwijs cluster 3 en 4 loopt niet meer via de leerlingebonden financiering. De landelijke
criteria van de regionale toetsingscommissies worden losgelaten. Het samenwerkingsverband
bepaalt of een leerling toelaatbaar is voor het duurdere speciaal onderwijs en financiert
dat vervolgens. Dat vermindert de administratieve lasten, zeker voor extra ondersteuning
in het regulier onderwijs.

– Verevening. De landelijk beschikbare middelen worden gedurende 5 jaar in stappen herverdeeld,
omdat onderzoek heeft uitgewezen dat de ene regio niet meer kinderen met een (zware)
ondersteuningsbehoefte zou moeten hebben dan een andere regio. Regio’s met relatief
veel speciaal onderwijs worden aangespoord om daar kritisch naar te kijken.

De beleidstheorie, die de het NRO-onderzoeksconsortium als uitgangspunt heeft genomen,
geeft aan dat wanneer bovenstaande beleidsaanpassingen succes hebben, we zouden moeten
zien, dat meerdere van de volgende effecten optreden:

1. Leerlingen krijgen geen label meer;

2. Het is voor ouders duidelijker, wat scholen kunnen bieden en ze hoeven niet meer te
shoppen;

3. Leerlingen en ouders worden sneller en efficiënter geholpen;

4. Leerlingen krijgen ondersteuning, die past bij hun behoeften en talenten, er is sprake
van meer differentiatie en maatwerk;

5. Het aantal kinderen dat langdurig thuiszit daalt. In het kader van het Thuiszitterspact
is het streven, dat sprake is van 0 thuiszitters, die niet binnen 3 maanden een passend
aanbod hebben gehad.

6. Scholen – vooral reguliere – ervaren minder administratieve lasten, doordat niet voor
elke leerling financiering hoeft te worden geregeld.

7. Op het niveau van het stelsel zijn de kosten niet verder gestegen en worden de middelen
doelmatig besteed.

Het eindrapport van het NRO zal over deze oorspronkelijke doelen van passend onderwijs
uitspraken doen. Door ontwikkeling van beleid en voortschrijdend inzicht zie ik een
aantal mogelijk aanvullende indicatoren:

8. Het aanbod aan onderwijsondersteuning is verbreed en elke regio heeft een meer dekkend
aanbod, ook aan initiatieven op de rand van speciaal onderwijs en zorg;

9. Reguliere scholen onderling en reguliere en speciale scholen hebben veel meer dan
voorheen contact met elkaar, werken meer met elkaar samen en benutten elkaars expertise
vaker bij het organiseren van de ondersteuning voor leerlingen.

10. Regio’s die voorheen veel leerlingen naar het speciaal onderwijs verwezen, zullen,
als gevolg van de verevening, meer leerlingen in het regulier onderwijs ondersteunen.

11. Ouders die voorheen een beroep zouden hebben gedaan op vrijstelling van de leerplicht
van hun kind (5 onder a) proberen vaker om toch met het onderwijs in gesprek te gaan
voor een aanbod;

De komende periode zal ik deze (nadere) indicatoren verder met het veld vorm geven.
Daarbij bezie ik of inderdaad ook voor elk indicator onderzoek beschikbaar is, op
basis waarvan we gefundeerde uitspraken kunnen doen.

Ontwikkelingen van invloed op de doelen van Passend Onderwijs

Mensen rekenen meer toe aan passend onderwijs dan wat met de wet werd beoogd. Ook
zijn bepaalde ontwikkelingen van invloed op (het succes van) passend onderwijs. Ik
loop de voornaamste langs.

Ervaren werkdruk en lerarentekort

Wanneer leraren een grotere werkdruk ervaren, het minder makkelijk is om vacatures
op te vullen en vaker moet worden gewerkt met invalkrachten, is het lastiger is om
tot passend onderwijs te komen.

Omgekeerd wordt ook vaak naar passend onderwijs gewezen als één van de oorzaken van
de ervaren werkdruk. Leraren ervaren dat ze meer hun best doen om leerlingen binnen
de klas te helpen en geven aan, dat de ondersteuningsbehoefte complexer is geworden.
Dit geldt zowel in het regulier als speciaal onderwijs.

De genoemde beweging naar meer inclusief onderwijs

Het uitgangspunt «regulier waar kan, speciaal waar moet» lijkt niet meer aan ieders
verwachtingen te voldoen. Steeds meer ouders zien graag dat hun kind met een (zware)
ondersteuningsbehoefte in de buurt van huis en met hun leeftijdsgenootjes uit de buurt
naar school kan. Ouders van kinderen zonder ondersteuningsbehoefte vinden het belangrijk
dat kinderen zo al jong leren dat een beperking heel normaal is. Steeds vaker worden
passend en inclusief onderwijs in één adem genoemd, terwijl inclusief onderwijs niet
met de wet was beoogd.

Van zo passend mogelijk naar onderwijs op maat

In de Wet passend onderwijs gaat het steeds om «zo passend mogelijk onderwijs», ook
omdat onderwijs een collectieve aangelegenheid is. Passend onderwijs lijkt door velen
een grotere belofte in zich te dragen, namelijk: onderwijs op maat. Bovendien zien
we dat de ondersteuningsbehoefte complexer aan het worden is. Het kan als gevolg hebben,
dat hoewel scholen, samenwerkingsverbanden en hun partners in de (jeugd)zorg weldegelijk
komen tot een passender aanbod dan voorheen, het aantal mensen dat tevreden is over
het aanbod niet stijgt.

Gelijktijdige grote veranderingen in de jeugdhulp en zorg

Passend onderwijs is vrij geïsoleerd ingevoerd. Om ervoor te zorgen dat de ondersteuning
in het (speciaal) onderwijs verbetert en het aantal thuiszitters daalt, is het echter
nodig dat onderwijs en (jeugd)zorg goed samenwerken. De adviezen van René Peeters
en Marc Dullaert hebben gezorgd voor een flinke impuls om landelijk, regionaal en
lokaal nog meer werk te maken van deze samenwerking. Maar dit is pas van recente datum.
De decentralisatie en hervorming van de (jeugd)zorg en die naar passend onderwijs
zijn niet met elkaar in gang gezet. Beide sectoren zijn eerst met zichzelf bezig geweest.
Pas sinds enige tijd is de blik ook naar elkaar gericht, ondanks ook nog voldoende
eigenstandige uitdagingen binnen beide sectoren.

De hoofdvraag tijdens het evalueren

Uiteindelijk gaat het komend evaluatiejaar om de vraag of we op de goede weg zijn
om het onderwijs in Nederland steeds meer passend te krijgen voor kinderen met een
ondersteuningsbehoefte of behoefte aan zorg. Zodat echt ieder kind zich naar zijn
of haar vermogens kan ontwikkelen.

De evaluatie: een proces met elkaar op basis van veel input

Tijdens het evalueren zal veel input beschikbaar zijn:

– Het eindrapport van het onderzoeksconsortium o.l.v. de NRO. Het eindrapport van de NRO is de culminatie van alle voorbije onderzoeken
en tussenrapportages. Ik verwacht het eindrapport begin mei 2020. Ik ben het consortium
erkentelijk dat zij bereid zijn om eerder dan oorspronkelijk afgesproken, mede op
het verzoek van uw Kamer, hun eindrapport op te leveren.

Het onderzoeksprogramma richt zich op het onderzoeken van een beleidstheorie die bij
de start van Passend onderwijs is ontworpen. Op basis daarvan heeft zij de afgelopen
jaren al vele onderzoeken op deelaspecten en tussenrapportages over de stand van Passend
Onderwijs uitgebracht. Ook heeft zij studies opgepakt op basis van beleidsontwikkeling
en voortschrijdend inzicht. Ook bij deze voortgangsrapportage treft u weer enkele
studies aan, deze zijn:

o Deel 5 stand van zaken passend onderwijs (bijlage 2)16

o Monitor Scholen 2018 (bijlage 6)17

o Monitor Samenwerkingsverbanden 2018 (bijlage 7)18

o Deel II van het onderzoek Passend Onderwijs in de klas (bijlage 5a)19 met daarbij horende bijlage (bijlage 5b)20

o Deel II van onderzoek naar Basisondersteuning (bijlage 4)21

o Deel II van het onderzoek naar LWOO en Opting Out (bijlage 11)22

– Een rapportage van DUO met de trends in passend onderwijs 2011–2018 (bijlage 3)23

– Een laatste advies van de Onderwijsraad over passend onderwijs, mede op basis van het eindrapport van het onderzoeksconsortium.
Ook de Raad ben ik erkentelijk dat zij bereid zijn om hun advies eerder uit te brengen
dan oorspronkelijk met hen afgesproken. Naar verwachting is het eind mei/begin 2020
gereed.

– De bijgevoegde rapportage van wat het vertelpunt passend onderwijs en de regiobijeenkomsten hebben opgeleverd (bijlage 1)

– De Staat van het Onderwijs 2020, waarin de Inspectie, mede op basis van enkele specifieke onderzoeken, extra goed
stil zal staan bij passend onderwijs.

Naast al deze waardevolle input wil ik komend jaar in goed gesprek blijven met alle
betrokken actoren en hun vertegenwoordigers om tot mijn reactie te komen. Ik gaf eerder
al aan hoe ik dat wil doen. Ik ga vaker met alle betrokken (vertegenwoordigende) partijen
in overleg (Impulsoverleg), beraad me op een vervolg op de regiogesprekken en stel
klankbordgroepen in van leerlingen, ouders, ervaringsdeskundigen, leraren en schoolbesturen.

Afrondend

Het onderwijsveld, en steeds vaker samen met het (jeugd)zorgveld, maakt flink werk
om van passend onderwijs een succes te maken. Tegelijkertijd hoor ik, dat het echt
nog flink beter moet. Veel leerlingen en ouders hebben grote moeite om tot een passende
oplossing te komen. Ik hoop van harte dat iedereen op gelijke voet, en liefst nog
met een stap erbij, doorgaat met de ingezette samenwerking en verbeterslagen. Ik wil
iedereen oproepen daar ook mee door te gaan, ondanks dat we komend jaar gaan evalueren.
Ook ik zet vooruitlopend op de evaluatie weer een aantal zaken in gang om de randvoorwaarden
voor passend onderwijs te verbeteren. Wel hecht ik aan goed evalueren. Daarom de aanzet
tot een evaluatiekader, dat ik verder met iedereen wil uitwerken. Van daaruit kunnen
we gaan bepalen wat naar de toekomst toe nodig is, opdat ieder kind, ongeacht behoefte
aan onderwijsondersteuning of zorg, zich optimaal kan ontwikkelen.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, A. Slob