Brief regering : Verkenning maatregelen om gaswinning Groningen te verlagen naar 12 miljard Nm3 in het gasjaar 2019-2020

Nr. 660
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 juni 2019

De gaswinning uit het Groningenveld gaat zo snel mogelijk naar nul. Dat is volgens
het kabinet de beste manier om de veiligheid in Groningen op korte termijn te verbeteren
en op langere termijn te garanderen. Tot die tijd is de gaswinning wettelijk begrensd
tot het strikt noodzakelijke. Het kabinet zoekt doorlopend naar maatregelen om sneller
omlaag te gaan. Met deze brief informeer ik uw Kamer over de mogelijkheden om volgend
jaar de winning te verlagen en het proces richting het vaststellingsbesluit voor komend
gasjaar 2019/20.

Op 29 maart 2018 heeft het kabinet niet alleen een basispad gepresenteerd om de gaswinning
uit het Groningenveld te beëindigen, ik heb tegelijkertijd uitgesproken te blijven
zoeken naar manieren om de gaswinning sneller en eerder te beëindigen. Dat blijkt
ook inderdaad te kunnen. Ik heb uw Kamer op 8 februari jl. geïnformeerd over de betreffende
raming van netbeheerder Gasunie Transport Services (GTS) van 31 januari jl. (Kamerstuk
33 529, nr. 580). Daarin kwam de geraamde winning al 1,5 miljard Nm3 lager uit dan het een jaar daarvoor gepresenteerde basispad. Allerlei extra maatregelen
bleken haalbaar.

Het pad ónder het basispad van 29 maart 2018 is daarmee ingeslagen. Dit is met name
mogelijk door de ingezette aanvullende maatregelen van het kabinet: de extra inkoop
van de stikstof door GTS en de versnelde afbouw van de export naar Duitsland. Volgens
diezelfde raming zou de gaswinning al in het gasjaar 2020/2021 op de 12 miljard Nm3 uitkomen. En vanaf maart 2022 zou de jaarlijkse winning beneden de 4 miljard Nm3blijven. Daarna komt de nul snel in zicht.

Maar de zoektocht is nooit klaar. Al sinds het opstellen van het ontwerp vaststellingsbesluit
zijn nóg meer mogelijkheden opgekomen, waardoor de gaswinning in het komende gasjaar
nog aanzienlijk verder naar beneden kan. Daarmee is de raming van GTS van 31 januari
jl. het niveau op basis van de toen geldende inzichten, een dagkoers. De recente aardbevingen
en het advies van Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) onderstrepen nog eens hoe belangrijk
dat is. Met de motie van het lid Yesilgöz-Zegerius c.s. (Kamerstuk 33 529, nr. 626) heeft uw Kamer de regering opgeroepen om alles in het werk te stellen om al in het
komende gasjaar het niveau van 12 miljard Nm3 te bereiken. Het kabinet deelt deze ambitie volledig.

Sinds de laatste raming van GTS hebben de betrokken partijen meer ervaring opgedaan
met de minimalisering van de gaswinning. In aanloop naar de volledige inwerkingtreding
van de wetswijziging «Niet meer dan nodig» is dit gasjaar 2018/19 al vooruitgelopen
op de nieuwe principes. Dat betekent een intensievere sturing op de inzet van alternatieven
voor Groningengas. Vooral de afgelopen winterperiode was daarvoor inzichtelijk, omdat
in de winter de gasvraag het hoogst is en het meest van het gassysteem wordt gevraagd.
Bovendien zijn uit de naar voren gehaalde evaluatie van GTS van het lopende gasjaar
nieuwe inzichten gekomen. Ik verwacht dat deze voor volgend gasjaar kunnen leiden
tot een verdere reductie van de gaswinning. Ik heb aan GTS gevraagd om mij te adviseren
over aanvullende maatregelen en daarbij ook aan te geven onder welke condities deze
maatregelen haalbaar zijn.

Bijgevoegd vindt u het voorlopige advies van GTS1. GTS ziet drie concrete maatregelen voor een betere benutting van de stikstofcapaciteit,
die gecombineerd kunnen zorgen voor een additionele reductie van maximaal 3,1 miljard
Nm3. GTS geeft aan dat daarmee een winningsniveau van 12,8 miljard Nm3 kan worden bereikt. Ik heb gevraagd in ieder geval deze maatregelen uit te werken
met betrokken partijen. Naast deze maatregelen wordt verkend of gasopslag Norg eenmalig
niet geheel aangevuld kan worden om het niveau van 12 miljard Nm3 te bereiken. Eind juli zal GTS definitief advies uitbrengen.

Bijgevoegd vindt u ook het ontwerp-vaststellingsbesluit2. Om het ontwerpbesluit ter inzage te kunnen leggen, dient er een winningsniveau genoemd
te worden. In afwachting van zekerheid over de maatregelen om naar 12 miljard Nm3 te komen, heb ik enkel voor de formaliteit het feitelijk achterhaalde winningsniveau
van 15,9 miljard Nm3 opgenomen. Aanvullende maatregelen die ik kan nemen zal ik betrekken in het definitieve
vaststellingsbesluit. En ook daarna zal het kabinet blijven zoeken naar mogelijkheden
om de gaswinning nog weer verder te verlagen.

De weg naar 12 miljard Nm3 en vervolgens naar nul moet een verantwoorde weg zijn. Met het besluit om de gaswinning
uit het Groningenveld zo snel mogelijk te beëindigen, beschouwt het kabinet het begrip
leveringszekerheid niet meer als een absoluut en statisch gegeven, maar de uitkomst
van een permanente zoektocht om met minder Groningengas te kunnen volstaan. Ik heb
SodM gevraagd om mij op basis van het definitief advies van GTS te adviseren over
effecten op de veiligheid, in het bijzonder als gevolg van mogelijk grotere fluctuaties
in de Groningenproductie. Beide adviezen zal ik betrekken bij het definitieve vaststellingsbesluit,
dat ik voor 1 oktober neem.

In deze brief ga ik verder in op de mogelijkheden voor versnelde afbouw van de gaswinning,
de dilemma’s daarbij, en hoe ik deze meeneem in het vaststellingsbesluit voor het
gasjaar 2019/2020.

Maatregelen in beeld voor reductie tot 12,8 Nm3

Voor de beperking van de Groningenproductie speelt de beschikbaarheid van stikstof
een belangrijke rol. Met het bijmengen van stikstof bij hoogcalorisch gas uit andere
velden wordt laagcalorisch gas gemaakt (pseudo-Groningengas), als alternatief voor
Groningengas. Een hogere stikstofproductie leidt tot een lagere Groningenproductie.
Daarom heeft het kabinet GTS in staat gesteld om te investeren in extra stikstofinstallatie
in Zuidbroek. Deze extra capaciteit is naar verwachting begin 2022 gereed.

Op basis van de naar voren gehaalde evaluatie van het gasjaar van GTS blijkt dat er
mogelijkheden zijn om de nu al beschikbare stikstofcapaciteit beter te benutten. Op
basis hiervan adviseert GTS om drie maatregelen uit te werken:

1. 100 procent inzetten van de stikstofinstallaties;

2. Het beleveren van exportpunt Oude Statenzijl (naar Duitsland) met pseudo-Groningengas;

3. Het deels vullen van gasopslag Norg met pseudo-Groningengas.

Tabel 1: Indicatie van cumulatief effect maatregelen

Maatregel

Extra verlaging Groningenproductie (miljard Nm3)

100 procent stikstofinzet

1,5

Oude Statenzijl en 100 procent stikstofinzet

2,3

Norg, Oude Statenzijl en 100 procent stikstofinzet

3,1

Maatregel 1: 100 procent stikstofinzet

Ten tijde van de laatste raming van GTS van 31 januari jl. was de ervaring met het
maximaal inzetten van de stikstofinstallaties nog beperkt. In de raming is uitgegaan
van een stikstofinzet van 92,5 procent. Nu meer ervaring is opgedaan met de stikstofinzet
kan dit percentage verder worden geoptimaliseerd. Op basis van de evaluatie adviseert
GTS om voor komend gasjaar 2019/2020 een stikstofinzet van 100 procent na te streven.
GTS geeft aan dat hiermee wel de randen van de kwaliteitsloze gasmarkt worden opgezocht
(zie hieronder een toelichting). Aan de ACM en mogelijk ook de Europese Commissie
zal een beoordeling gevraagd worden vanwege de marktverstorende werking die een stikstofinzet
van 100% mogelijk kan hebben op de gasmarkt. Tijdens een consultatieperiode kunnen
marktpartijen aangeven of het voorgestelde stikstofpercentage van GTS haalbaar is.
Mocht het voorgestelde stikstofpercentage van GTS haalbaar zijn, dan zou dit tot een
additionele besparing kunnen leiden van 1,5 miljard Nm3 op de Groningenproductie.

In reactie op de vraag van het lid Dik-Faber (ChristenUnie) over de stikstofinzet
tijdens het plenair debat van 4 juni jl. (Handelingen II 2018/19, nr. 88, item 21) wil ik nog aangeven dat bij een hoge stikstofinzet de verkoop van het Groningengas
beperkt wordt tot het strikt noodzakelijke. Anders gezegd, bij deze situatie is geen
ruimte om prijsoptimalisatie toe te passen en dat gebeurt dus ook niet.

Uit de evaluatie van GTS blijkt ook dat er een grotere hoeveelheid stikstof beschikbaar
is dan eerder voorzien. Dit komt door de beperkte vraag naar laagcalorisch gas in
de zomer. Met andere woorden, er ontstaat een overschot aan stikstof tijdens de zomermaanden.
Komend gasjaar zal dit overschot verder oplopen doordat GTS vanaf januari 2020 extra
stikstof zal inkopen bij Wieringermeer. Deze onvoorziene beschikbaarheid van stikstof
kan benut worden voor het (versneld) uitvoeren van de maatregelen met betrekking tot
Oude Statenzijl en gasopslag Norg. In mijn Kamerbrief van 8 februari jl. heb ik al
aangeven deze maatregelen te onderzoeken in het kader van het operationeel afbouwplan
(Kamerstuk 33 529, nr. 580). Door het overschot aan stikstof kunnen deze maatregelen in tegenstelling tot eerdere
inzichten volgens GTS mogelijk al volgend gasjaar, in plaats van pas in 2022, bijdragen
aan een beperking van de productie.

Goed werkende gasmarkten

De kwaliteitsloze gasmarkt houdt in dat er geen onderscheid wordt gemaakt tussen hoog-
en laagcalorisch gas. Marktpartijen kunnen beide soorten gas op het net zetten en
van het net halen. Een mogelijk gevolg is dat marktpartijen vooral hoogcalorisch gas
invoeden en laagcalorisch gas onttrekken. Via de stikstofinstallaties kan GTS de verschillen
in de hoeveelheden hoog- en laagcalorisch gas corrigeren.

Bij een stikstofinzet van 100 procent worden de mogelijkheden van GTS om verschillen
te corrigeren sterk verminderd. Bij het loslaten van de kwaliteitsloze gasmarkt verliest
de Nederlandse gasmarkt een deel van zijn aantrekkelijkheid met als mogelijk gevolg
dat er minder hoogcalorisch gas naar Nederland stroomt. Maatregelen die de basis van
het functioneren van de kwaliteitsloze markt dreigen aan te tasten verdienen dan ook
zorgvuldige overweging, vanwege de mogelijke nadelige gevolgen voor voldoende toevoer
van hoogcalorisch gas. Een tekort aan hoogcalorisch gas zal leiden tot een beperkte
inzet van de stikstofinstallaties en een hoger beroep op het Groningenveld.

Maatregel 2: Oude Statenzijl beleveren met pseudo-Groningengas

Oude Statenzijl is een exportpunt naar Duitsland dat op dit moment alleen beleverd
kan worden met Groningengas. Dit exportpunt staat namelijk niet in verbinding met
de rest van het GTS-netwerk, waarin wel pseudo-Groningengas getransporteerd kan worden.
GTS onderzoekt op welke wijze pseudo-Groningengas getransporteerd kan worden naar
Oude Statenzijl. Over deze mogelijkheid is waarschijnlijk op korte termijn meer helderheid.
Volgens GTS zou deze maatregel kunnen leiden tot een additionele reductie van 0,8
miljard Nm3 boven de reductie van de verhoogde stikstofinzet.

Maatregel 3: Gasopslag Norg deels vullen met pseudo-Groningengas

Naast het beleveren van Oude Statenzijl kan het overschot aan stikstof benut worden
door het (deels) vullen van gasopslag Norg met pseudo-Groningengas. Ik onderzoek onder
welke technische, juridische en financiële condities deze maatregel realiseerbaar
is voor het gasjaar 2019/2020. De inzet van gasopslag Norg wordt op dit moment bepaald
door GasTerra. Belangrijk hierbij is dat ik via de Mijnbouwwet zeggenschap heb over
hoeveel Groningengas wordt geproduceerd. Omdat gasopslag Norg tot op heden met Groningengas
wordt gevuld, heb ik hiermee de ruimte om te bepalen op welke wijze GasTerra dit gas
inzet. Indien Norg wordt gevuld met pseudo-Groningengas zullen hierover afspraken
gemaakt moeten worden met de partijen binnen het Gasgebouw. Aanvullend op de verhoogde
stikstofinzet en het beleveren van Oude Statenzijl met pseudo-Groningengas kan het
vullen van Norg met pseudo-Groningengas een additionele reductie opleveren van 0,8
miljard Nm3.

Extra maatregelen om naar 12 miljard Nm3 te komen en bijbehorende dilemma’s

Mochten alle hierboven genoemde maatregelen haalbaar blijken, dan komt de gaswinning
uit op 12,8 miljard Nm3. Ik wil benadrukken dat ik hiermee de randen opzoek van wat binnen het systeem technisch
en praktisch mogelijk is.

Zelfs als alle maatregelen komend gasjaar gerealiseerd kunnen worden, is er dus nog
altijd een gat van 0,8 miljard Nm3 te overbruggen om het gewenste niveau van 12 miljard Nm3 te halen. Als een deel van de maatregelen niet (tijdig) realiseerbaar blijkt, dan
is het gat voor komend gasjaar nog groter. Dat stelt mij voor in ieder geval twee
dilemma’s bij het sneller verlagen van de gaswinning: het risico van maatschappelijke
ontwrichting als gevolg van het niet meer kunnen leveren van gas en het risico op
aardbevingen als gevolg van fluctuaties in de gaswinning.

1: Maatschappelijke impact bij een gaswinning van 12 miljard Nm3.

Eindafnemers hebben gas nodig op het juiste moment, in de juiste kwaliteit (laag-
of hoogcalorisch gas) en met de juiste hoeveelheid. Er zijn twee manieren denkbaar
om het gat naar 12 miljard Nm3 te dichten: het afkoppelen van eindverbruikers en het niet aanvullen van gasopslag
Norg. Deze maatregelen hebben gevolgen voor de leveringszekerheid en daarmee grote
maatschappelijke impact.

Afkoppelen van eindverbruikers

De eerste optie is het afsluiten van industriële grootverbruikers die rechtstreeks
op het landelijke transportnet zijn aangesloten. Om tenminste 0,8 miljard Nm3 besparing te realiseren moeten meerdere industriële grootverbruikers gedurende het
volledige gasjaar worden afgesloten van het gas. Gedwongen afsluiting zou leiden tot
stopzetting van de productie. Dat stuit op grote bezwaren en maatschappelijke effecten.
Ook kan de elektriciteits- of voedselvoorziening in gevaar komen.

Andere bedrijven, instellingen en huishoudens maken via een aansluiting op regionale
netten ook gebruik van laagcalorisch gas. Het niet meer beleveren van een regionaal
net heeft consequenties die moeilijk in te schatten zijn. Omdat in dat geval alle
daarop aangeslotenen geen gas meer zouden krijgen. Dit kunnen ook particulieren of
maatschappelijke instellingen, zoals verpleeghuizen en scholen, zijn. Het kader voor
leveringszekerheid is middels Verordening (EU) 2017/1938 Europees bepaald. Huishoudens
in binnen- en buitenland zijn hierbinnen beschermde afnemers die als laatste dienen
te worden afgesloten.

Vorig jaar heb ik het COT, Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement, gevraagd
de maatschappelijke en veiligheidsrisico’s bij een niveau van gaswinning onder het
niveau van leveringszekerheid te verkennen. Het COT heeft geconstateerd dat er eigenlijk
onvoldoende zicht is op de daadwerkelijke risico’s, maar dat deze, gezien de hoge
betrouwbaarheid en afhankelijkheid van gaslevering, hoogstwaarschijnlijk groot zijn.
De Mijnraad acht het in haar advies voor het vaststellingsbesluit aannemelijk dat
de maatschappelijke ontwrichting als gevolg van het afsluiten van grote groepen gasafnemers
groot is. Een onderzoek van SEO en TNO loopt nog. Eerste indicatieve onderzoeksresultaten
laten zien dat het afsluiten van alle niet-vitale grootverbruikers er naar verwachting
toe zal leiden dat, door uitval van deze bedrijven, honderdduizenden mensen hun baan
kunnen verliezen.

(Deels) niet aanvullen van gasopslag Norg

Een mogelijkheid die GTS schetst en aan leveringszekerheid raakt, betreft het deels
niet aanvullen van de gasopslag Norg. De gasproductie kan (tijdelijk) gereduceerd
worden door de opslag in de zomer niet volledig aan te vullen. Gasopslagen opereren
in de regel volumeneutraal. Dit houdt in dat er in een gasjaar net zoveel uit de opslag
wordt geproduceerd als weer geïnjecteerd. Door in het gasjaar 2019/2020 Norg (deels)
niet aan te vullen is minder Groningengas nodig. Het gevolg is dat in een volgend
gasjaar meer gewonnen moet worden om de gasopslag Norg weer volledig gevuld te hebben.
Een andere mogelijkheid is om de opslag ook in latere jaren niet meer volledig te
vullen, maar dit kan betekenen dat op koude dagen pieken in de vraag naar laagcalorisch
gas niet kunnen worden opgevangen. Dit kan grote maatschappelijke gevolgen hebben
vanwege een dan optredend tekort aan gas. Een niet volledig gevulde gasopslag kan
ook betekenen dat de fluctuaties in de gasproductie in het Groningenveld groter worden.

2: Meer fluctuaties bij een lagere gaswinning

De maatregelen die GTS voorstelt kunnen er toe leiden dat de productie uit het Groningenveld
meer zal fluctueren dan nu het geval is. Wanneer het definitieve rapport van GTS in
juli verschijnt, zal ik SodM eveneens vragen wat de mogelijke grotere fluctuaties
door versnelde afbouw betekenen voor het seismisch risico. Dit advies betrek ik bij
het definitieve vaststellingsbesluit.

Op weg naar het vaststellingsbesluit gasjaar 2019/2020

Zoals ik in het debat van 4 juni jl. heb aangekondigd loopt het in deze brief beschreven
proces om met extra maatregelen naar de 12 miljard Nm3 te komen parallel met het proces om het vaststellingsbesluit te nemen over gasjaar
2019/2020 (Handelingen II 2018/19, nr. 88, item 21).

Het ontwerpbesluit moet medio juni ter inzage worden gelegd, zodat er voor iedereen
voldoende tijd is om zienswijzen in te kunnen dienen. Hiervoor staat een wettelijke
termijn van zes weken. Vanaf maandag 24 juni tot en met maandag 5 augustus staat het
ontwerpbesluit hiervoor open. Dit ontwerpbesluit is opgesteld op basis van de raming
van GTS van 31 januari jl. en de naar aanleiding daarvan uitgebrachte adviezen. In
afwachting van een herziene raming van GTS hanteer ik in het ontwerpbesluit nog het
winningsniveau uit deze laatste formele raming van GTS. Het winningsniveau van 15,9
miljard Nm3 in het ontwerpbesluit beschouw ik daarmee als de geldende dagkoers. Dit is enkel
opgenomen om het ontwerpbesluit formeel ter inzage te kunnen leggen en is niet leidend
voor het definitieve vaststellingsbesluit. Zoals ik in deze brief heb aangegeven,
onderzoek ik extra maatregelen. Omdat de uitkomsten van deze onderzoeken nog onzeker
zijn, heb ik deze nog niet kunnen verwerken in het ontwerpbesluit. Waar mogelijk zal
ik deze verwerken in het definitieve besluit, dat ik vóór 1 oktober zal nemen.

In het ontwerpbesluit, dat u als bijlage aantreft3, ga ik uitgebreid in op veiligheid en de maatschappelijke gevolgen van een tekort
aan gas. De afweging die ik daarin maak, waarbij ik eveneens een groot belang hecht
aan het beperken van maatschappelijke ontwrichting, weerspiegelt de dilemma’s die
ik in deze brief hebt geschetst. Het ter inzage leggen van het ontwerpbesluit doe
ik daarom met de dwingende aantekening dat ik wil vasthouden aan het «hoe» (de operationele
strategieën, gericht op minimalisering van veiligheidsrisico’s), maar mij nog niet
neerleg bij het «hoeveel».

Financiële gevolgen versnelde verlaging gaswinning

In juni 2018 heb ik namens de Staat een Akkoord op Hoofdlijnen gesloten met de aandeelhouders
van NAM: Shell en ExxonMobil. Hierover heb ik uw Kamer op 25 juni 2018 geïnformeerd
(Kamerstuk 33 529, nr. 493). Met de al ingezette versnelling ten opzichte van het basispad en de ambities die
ik in deze brief heb uiteengezet, ligt het voor de hand dat tot aan sluiting van het
veld aanzienlijk minder Groningengas gewonnen zal worden dan vorig jaar nog noodzakelijk
werd geacht. Naar verwachting zullen de opbrengsten van het Groningenveld voor alle
partijen beduidend lager uitvallen. Dit gaat om honderden miljoenen euro’s. Op basis
van de Mijnbouwwet komt circa 73% van de winst voor rekening van de Staat en 27% voor
rekening van NAM. Verder zullen maatregelen om de reductie mogelijk te maken gepaard
gaan met aanvullende kosten. Ik zal de komende maanden het gesprek aangaan met de
aandeelhouders over de voorgenomen maatregelen om de gaswinning zo snel als mogelijk
te beëindigen en de gevolgen van die maatregelen voor het Akkoord op Hoofdlijnen.
De budgettaire gevolgen van een besluit om de gaswinning versneld te verlagen zullen
conform de begrotingsregels worden ingepast binnen het uitgavenplafond. Ik zal uw
Kamer hierover nader informeren zodra hierover meer duidelijkheid is.

Tot slot

Zeker is dat ook bij een winningsniveau van 12 miljard Nm3 schades zullen blijven ontstaan door aardbevingen. De operatie om de productie van
Groningengas zo snel mogelijk te reduceren staat daarom niet op zichzelf. De veiligheid
en het veiligheidsgevoel moeten verbeteren. Het is daarom van groot belang dat versnelling
van de schadeafhandeling en ook de versterkingsoperatie op een zo kort mogelijke termijn
gerealiseerd wordt. In de brief van mij en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
aan uw Kamer van 3 juni jl. (Kamerstuk 33 529, nr. 639) heb ik de versnellingsmogelijkheden voor de schadeafhandeling en de versterkingsoperatie
geschetst. In een aparte brief kondigen we aan welke extra maatregelen we willen nemen.

Op basis van de in deze brief geschetste maatregelen heb ik goede hoop om dicht bij
de 12 miljard Nm3 uit te komen. Het structurele karakter van de maatregelen geeft mij het vertrouwen
om in de komende gasjaren de weg naar nul voortvarend te vervolgen.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes