Brief regering : Nota Mobiele Communicatie 2019

Nr. 478 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 juni 2019

De Nederlandse economie digitaliseert in hoog tempo. Nieuwe digitale diensten ontstaan,
bestaande sectoren innoveren, en verrijken hun dienstverlening door te digitaliseren.
Draadloze connectiviteit – waaronder mobiele communicatie – en vaste connectiviteit
zijn hier essentieel voor. Connectiviteit is een onmisbare grondstof voor de Nederlandse
economie en voor mensen in toenemende mate essentieel voor sociale verbinding en economische
kansen. Het is een randvoorwaarde voor economische groei en een basisbehoefte.

De afgelopen twintig jaar heeft mobiele communicatie zich snel ontwikkeld. Van mobiele
telefonie (GSM) in de jaren ’90 tot snel mobiel internet via 4G vandaag de dag. Die
ontwikkeling van mobiele communicatie houdt aan, in belangrijke mate gedreven door
twee ontwikkelingen. Allereerst de blijvende groei van het dataverkeer per gebruiker
en daarnaast de groeiende vraag naar bedrijfsspecifieke mobiele communicatiediensten
die voortkomt uit de digitalisering van diverse sectoren. De vijfde generatie mobiele
communicatietechnologie – 5G – belooft hiervoor een oplossing te bieden. 5G moet nog
hogere datasnelheden bieden en het mogelijk maken betaalbare maatwerkoplossingen te
leveren voor bedrijfsspecifieke communicatiediensten.

De aankomende jaren worden er naar aanleiding van internationale en Europese harmonisatie
verschillende frequentiebanden beschikbaar gesteld waar 5G in gaat worden toegepast.
Daarnaast worden eerder uitgegeven frequenties opnieuw verdeeld. Om de voorspelbaarheid
van beleid te vergroten en investeringszekerheid te creëren is voor de verdeling van
deze frequenties een beleidskader opgesteld, genaamd Nota Mobiele Communicatie. Die
nota is aan deze Kamerbrief gehecht1. De nota vormt het beleidskader voor de verdelingen van frequenties voor mobiele
communicatie in de komende vijf tot tien jaar. De eerste frequentiebanden die op basis
van de nota gaan worden verdeeld zijn de 700 MHz-, 1400 MHz-, 2100 MHz-banden, en
daarna de 3,5 GHz band. In de nota is een doelstelling geformuleerd voor mobiele communicatie
in Nederland en bepaald hoe verschillende instrumenten worden ingezet voor het nastreven
van die doelstelling. In deze brief wordt daarvan een samenvatting gegeven.

Proces totstandkoming

In 2016 is de Nota Frequentiebeleid vastgesteld2. Daarin is het beleid voor het gehele radiospectrum in Nederland uiteengezet. De
Nota Mobiele Communicatie is een verbijzondering daarvan, specifiek voor mobiele communicatie.
Net als bij de totstandkoming van de Nota Frequentiebeleid 2016 zijn er voor de totstandkoming
van de Nota Mobiele Communicatie verschillende openbare bijeenkomsten georganiseerd
voor geïnteresseerden. Daaraan hebben meer dan 20 marktpartijen deelgenomen. In de
loop van deze bijeenkomsten is de gelegenheid geboden om op alle onderdelen van de
Nota Mobiele Communicatie te reageren. Na afloop van dit proces is een concept van
de Nota Mobiele Communicatie opgesteld. Tussen 27 januari 2017 en 10 maart 2017 is
dat vervolgens openbaar geconsulteerd via internetconsultatie.nl.3 Met de brief van 3 juli 2017 is uw Kamer geïnformeerd over de resultaten van die
consultatie en de consequenties die daar aan werden verbonden.4 Zoals toegelicht in de Kamerbrieven van 22 december 20175 en 25 mei 20186 is met afronding van de Nota Mobiele Communicatie gewacht totdat de Europese Commissie
had besloten over de fusie tussen T-Mobile en Tele2, en daaropvolgend advies van de
ACM. Dat besluit van de Europese Commissie werd bekend op 27 november 20187, en het advies van de ACM is recent gepubliceerd.8 Voor zover beleidskeuzes niet afhankelijk waren van dit besluit en advies zijn ze
reeds opgenomen in het Actieplan Digitale Connectiviteit en met uw Kamer besproken.9

Markt- en technologische ontwikkelingen

Mobiele communicatie levert een essentiële bijdrage aan de connectiviteit van Nederland.
Connectiviteit is essentieel voor zowel economie als maatschappij. De digitalisering
van het Nederlandse bedrijfsleven en innovatie wordt mede mogelijk gemaakt door de
mogelijkheden die mobiele communicatie biedt. Daardoor ontstaat in toenemende mate
vraag naar maatwerkoplossingen, naast de reeds bestaande massamarkt voor mobiele communicatie
in de vorm van mobiel bellen en internetten. Zo verbreedt de markt voor mobiele communicatie.
De industrie probeert hier met de ontwikkeling van 5G op in te spelen. Tegelijkertijd
is gedurende de georganiseerde bijeenkomsten opgemerkt dat, ondanks de technologische
mogelijkheden van 5G voor bedrijfs- en missiekritische processen, de behoefte kan
blijven bestaan om zelf een privaat (lokaal) bedrijfsnetwerk voor mobiele communicatie
aan te leggen. In onderzoek dat naar aanleiding van de ontvangen consultatiereacties
is uitgevoerd is dit nogmaals bevestigd.10

De uitrol van 5G gaat fikse investeringen vergen, net als dat voor 4G nodig was. Marktpartijen
stellen dat verdere schaalvergroting, en dus consolidatie tussen netwerkaanbieders,
nodig is om die investeringen op te kunnen brengen. De afgelopen jaren zijn er mede
daarom in verschillende EU-lidstaten fusies en overnames tussen netwerkaanbieders
geweest.11 De fusie tussen T-Mobile en Tele2 past in deze ontwikkeling.

In de voorbereiding van de Nota Mobiele Communicatie en de veiling van de 700 MHz-,
1400 MHz, en 2100 MHz-banden heb ik de ACM gevraagd om de huidige marktsituatie te
bezien en te adviseren over de inzet van marktordenende maatregelen. In haar uitgebreide
en grondige analyse concludeert de ACM dat de toetreding van Tele2 via de veiling
in 2012 – mogelijk gemaakt door het reserveren van vergunningen voor een nieuwe marktpartij –
heeft bijgedragen aan het creëren van een zeer dynamische en concurrerende markt.
Prijzen zijn gedaald, er zijn nieuwe abonnementsvormen geïntroduceerd, en er wordt
evenveel geïnvesteerd als voor de toetreding van Tele2 het geval was. De mobiele netwerken
in Nederland behoren bovendien tot de absolute wereldtop in termen van kwaliteit en
dekking.

Op 27 november 2018 heeft de Europese Commissie onvoorwaardelijke goedkeuring verleend
aan de fusie tussen T-Mobile en Tele2. Daarmee is het aantal mobiele netwerkaanbieders
in Nederland teruggegaan van vier naar drie. De Europese Commissie heeft voor haar
besluit onderzocht of de fusie, en daarmee het verdwijnen van Tele2 als onafhankelijke
concurrent, zou leiden tot een aanzienlijke verslechtering van de effectieve concurrentie
op de Nederlandse markt voor mobiele communicatie. Uit het besluit van de Europese
Commissie blijkt dat zij geen redenen ziet om aan te nemen dat de fusie, en daarmee
het verdwijnen van Tele2, leidt tot een aanzienlijke verslechtering van de effectieve
concurrentie. Er was daarom geen grond om de fusie tegen te houden of er voorwaarden
aan te verbinden.

In het advies dat de ACM op mijn verzoek heeft gegeven wordt ook gesteld dat er op
dit moment sprake is van effectieve concurrentie. De ACM acht het bovendien niet aannemelijk
dat de concurrentie in de komende vijf jaar in aanzienlijke mate zal verslechteren
door de fusie van T-Mobile en Tele2. Hoewel de ACM in het algemeen zegt een voorkeur
te hebben voor een zo groot mogelijk aantal spelers op de markt acht zij het niet
noodzakelijk en effectief om de toetreding van een nieuwe vierde netwerkaanbieder
te faciliteren.

Ik concludeer dat er op dit moment sprake is van effectieve concurrentie, en dat de
toezichthouder op dit moment niet verwacht dat de concurrentie in de komende vijf
jaar in aanzienlijke mate zal verslechteren. Er is op dit moment aldus geen noodzaak
tot ingrijpen door frequenties te reserveren voor een nieuwe vierde mobiele netwerkaanbieder.
Dit laat echter onverlet dat dit bij toekomstige frequentieveilingen mogelijk anders
is. Evenals de ACM zal ik de ontwikkeling van de concurrentiesituatie de komende jaren
nauwlettend in de gaten houden. Zo nodig zal ik, na advies van de ACM, bij toekomstige
frequentieveilingen ingrijpen.

Doelstelling

De doelstelling die wordt gehanteerd voor de eerstkomende frequentieveilingen blijft
zoals in de Voortgangsbrief Nota Mobiele Communicatie van juli 2017 reeds beschreven:
de overheid streeft naar kwalitatief hoogwaardige mobiele dienstverlening die altijd
en overal beschikbaar is tegen concurrerende tarieven. Deze doelstelling is gelijk
aan die uit het kabinetsbeleid zoals vastgelegd in het Actieplan Digitale Connectiviteit,
met de kanttekening dat daar wordt gesproken van «connectiviteit» en hier van «mobiele
dienstverlening». Mobiele dienstverlening is echter een vorm van connectiviteit, dus
in de praktijk zijn de beide doelstellingen gelijk.

Uitgangspunt is dat deze doelstelling in hoge mate kan worden behaald via een efficiënt
werkende markt. De overheid moet wel zeker stellen dat die markt daadwerkelijk efficiënt
werkt. Daarom wordt er gekozen voor het veilen van frequenties in geval van schaarste.
Een veiling is een competitief proces dat leidt tot een efficiënte allocatie van frequenties
omdat de partij die de meeste waarde kan genereren de hoogste prijs zal bieden. Deze
prijs vormt vervolgens een prikkel om met die frequenties diensten aan te bieden waar
vraag naar is, hetgeen bijdraagt aan het creëren van waarde voor economie en maatschappij.
Ondanks de veelgehoorde stelling dat veilingen leiden tot minder investeringen of
hogere consumentenprijzen blijkt uit diverse (internationale) onderzoeken het tegendeel.
Dit blijkt ook uit het feit dat de mobiele telecomaanbieders via afschrijvingen ten
laste van hun winst rekening houden met investeringen, hetgeen zichtbaar is in hun
jaarverslagen en kwartaalcijfers. Tevens worden deze onderzoeken onderschreven door
de vaststelling van de ACM dat na de veiling van 2012 prijzen voor consumenten zijn
gedaald, het totale investeringsniveau gelijk is gebleven aan de jaren daarvoor, en
de Nederlandse mobiele netwerken tot de absolute wereldtop behoren.

Waar nodig zullen in aanvulling hierop regels worden gesteld om de doelstelling te
realiseren. Dit is bijvoorbeeld het geval voor dekking van mobiele netwerken. Concurrentie
heeft er voor gezorgd dat de dekking van mobiele netwerken in Nederland tot de absolute
wereldtop behoort, maar op sommige plekken in Nederland is het eenvoudigweg niet kostenefficiënt
en dus niet rationeel voor private partijen om dekking te realiseren. Gegeven het
belang van mobiele communicatie voor economie en maatschappij wordt dit als een onwenselijke
uitkomst beschouwd. Daarom wordt bij de eerstvolgende frequentieveiling een dekkingseis
opgelegd. Later in deze brief leest u daar meer over. Voor een nadere toelichting
op de overige elementen van de doelstelling wordt verwezen naar de Nota Mobiele Communicatie
zelf, die als bijlage aan deze brief is gehecht.

Instrumenten

Uit de analyse van de ACM blijkt dat er momenteel sprake is van effectieve concurrentie,
en de verwachting dat dit de komende vijf jaar niet in aanzienlijke mate zal verslechteren.
Effectieve concurrentie in de afgelopen jaren heeft geleid tot kwalitatief zeer hoogwaardige
netwerken die het overgrote deel van Nederland bedekken tegen prijzen die gemiddeld
zijn in vergelijking met prijzen in andere EU-lidstaten. Het bereiken van de doelstelling
wordt naar verwachting in belangrijke mate gerealiseerd door het blijven borgen van
een efficiënt werkende markt. Toetredingsmogelijkheden zijn tevens belangrijk. De
volgende verschillende instrumenten worden ingezet.

Verdeelmomenten en vergunningstermijnen

Frequenties voor mobiele communicatie vallen grofweg uiteen in «lage» en «hoge» frequenties.
Lage frequenties zijn bijvoorbeeld de 700 MHz-frequenties. Kenmerkend aan deze frequenties
is dat ze ver reiken en relatief eenvoudig door muren dringen. Ze zijn daarmee essentieel
voor het kostenefficiënt realiseren van zo goed mogelijke dekking. Hoge frequenties
zijn bijvoorbeeld de 2100 MHz-frequenties. Dat soort frequenties reikt minder ver
en er zijn een stuk meer van beschikbaar dan van lage frequenties. Daarom worden hoge
frequenties voornamelijk ingezet voor het realiseren van voldoende capaciteit voor
het nog altijd groeiende dataverkeer. Welke frequenties een onderneming nodig heeft
is afhankelijk van de dienst die hij wil aanbieden. KPN, VodafoneZiggo, en T-Mobile/Tele2
hebben bijvoorbeeld een combinatie van beide nodig. Lage frequenties voor dekking
op het platteland en in gebouwen, en hoge frequenties voor capaciteit in drukke stadscentra.
In de Nota Mobiele Communicatie wordt een planning neergelegd voor het verdelen van
lage en hoge frequenties. In deze planning wordt er om de tien jaar een combinatie
van lage en hoge frequenties beschikbaar gesteld. Om die verdeelmomenten te creëren
is het uitgangspunt vergunningen voor langere termijn (15 tot   jaar) uit te geven.
Het gelijktijdig aanbieden van een mix aan lage en hoge frequenties draagt bij aan
het verlagen van toetredingsdrempels omdat het allerlei uiteenlopende partijen optimale
kansen biedt om gedurende de verdeling iets te winnen. Teneinde dit te bereiken worden
de 700, 1400, en 2100 MHz frequenties uitgegeven voor 19 à 20 jaar, tot 2040. De frequenties
in de 3,5 GHz-band worden ook uitgegeven tot 2040, mits de internationale oplossing
voor satellietgrondstation Burum kan worden gerealiseerd.

Wijze van beschikbaar stellen

In beginsel zijn frequenties voor mobiele communicatie schaars. In de Nota Frequentiebeleid
2016 is bepaald dat de vergunningen voor dergelijk schaarse frequenties worden verdeeld
via een veiling. Momenteel wordt nog onderzoek gedaan naar het beste veilingmodel,
waarna een definitieve keuze wordt gemaakt. De exclusiviteit die de vergunningen bieden
creëert investeringszekerheid en voorkomt dat meerdere gebruikers elkaar gaan storen.12 Door enerzijds het gebruik van steeds hogere frequenties en anderzijds technologische
vooruitgang wordt schaarste echter in toenemende mate plaats- en tijdafhankelijk,
en kan storing steeds beter worden voorkomen. Hoge frequenties reiken minder ver waardoor
de kans op storing tussen geografisch gescheiden gebruikers kleiner wordt. Daarnaast
kan het voorkomen dat frequenties in drukke stadscentra schaars zijn maar in een rurale
omgeving niet. Technologie maakt op haar beurt het exacter richten van radiosignalen
steeds beter mogelijk. Dat kan ook worden gebruikt om de kans op storing tussen gebruikers
te verkleinen.

Deze ontwikkelingen maken het mogelijk om voor de nieuwe hoge frequenties die de komende
jaren beschikbaar komen te kijken naar manieren die meerdere partijen de mogelijkheid
geven om er gebruik van te maken. Dit kan bijvoorbeeld door vormen van vergunningverlening
die afwijken van het landelijk exclusief vergunnen aan een select aantal partijen
zoals tot op heden is gebeurd. Zo kan bijvoorbeeld worden gewerkt met regionale of
(zeer) lokale vergunningen zodat meer partijen in de gelegenheid worden gesteld frequenties
voor mobiele communicatie te gebruiken. Dit opent mogelijkheden voor kleinere partijen
om de toenemende vraag naar maatwerkoplossingen voor mobiele communicatie vanuit het
bedrijfsleven te gaan bedienen. Uit onderzoek is gebleken dat deze vraag naar frequenties
en maatwerk aanwezig en actueel is en dat de huidige vier netwerkaanbieders niet altijd
aan die vraag voldoen.13

Definitieve keuzes over de beschikbaarstelling van nieuw beschikbaar te komen hoge
frequenties boven de 24 GHz worden nog niet gemaakt in de Nota Mobiele Communicatie.
Op dit moment is er nog te weinig bekend over de technologische en marktontwikkelingen
op grond waarvan besluiten kunnen worden genomen.14 Voorts is het van belang om dit soort besluiten zo veel als mogelijk in coördinatie
met andere EU-lidstaten te nemen zodat er zo veel als mogelijk geharmoniseerd beleid
wordt gevoerd. Dat is onder meer van belang om schaalvoordelen te creëren en grensoverschrijdende
dienstverlening te faciliteren zoals nodig voor bijvoorbeeld zelfrijdende auto’s.
Voor de allerhoogste frequenties die de komende jaren beschikbaar komen behoort (gedeeltelijk)
vergunningsvrije beschikbaarstelling ook nog tot de mogelijkheden.

Spectrumcaps en reserveren van frequenties

Naast de momenten en wijze van beschikbaar stellen zijn er ook meer ingrijpende instrumenten
om de markt te ordenen, toetredingsdrempels te verlagen, of anderszins kaders te stellen
waarbinnen de markt moet opereren. Dit betreft de toepassing van spectrumcaps of het
reserveren van frequentievergunningen voor een categorie van marktpartijen. Indien
het wenselijk is dat een bepaalde categorie van marktpartijen met zekerheid frequenties
kan verkrijgen wordt er de voorkeur aan gegeven om dit te realiseren door frequenties
te reserveren. Spectrumcaps beperken het aantal frequentievergunningen dat een partij
maximaal mag bezitten of kopen in een veiling en kunnen onder meer worden ingezet
om de markt te ordenen. Het is tevens een geschikt instrument om een ondoelmatige
verdeling van frequenties te voorkomen.

Voor het bepalen van het beleid in de Nota Mobiele Communicatie en de aankomende veilingen
is, zoals hiervoor reeds beschreven, de ACM gevraagd advies uit te brengen over de
eventuele noodzaak om een reservering van frequenties toe te passen, of spectrumcaps
te hanteren. Op basis van de hiervoor beschreven analyse van de huidige markt en verwachte
marktontwikkelingen acht de ACM het niet noodzakelijk en effectief om een reservering
van frequenties toe te passen teneinde toetreding te faciliteren. Wel adviseert de
ACM om spectrumcaps toe te passen bij de aankomende veilingen van de 700, 1400, 2100 MHz,
en 3,5 GHz-banden. Hiermee moet allereerst worden voorkomen dat er een te grote concentratie
van frequenties bij één partij kan plaatsvinden. Daarnaast vindt de ACM het voor het
in stand houden van effectieve concurrentie van belang dat er een evenwichtige verdeling
van frequenties wordt gewaarborgd. Omdat frequenties essentieel zijn voor het kunnen
leveren van mobiele communicatiediensten, en de kwaliteit daarvan, is het nodig dat
in de huidige marktsituatie met drie mobiele netwerkaanbieders zij alle drie kunnen
beschikken over diverse frequenties. Om deze redenen adviseert zij een drietal frequentiecaps
toe te passen, die in stand zouden moeten blijven tot de herverdeling van de 800,
900, 1800, en 2600 MHz-frequenties in 2028/2029:

1. Globale cap. Een cap van 40% op het totale bezit van frequenties in alle frequentiebanden
die beschikbaar zijn voor mobiele communicatie. Dit zijn vooralsnog de 700, 800, 900,
1400, 1800, 2100, 2600 MHz-, en 3,5 GHz-banden.

2. Cap op lage frequenties. Een cap van 40% op het totale bezit van frequenties in alle
«lage» frequentiebanden die beschikbaar zijn voor mobiele communicatie. Dit zijn vooralsnog
de 700, 800, en 900 MHz-banden.

3. Cap op de 3,5 GHz-band. Een cap van 40% op specifiek de 3,5 GHz-band. De ACM acht
deze band van groot belang voor de uitrol van volwaardig 5G. Het kunnen aanbieden
van 5G is volgens de ACM essentieel voor de concurrentiepositie van een mobiele netwerkaanbieder.
Deze cap stelt zeker dat in de huidige marktsituatie met drie marktspeler zij alle
drie de beschikking kunnen krijgen over 3,5 GHz-frequenties.

Voor de aankomende veiling van de 700, 1400 en 2100 MHz-banden levert dit enige beperkingen
op aan de hoeveelheid frequenties die KPN, VodafoneZiggo en T-Mobile/Tele2 kunnen
kopen. Een geheel nieuwe marktpartij zou alle in de veiling beschikbare frequenties
kunnen kopen.

Ik neem het advies van de ACM om bij de aankomende frequentieverdelingen spectrumcaps
te hanteren over. Zowel voor wat betreft het niet toepassen van een reservering van
frequenties in de aankomende veilingen, als ook de (hoogte van de) geadviseerde spectrumcaps.
Dit laat overigens onverlet dat het reserveren van frequenties bij toekomstige frequentieverdelingen
alsnog kan worden ingezet indien de marktsituatie daar aanleiding toe geeft. Dit zal
zijn beslag krijgen in de veilingregelingen voor de aankomende veilingen. Zodra de
consultatie daarvan start zal ik uw Kamer daarvan op de hoogte stellen. Ik wil er
daarbij op wijzen dat een debat op dat moment aanzienlijke vertraging in de uitvoering
van de veiling met zich mee zou brengen.

Vergunningsvoorschriften en andere maatregelen ter realisatie van de doelstelling

Er zijn (economische) beperkingen aan hetgeen een efficiënt werkende markt kan leveren.
Dit rechtvaardigt aanvullende maatregelen vanuit de overheid om de doelstelling te
realiseren. Zo is het niet zeker dat marktpartijen alle uithoeken van Nederland zullen
bedekken. Niet overal weegt de benodigde investering namelijk op tegen de verwachte
baten. Hoewel economisch rationeel wordt dit beschouwd als een onwenselijke uitkomst
gegeven het toenemend belang van mobiele communicatie voor economie en maatschappij.
Dit rechtvaardigt aanvullende maatregelen vanuit de overheid. Het belang van mobiele
communicatie, de potentiële consequenties van interferentie, en het feit dat zelfs
een efficiënt werkende markt niet per se in staat zal zijn om interferentie te voorkomen
of op te lossen rechtvaardigen ook daarop maatregelen vanuit de overheid. Deze maatregelen
worden hierna besproken.

Dekkingseis

De dekking van de mobiele netwerken in Nederland behoort tot de absolute wereldtop.15 Gegeven het toenemende belang van mobiele communicatie voor economie en maatschappij
wordt de lat bij de eerstvolgende frequentieveiling echter nog hoger gelegd. Het doel
daarvan is enerzijds om dekking te creëren op nagenoeg alle plekken waar het op dit
moment ontbreekt, en anderzijds om te zorgen dat die dekking voldoende snelheid biedt
om te kunnen browsen, audio en (standaard kwaliteit) video te streamen. Het is belangrijk
om op te merken dat deze eis uitdrukkelijk niet is bedoeld om het vraagstuk van snel
internet in het buitengebied op te lossen. Daarvoor wordt separaat beleid gevoerd.16 Dekking van mobiele netwerken kan wel leiden tot een verbetering ten opzichte van
de opties die sommige mensen in het buitengebied nu hebben, maar het is niet de structurele
oplossing waar ik samen met burgerinitiatieven, gemeenten, provincies, en marktpartijen
aan werk.

Aan alle 700 MHz-vergunningen wordt een dekkingseis verbonden. Die houdt in dat twee
jaar na vergunningverlening elke gemeente moet zijn voorzien van 98% geografische
buitenshuis dekking. In 2022 moet dat er buitenshuis toe leiden dat mensen gemiddelde
snelheden van bijna 140 Mbps kunnen ervaren, en in 2026 van bijna 180 Mbps. Om dit
te bereiken moet er in 2022 buitenshuis met grote mate van waarschijnlijkheid minimaal
8 Mbps worden geleverd, en in 2026 minimaal 10 Mbps.17 Met deze snelheden wordt het mogelijk om te browsen, audio en (standaard kwaliteit)
video te streamen.

In de periode voorafgaande aan het van kracht worden van de dekkingseis zal Agentschap
Telecom zoveel mogelijk metingen doen om samen met de vergunninghouders eventuele
knelpunten te identificeren die een adequate dekking in de weg kunnen staan. Dit om
de vergunninghouders in staat te stellen tijdig maatregelen te treffen al voordat
de eis van kracht wordt.

De mate waarin mobiele communicatie met zekerheid kan worden geleverd is uiterst afhankelijk
van omgevingsfactoren zoals bebouwing die in de weg staat, bladerdek, en het weer.
Verder leiden moderne isolatienormen er toe dat mobiele communicatiesignalen steeds
moeilijker woningen en kantoren binnen dringen. Gelukkig zijn er initiatieven die
de dekking binnenshuis moeten verbeteren. Denk hierbij aan de ondersteuning die bijvoorbeeld
VodafoneZiggo en KPN leveren voor bellen over WiFi («VoWiFi»). Voor bedrijfspanden
wordt door private partijen en de mobiele netwerkaanbieders gewerkt aan een standaard
die de aanleg van inpandige mobiele netwerken moet vergemakkelijken.18 Het eisen van binnenhuisdekking zou een disproportionele last inhouden. 98% geografische
buitenshuis dekking met een grote mate van waarschijnlijkheid vormt de juiste balans
tussen het hoger leggen van de lat en een disproportionele last.19 Ik vind het belangrijk op te merken dat volgens onderzoek veel Lidstaten werken met
het stellen van een demografische dekkingseis – in de praktijk veel minder veeleisend
dan geografische dekking – en de minimale snelheden die ik eis tot de meest ambitieuze
behoren.20

Ingebruiknameverplichting

Om daadwerkelijk gebruik van frequenties af te dwingen en om te voorkomen dat partijen
frequenties om enkel strategische redenen kopen wordt er naast de dekkingseis een
zogenaamde ingebruiknameverplichting gehanteerd. De ingebruiknameverplichting zoekt
het midden tussen ruimte voor verschillende toepassingen enerzijds – van massamarkt
tot en met niche – en voorkomen van opkopen voor strategische of speculatieve doeleinden
anderzijds. De verplichting wordt gefaseerd zwaarder na 2 en 5 jaar. Dit om te voorkomen
dat nieuwe partijen al vroeg grote investeringen moeten doen en toetredingsdrempels
te hoog worden. De verplichtingen die worden opgenomen in de vergunningen in de aankomende
veiling zijn al in het Actieplan Digitale Connectiviteit genoemd maar zijn hierna
nogmaals weergegeven. Voor toekomstige frequenties die op landelijk exclusieve basis
vergund gaan worden zal de berekening van de ingebruiknameverplichting op dezelfde
wijze plaatsvinden:21

Figuur 1 – Ingebruiknameverplichting 700, 1400 en 2100 MHz-banden per vergunning

Band

Na 2 jaar

Na 5 jaar

3,5 GHz

27 km2

268 km2

2100 MHz

55 km2

550 km2

1400 MHz

74 km2

734 km2

700 MHz

751 km2

7.512 km2

Deze verplichtingen gelden per vergunning. Dit betekent dat naarmate een partij meer
vergunningen bezit de verplichting zwaarder wordt. Zo zal een partij die twee 700 MHz-vergunningen
koopt de betreffende frequenties na 5 jaar moeten inzetten in een gebied van minimaal
15.024 km2. Oftewel iets meer dan 40% van het Nederlandse grondgebied (excl. IJsselmeer, Wadden-
en Noordzee).

Voorschriften ter voorkomen van interferentie

Naar mate radiospectrum meer en meer gebruikt wordt neemt de kans op verstoringen
toe, zelfs wanneer iedereen zich aan de normen houdt. Dat kan onder meer gebeuren
omdat de studies op basis waarvan de EU normen stelt (iets) afwijken van de omstandigheden
in NL. Daarom wordt bij elke toekomstige verdeling van frequenties voor mobiele communicatie
in het vervolg een second opinion-onderzoek verricht om in kaart te brengen met welke bijzonderheden vergunninghouders
in Nederland rekening moeten houden. Dit draagt bij aan meer voorspelbaarheid en draagt
bij aan het voorkomen van interferentie. Zo heeft Agentschap Telecom voor de aankomende
frequentieverdeling reeds onderzoek verricht.22 Op basis van dit onderzoek worden in de vergunningen voor de 700 MHz- en 1400 MHz-band
aanvullende voorschriften opgenomen voor het beschermen van de radioastronomie. Deze
vergunningen worden overigens nog geconsulteerd, gezamenlijk met de veilingregeling
voor die banden.

Agentschap Telecom heeft een belangrijke rol in het oplossen van verstoringen. Vooral
in de situatie dat iedereen zich aan de toepasselijke normen houdt en er toch storing
optreedt. De kennis en kunde van Agentschap Telecom zijn van grote waarde aldus partijen
die in het verleden betrokken zijn geweest bij vraagstukken over interferentie door,
en van mobiele communicatie. In de toekomst zal Agentschap Telecom faciliterend en
probleemoplossend blijven werken om dit soort vraagstukken op te lossen. Op zijn tijd
zal het echter nodig zijn om ook handhavend te moeten optreden.

Soms lossen marktpartijen eventuele problemen zelf op en kan hulp of handhavend optreden
door Agentschap Telecom achterwege blijven. Zoals bij mogelijke storing op de ontvangst
van televisiesignalen als gevolg van de ingebruikname van de 700 MHz-band voor mobiele
communicatie. Zodra de 700 MHz-band gebruikt gaat worden voor mobiele communicatie,
zoals 4G of 5G, kan dat leiden tot verstoring van signalen via de kabel. Dit kan zich
bijvoorbeeld uiten in verstoring van tv-beelden. Dit komt omdat zowel de kabelaars
– via «de kabel» – als de mobiele operators – via «de ether» – gebruik maken van de
700 MHz-band. Deze storingen kunnen verholpen worden door de aanschaf en installatie
van apparatuur die goed is afgeschermd tegen verstoring door ethersignalen, waaronder
het netwerkaansluitpunt en coax-kabels. Voor met name de gevallen waarin er desondanks
toch nog sprake is van verstoring hebben mobiele netwerkaanbieders en kabelexploitanten
in een samenwerkingsovereenkomst onderling afspraken gemaakt hoe deze op te lossen.23

Het radiospectrum is druk bezet en elke frequentie(band) heeft een bestemming en groep
gebruikers. Wanneer er frequenties worden bestemd voor mobiele communicatie gaat dit
dus altijd ten koste van ander reeds bestaand gebruik. Die eerdere gebruikers moeten
dan «verhuizen» naar andere frequenties, volstaan met minder frequenties, of op een
slimmere manier het spectrum gebruiken. Soms wordt spectrum gedeeld met andere gebruikers,
zoals in het geval van de PMSE-sector.24 Samen met deze sector wordt gezocht naar oplossingen voor het verlies aan frequenties
door het herbestemmen voor mobiele communicatie. Dit betreft onder meer betere coördinatie
van het frequentiegebruik, het opstellen en bijhouden van een evenementenkalender
en het experimenteren met en invoeren van systemen met Licensed Shared Access.25 Zie hiervoor ook de brief over Omroepdistributie, die ik uw Kamer onlangs heb gestuurd.26

Niet alleen mensen en bedrijven hebben een groeiende behoefte aan mobiel breedband.
Ook openbare orde en veiligheidsdiensten hebben dat, mede ten behoeve van missie-kritische
communicatie. Dienstverlening uit de markt in combinatie met het kunnen beschikken
over eigen spectrum vormen de basis voor de toekomstige behoeftevoorziening. Indien
noodzakelijk zullen extra maatregelen genomen worden om de publieke belangen te borgen.
Dit traject zal nog nader worden ingevuld.27 28

Overige vraagstukken in relatie tot mobiele communicatie

In deze Nota wordt ook het beleid ten aanzien van de uitgifte van de 3,5 GHz-band
geschetst. In de brief over de toekomst van de 3,5 GHz-band die de Staatssecretaris
van Economische Zaken en Klimaat op 24 december 2018, mede namens de Minister van
Defensie en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, aan de Tweede
Kamer heeft gestuurd,29 is al ingegaan op de eerste voornemens rond het uitgiftebeleid van de 3,5 GHz-band.
In deze brief is ook geconcludeerd dat op basis van het TNO-onderzoek naar co-existentie
van toekomstige 5G-netwerken en satellietinterceptie in de C-band in Burum blijkt
dat co-existentie niet mogelijk is, en dat een internationale oplossing voor het satellietgrondstation
in Burum noodzakelijk lijkt. De haalbaarheid daarvan zal nader worden verkend.

De Minister van Defensie en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
zoeken naar een internationale oplossing voor het niet kunnen uitvoeren van een deel
van de interceptie-activiteiten als gevolg van de uitrol van 5G in Nederland.30 Recente werkbezoeken tonen aan dat een oplossing in het kader van internationale
samenwerking complex is, maar haalbaar lijkt. Alle inzet is er op gericht om tijdig,
dan wil zeggen vóór september 2022, een alternatief voor de satellietinterceptie te
realiseren. Er is vertrouwen dat dat gaat slagen. Mocht dit alternatief niet tijdig
gerealiseerd zijn, dan kan het noodzakelijk zijn om voor een korte periode overbruggingsmaatregelen
te treffen.

Voordat zeker is dat de oplossing in het kader van internationale samenwerking definitief
gaat slagen, dient nog een aantal punten te worden uitgezocht. Over de uitkomsten
daarvan zal de Kamer via de geëigende kanalen geïnformeerd worden. Vooruitlopend hierop
worden in deze Nota de contouren van het uitgiftebeleid van de 3,5 GHz-band geschetst.
Hiermee worden echter nog geen onomkeerbare stappen genomen voor de 3,5 GHz-band.
Voorafgaand aan de consultatie van de veilingregeling van de Multibandveiling van
de 700, 1400 en 2100 MHz-banden zal duidelijkheid worden gegeven over het alternatief
voor het satellietgrondstation in Burum.

De Tweede Kamer zal – conform de motie-Weverling c.s. (Kamerstuk 21 501-33, nr. 734) en de motie-Van den Berg c.s. (Kamerstuk 21 501-33, nr. 747) separaat worden geïnformeerd over de uitkomsten van de risicoanalyse naar de integriteit
van toekomstige 5G-netwerken en de te nemen maatregelen. De Nota Mobiele Communicatie
loopt hier niet op vooruit.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, M.C.G. Keijzer