Brief regering : Principeakkoord vernieuwing pensioenstelsel

Nr. 457 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juni 2019

1. Inleiding

Het doet mij veel genoegen u te kunnen melden dat kabinet, werknemers- en werkgeversorganisaties
een principeakkoord hebben bereikt over de vernieuwing van het pensioenstelsel, een
minder snelle stijging van de AOW-leeftijd, arbeidsongeschiktheidsverzekering voor
zelfstandigen en over een pakket maatregelen dat het voor een ieder haalbaar maakt
om gezond werkend het pensioen te bereiken; ook voor degenen met zwaar werk. Partijen
zijn ervan overtuigd dat zij hiermee een sterke, op de toekomst berekende oudedagsvoorziening
realiseren waarin alle burgers vertrouwen hebben. Bestuurlijk dragen sociale partners
dit principeakkoord en zullen dit aan hun achterbannen voorleggen.

Het kabinet en sociale partners hebben gezamenlijk afspraken gemaakt over de vernieuwing
van het stelsel van arbeidsvoorwaardelijke pensioenen. De Sociaal-Economische Raad
(SER) heeft hierover een belangrijk ontwerpadvies uitgebracht. Ons pensioenstelsel
is dringend aan vernieuwing toe. In de afgelopen tien jaar zijn de kwetsbaarheden
van het stelsel blootgelegd door de gestegen levensverwachting, de veranderende arbeidsmarkt
en de financiële markten. De crisis van 2008 en de langdurig lage rente lieten zien
dat ontwikkelingen op de financiële markten sterk bepalend zijn voor de koopkracht
en de mate van zekerheid van onze pensioenen. De systematiek van pensioenopbouw leidt
tot herverdeling van jonge naar oudere werkenden en van mensen met weinig inkomensgroei
tijdens hun loopbaan naar mensen die veel carrière maken. Ook de mogelijkheid van
premiedemping zorgt voor herverdelende effecten. Financiële schokken kunnen door vergrijzing
en ontgroening niet meer adequaat worden opgevangen, waardoor de robuustheid van ons
stelsel in het geding is. Door het sturen op nominale zekerheid wordt beleggingsrendement
nu niet direct gebruikt voor indexatie, maar eerst voor het aanvullen van buffers.
Het langdurig uitblijven van indexatie en voortdurende discussies over verdeelregels
ondergraven het maatschappelijk draagvlak voor ons pensioenstelsel. De Commissie Goudswaard
heeft de kwetsbaarheden in het pensioenstelsel al in 2010 geconstateerd.1 Sindsdien is veelvuldig onderhoud gepleegd aan het stelsel, maar met betrekking tot
de tweede pijler bleef echte vernieuwing tot dusver uit. Een fundamentele aanpak van
de geconstateerde kwetsbaarheden is inmiddels urgent. Het kabinet is daarom zeer verheugd
dat de SER deze kwetsbaarheden in zijn ontwerpadvies adresseert en de contouren van
een vernieuwd pensioenstelsel beschrijft en neemt dit ontwerpadvies graag over.

Het kabinet, werkgevers- en werknemersorganisaties werken samen aan een goede oudedagsvoorziening
voor iedereen, voor huidige én voor toekomstige generaties. Dankzij ons stelsel van
AOW en aanvullende arbeidsvoorwaardelijke pensioenen leven in Nederland minder ouderen
in armoede dan in andere landen. Om een goede oudedagsvoorziening ook voor toekomstige
generaties beschikbaar en betaalbaar te houden moet de pensioenleeftijd geleidelijk
omhoog. De vergrijzing en de toenemende levensverwachting maken langer doorwerken
nu eenmaal noodzakelijk, ook omdat we ouderen niet kunnen missen op de arbeidsmarkt.
Daarbij is het wel essentieel dat mensen hun AOW-leeftijd in goede gezondheid kunnen
bereiken. En daar knelt het op dit moment. Door de snelle verhoging van de AOW-leeftijd
in recente jaren en doordat er in het verleden niet altijd voldoende aandacht is geweest
voor duurzame inzetbaarheid, voelen sommige oudere werknemers zich niet in staat om
op gezonde wijze door te werken tot aan hun pensioen. Om aan deze groep tegemoet te
komen zal het kabinet de AOW-leeftijd en de pensioenleeftijd de komende jaren minder
snel verhogen dan nu is voorzien. Ook willen kabinet, werkgevers en werknemers meer
keuzemogelijkheden bieden aan deze mensen om eerder te stoppen met werken. Gezamenlijk
zullen zij een bijdrage leveren aan tijdelijke regelingen die eerder uittreden mogelijk
maakt voor oudere werknemers voor wie doorwerken tot aan de AOW-leeftijd niet lukt.
Voor het kabinet en sociale partners is hierbij een randvoorwaarde dat er zowel bij
individuele werkgevers als werknemers een prikkel moet bestaan om deze regelingen
gericht in te zetten waardoor er geen generieke regelingen ontstaan. Op cao-niveau
kunnen hier nadere spelregels over worden afgesproken.

Leeswijzer

In deze brief geeft het kabinet zijn appreciatie van het SER-advies, zie paragraaf 2.
Het kabinet heeft met sociale partners afgesproken, als onderdeel van een pakket aan
maatregelen en nadat het SER-advies door de achterbannen is geaccordeerd, om naast
de door de SER voorgestelde maatregelen op het terrein van de arbeidsvoorwaardelijke
pensioenen, ook overgangsmaatregelen en structurele afspraken over gezond werken tot
de pensioenleeftijd en de stijging van de AOW leeftijd in gang te zetten. Deze afspraken
– inclusief de financiële dekking daarvan – worden in paragraaf 3 toegelicht. In paragraaf 4
licht ik toe welk vervolgproces het kabinet daarbij voor ogen heeft.

2. SER-advies Vernieuwing pensioenstelsel

Het ontwerpadvies van de SER is in lijn is met de ambitieuze doelen uit het regeerakkoord
en het eerdere SER-advies Toekomst pensioenstelsel uit 2015 (Kamerstuk 32 043, nr. 254). Met het overstappen op een neutrale vorm van pensioenopbouw, het loslaten van het
sturen op nominale zekerheid, de overstap op premieregelingen en de introductie van
meer keuzemogelijkheden wordt het pensioenstelsel robuuster en persoonlijker. Dit
zijn ook de doelen die ten grondslag lagen aan het regeerakkoord.

Tegelijkertijd houdt de SER – net zoals het kabinet wil – de sterke elementen van
ons stelsel overeind: verplichte pensioenopbouw, die ervoor zorgt dat de overgrote
meerderheid van werknemers pensioen opbouwt. Collectieve uitvoering, die het mogelijk
maakt om de kosten laag te houden. Collectieve risicodeling, die beschermt tegen financiële
schokken en garandeert dat het pensioen een levenslange uitkering blijft, hoe lang
je ook leeft. Fiscale ondersteuning, die het sparen voor het pensioen stimuleert.
En nabestaanden- en invaliditeitspensioen, die bescherming bieden en een belangrijk
onderdeel vormen van het pensioenstelsel.

Het kabinet is verheugd dat de SER met een advies over de toekomst van het pensioenstelsel
is gekomen en is bereid dit advies over te nemen. Op basis van dit SER-advies kunnen
kabinet, sociale partners, toezichthouders, onafhankelijk adviseurs van het kabinet
en pensioenuitvoerders nu samen de vernieuwing van het pensioenstelsel ter hand nemen.

2.1 Naar een meer neutrale vorm van pensioenopbouw

De SER ondersteunt de wens van het kabinet – in lijn met het eerdere SER-advies en
met het regeerakkoord – om over te stappen op een neutrale en daarmee toekomstbestendige
vorm van pensioenopbouw en adviseert over de wijze waarop dit zou moeten gebeuren.
Daarbij is een leeftijdsonafhankelijke premie het uitgangspunt en krijgen deelnemers
een opbouw die past bij de betaalde premie. Omdat de premie-inleg van jongeren langer
rendeert, leidt die premie-inleg tot een relatief hogere pensioenopbouw op jongere
leeftijd ten opzichte van de pensioenopbouw op oudere leeftijd. De doorsneesystematiek
wordt hiermee afgeschaft. Deze nieuwe manier van pensioenopbouw past beter bij de
veranderende arbeidsmarkt. Werkenden ondervinden niet langer onbedoelde effecten als
zij overstappen naar een werkgever met een andersoortige pensioenregeling of naar
zelfstandig ondernemerschap. In krimpende sectoren ondervinden werkgevers en werknemers
niet langer nadeel van een voortdurend stijgende doorsneepremie. Door de directe relatie
tussen premie en opbouw wordt het voor zelfstandigen aantrekkelijker om mee te doen.
Ook ontstaat hierdoor meer ruimte voor de introductie van meer keuzemogelijkheden
en maatwerk.

2.2 Compensatie transitie doorsneesystematiek

De overstap op een nieuwe vorm van pensioenopbouw borgt de houdbaarheid van het pensioenstelsel,
maar heeft wel gevolgen voor werknemers die nu pensioen opbouwen. Zonder compensatie
kan hun pensioenperspectief verslechteren. De gevolgen verschillen per pensioenregeling
en per leeftijdscategorie. Kabinet en sociale partners zien het als hun gezamenlijke
verantwoordelijkheid om te voorkomen dat deelnemers onevenredig geraakt worden. Een
evenwichtige overstap vergt dat het nadeel voor bestaande deelnemers voldoende wordt
gecompenseerd.

Voor de kostenneutrale financiering daarvan noemt de SER verschillende bronnen. De
nieuwe vorm van pensioenopbouw leidt tot premievrijval vanwege een langere beleggingshorizon.
Ook de premievrijval die is ontstaan door de verhoging van de pensioenrichtleeftijd
per 2018 kan als financieringsbron worden bestemd. Een overstap op een pensioenregeling
waarin minder buffers worden opgebouwd, biedt eveneens compensatieruimte indien de
bestaande aanspraken ook worden ondergebracht in de nieuwe regeling. Daarnaast kunnen
werkgevers en werknemersorganisaties op decentraal niveau besluiten om aanvullende
middelen in te zetten. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het gericht inzetten
van opgebouwde buffers. Het kabinet zal dit wettelijk mogelijk maken. In lijn met
de bovengenoemde bronnen heeft het kabinet in het regeerakkoord voor de duur van de
transitieperiode additionele fiscale ruimte toegezegd.2 Tevens heeft het kabinet vanuit haar rol als overheidswerkgever tijdelijk extra middelen
gereserveerd om werknemers werkzaam in overheidssectoren te compenseren voor de overstap
op de nieuwe, meer neutrale vorm van pensioenopbouw. Het gaat hierbij om een bedrag
van € 200 miljoen euro vanaf de overstap.

Kabinet, werkgevers en werknemersorganisaties dragen samen zorg voor de compensatie
die nodig is om een evenwichtige overstap naar de nieuwe vorm van pensioenopbouw te
kunnen maken. Naast de extra fiscale ruimte die beschikbaar wordt gesteld om de compensatie
te faciliteren, zal het kabinet ook een wettelijk kader scheppen voor een evenwichtige
overstap. Omdat afschaffing van de doorsneesystematiek gevolgen heeft voor alle bestaande
pensioenovereen-komsten, zullen alle pensioenovereenkomsten moeten worden aangepast.
De overheid legt de randvoorwaarden voor deze transitie vast.

Werkgevers- en werknemersorganisaties voelen zich samen verantwoordelijk voor het
opstellen van een plan om de compensatie te regelen, als onderdeel van het transitieplan.
Bij de overstap naar het nieuwe pensioencontract worden werkgevers verplicht om binnen
de wettelijke kaders een transitieplan op te (laten) stellen en dit af te stemmen
met de werknemersorganisaties, de ondernemingsraad en het pensioenfondsbestuur. In
dit plan wordt uiteen gezet welke keuzes zijn gemaakt voor wat betreft de omvang en
de vorm van de compensatie. Hiertoe dient de werkgever de pensioenuitvoerder in beeld
te laten brengen wat de effecten zijn van de overstap op degressieve pensioenopbouw,
exclusief en inclusief de compensatie, op het te bereiken pensioenresultaat en het
netto profijt voor verschillende leeftijdscohorten. Er worden uniforme kaders vastgesteld
waaraan de berekening van de effecten van de transitie moeten voldoen, evenals de
informatieverstrekking aan fondsorganen en deelnemers. Van belang hierbij is dat de
werkgever voor de wijziging van de pensioenregeling overeenstemming nodig heeft van
de werknemersorganisaties of de ondernemingsraad. De SER acht het wenselijk de compensatie
aan de deelnemers toe te kennen in het jaar dat uitvoerders overgaan naar een nieuwe
regeling. Het kabinet zal in overleg met werkgevers- en werknemersorganisaties en
pensioenuitvoerders in de uitwerking onderzoeken of dit mogelijk is op een zodanige
manier dat er voor alle groepen deelnemers voldoende indexatieperspectief blijft.

Berekeningen van het Centraal Planbureau laten zien dat een evenwichtige overstap
op een nieuwe opbouwsystematiek mogelijk is, zonder dat hiermee het perspectief op
indexatie verdwijnt.3 Tegelijkertijd geldt dat deze berekeningen macro-cijfers zijn en dat de effecten
op decentraal niveau kunnen verschillen. Dit geldt in het bijzonder voor de transitie
binnen bestaande premieregelingen, waarbij geen compensatie kan worden geboden vanuit
de overgang naar een nieuw contract. Partijen zullen dit vraagstuk betrekken bij de
nadere uitwerking en implementatie. Het uniforme overgangsrecht zal ook tijd en ruimte
moeten bieden voor deze transitie. Kabinet, werkgevers- en werknemersorganisaties
voelen zich gecommitteerd op het gezamenlijk vinden van oplossingen, als onverhoopt
onvoorziene effecten optreden die het vertrouwen schaden dat een evenwichtige transitie
mogelijk is.

2.3 Pensioencontracten op een nieuwe leest

De SER heeft de afgelopen jaren een zoektocht afgelegd naar een nieuw pensioencontract.
Voor sociale partners is het mogelijk maken van een koopkrachtiger pensioen één van
de belangrijkste doelen van een nieuw pensioencontract. Collectieve pensioenregelingen
bieden de mogelijkheid om risico’s te delen die mensen alleen niet kunnen dragen en
hebben daarmee een belangrijke maatschappelijke meerwaarde. Hierbij kunnen sociale
partners in bedrijven en sectoren verschillen in hun voorkeur voor de mate van risicodeling;
het nieuwe stelsel zal hieraan ruimte moeten bieden. De SER doet een voorstel voor
een nieuwe premieregeling met uitgebreide risicodeling en adviseert de verbeterde
premieregeling ook voor bedrijfstakken toegankelijk te maken.

Het door de SER voorgestelde nieuwe pensioencontract in combinatie met het beter toegankelijk
maken van de wet verbeterde premieregeling geeft een andere invulling aan de doelstellingen
uit het regeerakkoord dan het kabinet in eerste instantie voor ogen had; in het regeerakkoord
wordt uitgegaan van persoonlijke pensioenvermogens in de opbouwfase met een positieve
buffer en collectieve risicodeling in de uitkeringsfase, en zijn negatieve buffers
niet toegestaan. De achtergrond daarvan was de overtuiging van het kabinet dat tekorten
bij pensioenfondsen niet te zeer naar toekomstige deelnemers doorgeschoven mogen worden.
Het kabinet wil echter tegemoet komen aan de wens van sociale partners om het voorgestelde
pensioencontract mogelijk te maken, mits de bescherming van nieuwe deelnemers en het
persoonlijker maken van het pensioen goed worden geborgd. Het kabinet wil de voorstellen
ten aanzien van beide contracten overnemen. Voor beide contracten geldt dat ze leiden
tot een persoonlijker en transparanter pensioen. Aandachtspunt blijft de gevolgen
voor de hoogte, de stabiliteit en de volatiliteit van de uitkering.

Persoonlijk pensioenvermogen met collectieve uitkeringsfase

Sinds 2016 is het op grond van de Wet verbeterde premieregeling al mogelijk om een
premieregeling af te spreken waarbij elke deelnemer tijdens zijn of haar werkzame
leven een persoonlijk pensioenvermogen opbouwt, waarmee hij of zij in de periode vóór
pensionering geleidelijk instroomt in een uitkeringscollectief waarbinnen risico’s
worden gedeeld. Door het afschaffen van de doorsneesystematiek en de overstap op leeftijdsonafhankelijke
premie-inleg, wordt de verbeterde premieregeling ook voor bedrijfstakpensioenfondsen
– ruim 80% van de deelnemers – een beter bereikbaar alternatief. De SER acht het noodzakelijk
dat er waarborgen komen dat de verplichtstelling aan het fonds overeind blijft in
dit contract. Ze vraagt het kabinet om hier voldoende borging voor te bieden. Voor
de houdbaarheid van de verplichtstelling is van belang dat het pensioencontract voldoende
solidariteitseisen bevat. Relevant hierbij is dat het kabinet gaat bezien of in de
verbeterde premieregeling een begrensde solidariteitspremie kan worden toegevoegd
en of het macro-langlevenrisico gerichter kan worden gedeeld.

Het nieuwe contract

Daarnaast doet de SER een voorstel voor een premieregeling waarin ook in de opbouwfase
sprake is van risicodeling. In dit contract bouwen deelnemers pensioenaanspraken op,
maar wordt het door middel van een buffer sturen op nominale zekerheid losgelaten.4 Het nieuwe pensioencontract is een premieregeling, waarbij jaarlijks pensioenaanspraken
zonder zekerheidsmaat worden ingekocht tegen de dan geldende marktrente. Sociale partners
maken een afspraak over de toegezegde stabiele premie, en herijken die afspraak periodiek
met het oog op hun pensioenambitie. Wijzigingen in de financiële positie van het fonds
– veroorzaakt door (over)rendement, rentemutaties en mutaties in de (macro)levensverwachting
van deelnemers – werken gespreid in de tijd door in de pensioenuitkeringen van gepensioneerden
en pensioenaanspraken van alle deelnemers: actieven en slapers. Om grote effecten
te voorkomen mogen schokken – net als in de wet verbeterde premieregeling – in maximaal
tien jaar worden gespreid.

Het SER-advies beschrijft verschillende methoden voor het spreiden van mee- en tegenvallers
binnen het contract met uitgebreide risicodeling. In de zogenoemde gesloten methode
worden mee- en tegenvallers enkel gedeeld tussen personen die ten tijde van de schok
deelnemer of pensioengerechtigde zijn. In de open spreidingsmethode worden mee- en
tegenvallers ook gedeeld met toekomstige toetreders. Risicodeling met toekomstige
deelnemers kan zorgen voor betere pensioenuitkomsten, omdat deze toekomstige deelnemers
alvast kunnen delen in financieel risico en rendementen en doordat er risico’s kunnen
worden gedeeld die niet – of in onvoldoende mate – op financiële markten worden verhandeld.
Dit wordt ook wel aangeduid als de welvaartsvoordelen van intergenerationele risicodeling.5 Keerzijde hiervan is dat nieuwe deelnemers bij toetreding te maken kunnen krijgen
met een dekkingstekort. Toekomstig overrendement wordt dan in de eerste plaats gebruikt
voor het wegwerken van dat tekort en komt niet beschikbaar voor indexatie. Als dit
langdurig het geval is, kan de continuïteit van het fonds in gevaar komen. Er kan
bovendien druk ontstaan om het pensioencontract zodanig aan te passen dat noodzakelijke
kortingen worden voorkomen. Zonder nadere voorwaarden kan dit ten koste gaan van het
pensioen van toekomstige deelnemers.

Het kabinet vindt de keuze voor een spreidingsmethode – mits aan randvoorwaarden wordt
voldaan – primair een zaak van sociale partners. Het kabinet is bereid ook de optie
van open spreiden mogelijk te maken. Voorwaarde voor het kabinet is dat de methode
waarin schokken ook worden gedeeld met toekomstige toetreders («open spreiden») wordt
begrensd, zoals ook nu het geval is. Om nieuw toegetreden deelnemers te beschermen
en om het persoonlijke karakter te borgen wordt vastgelegd dat de dekkingsgraad niet
lager mag worden dan 90% en niet langer dan vijf jaar onder 100% mag liggen. Op deze
manier kan er in financieel zware tijden niet meer dan 10% van de premies worden gebruikt
om ontstane tekorten te dichten.

In de meeste gevallen profiteren deelnemers van collectieve risicodeling en zal er
meer dan 100% van de premie, plus het daarover behaalde rendement, ten goede komt
aan de eigen vermogens- of pensioenopbouw. Om te voorkomen dat tussen generaties kan
worden geschoven met pensioenvermogens, wordt voorts geborgd dat de opgebouwde aanspraken
alleen kunnen variëren met objectief waarneembare resultaten op financiële markten
(zoals gerealiseerde rendementen) en ontwikkelingen in de levensverwachting. Deze
ontwikkelingen worden voor deelnemers transparant gemaakt. Door bovenstaande waarborgen
wordt, in combinatie met de overige maatregelen zoals het afschaffen van de doorsneesystematiek,
het nieuwe stelsel robuuster en persoonlijker.

Houdbaarheid van de verplichtstelling

Op verzoek van het kabinet Rutte-2 heeft de Raad van State in een voorlichting aangegeven
dat het ontbreken van de doorsneesystematiek in een nieuw pensioenstelsel er niet
automatisch toe leidt dat moet worden geconcludeerd dat een dergelijk stelsel dusdanig
weinig solidariteitskenmerken bevat dat verplichtstelling leidt tot een ongerechtvaardigde
inbreuk op het Europese mededingingsrecht.6 Voor die rechtvaardiging ziet de Raad van State ruimte, gelet op het feit dat de
doorsneesystematiek maar één van de elementen is waarin het sociale karakter van een
pensioenregeling tot uitdrukking komt. De overige door de Raad genoemde solidariteitskenmerken,
zoals kansensolidariteit, solidariteit tussen actieven en niet-actieven, gendersolidariteit
en – bij bedrijfstakpensioenfondsen – solidariteit op bedrijfstakniveau blijven in
de nieuwe premieregeling ongewijzigd. Het nieuwe stelsel dient Europeesrechtelijk
houdbaar te blijven, met inbegrip van de verplichtstelling. In de kabinetsbrief van
1 februari jl. heeft het kabinet aangekondigd in gesprek te gaan met de Europese Commissie
om meer duidelijkheid te krijgen over de Europeesrechtelijke houdbaarheid van de verplichtstelling.
Het overleg is gaande en de uitkomsten daarvan zullen worden betrokken in de verdere
uitwerking van het akkoord.

De bestaande uitkeringsovereenkomst

Na de overstap op een systeem met leeftijdsonafhankelijke premies en daarbij passende
pensioenopbouw is het niet meer mogelijk om voor langere termijn een vaste pensioenopbouw
toe te zeggen, zoals nu in de uitkeringsovereenkomst het geval is. Alle contracten
zullen immers worden gebaseerd op arbeidsvoorwaardelijke toezeggingen over de premie.
De opbouw van nieuwe pensioenaanspraken hangt af van de premie die in de pensioenovereenkomst
is afgesproken en van de kostprijs van het pensioen, die varieert met de rente.

2.4 Verschillende pensioenregelingen, gelijke spelregels

De afschaffing van de doorsneesystematiek en de overgang op een nieuwe vorm van pensioenopbouw
betekent dat alle pensioencontracten moeten worden aangepast. Werkgevers zullen in
overleg met de vakbonden per bedrijfstak of onderneming moeten overwegen welke pensioenregeling
zij hun werknemers willen aanbieden. De keuze voor een pensioencontract is en blijft
aan de werkgever en de vakbond of de ondernemingsraad. Zij moeten afwegen welke van
de voorgenoemde pensioenregelingen het best past bij de karakteristieken van hun sector
of bedrijf, en bij de voorkeuren van hun deelnemers. De pensioenuitvoerder kan hierbij
een belangrijke ondersteunende rol spelen, door in samenspraak met sociale partners
de verschillende contractmogelijkheden en hun effecten voor de deelnemers in kaart
te brengen. Het kabinet zorgt daarbij voor een gelijk speelveld, met dezelfde spelregels
op terrein van de fiscaliteit, waarderingsregels, communicatie en beleggingsbeleid
voor alle pensioencontracten.

Eén fiscaal kader voor alle pensioencontracten

Om te beginnen wordt het fiscale kader voor alle pensioenregelingen gelijk. In het
nieuwe stelsel met premieovereenkomsten worden alle pensioencontracten fiscaal begrensd
op de premie en niet langer op de opbouw en de indexatie. Dit betekent dat er een
uniforme leeftijdsonafhankelijke premiegrens gaat gelden voor iedereen, waarbij de
hoogte zodanig zal zijn dat een adequate pensioenopbouw wordt gefaciliteerd. De omzetting
van het fiscale kader leidt op macroniveau niet tot een bezuiniging ten opzichte van
de huidige premiesom. In het nieuwe fiscale kader wordt de uniforme fiscaal gemaximeerde
premiegrens, macro bezien, gebaseerd op de huidige ambitie van 75% van het gemiddelde
loon in 40 opbouwjaren (hetgeen neerkomt op 80% van het gemiddelde loon in ruim 42
opbouwjaren), waarbij de marktrente het uitgangspunt is waarbij frequente schommelingen
in de fiscale premiegrens zoveel mogelijk moeten worden voorkomen.7 Deze uniforme maximale premiegrens gaat gelden voor alle pensioencontracten en ook
voor pensioenopbouw in de derde pijler. Waar mogelijk en wenselijk zal een stap worden
gezet richting een arbeidsvormneutraal pensioenkader. Bij de uitwerking zal het kabinet
er oog voor blijven houden dat het fiscale kader generiek toepasbaar en handhaafbaar
is voor de Belastingdienst.

Eén maatstaf voor waardering van nominale aanspraken

De SER adviseert om pensioenaanspraken in alle pensioencontracten te blijven waarderen
op basis van de risicovrije marktrente.8Het kabinet hecht veel waarde aan deze objectieve en generatieneutrale waarderingsmaatstaf.
Voor de rente op de zeer lange termijn bestaat echter geen goede marktprijs. De Nederlandsche
Bank (DNB) houdt daarom bij de vaststelling van de rentetermijnstructuur rekening
met een ultimate forward rate (UFR). Deze UFR wordt elke vijf jaar door DNB vastgesteld
op basis van een advies van de onafhankelijke commissie parameters. Zoals ik u eerder
heb gemeld, heb ik dit voorjaar een nieuwe commissie parameters ingesteld.9 Dit is conform artikel 144 uit de Pensioenwet waarin staat dat eens in de vijf jaar
een commissie van onafhankelijk deskundigen advies moet uitbrengen. Deze commissie
heeft tot taak te adviseren over de parameters voor het financieel toetsingskader
en de waardering van pensioenverplichtingen met een lange termijn (de UFR). In overeenstemming
met de taakopdracht voor de eerdere commissie UFR en de criteria die zij heeft gehanteerd
is de commissie verzocht daarbij rekening te houden met aansluiting bij de financiële
markten, transparantie, repliceerbaarheid, aansluiting bij de wetenschappelijke literatuur,
beperking van verstoring van financiële markten, stabiliteit en uitlegbaarheid en
de internationale context van de UFR.

Beleggingsbeleid op maat

De SER onderkent het belang van een beleggingsbeleid dat in lijn is met de leeftijdssamenstelling
en de risicohouding van de deelnemers. Het kabinet zal wettelijk borgen dat in alle
contracten beleggingsrisico’s worden genomen conform een (impliciet) lifecyclepatroon
met een risicohouding per leeftijdscohort, waarbij beleggingsrisico’s en rendementen
variëren naar leeftijdssamenstelling. Voorkomen moet worden dat er te veel risico
wordt genomen voor ouderen met het oog op de stabiliteit van de uitkering, maar ook
dat er te weinig risico’s worden genomen voor jongeren voor het bereiken van een goed
pensioen. Dit uitgangspunt kan langs verschillende wegen worden bereikt.

De SER noemt als voorbeeld voor maatwerk de mogelijkheid dat rendementen en risico’s
leeftijdsafhankelijk worden toebedeeld. Op deze wijze blijft uniform beleggen voor
de gehele fondspopulatie een mogelijkheid, maar wordt bij de toedeling van het fondsrendement
beter rekening gehouden met de risico’s waaraan de deelnemers worden blootgesteld.
Zo kan aan de ouderen meer zekerheid geboden worden en dragen de jongeren het risico
dat nodig is om rendement te behalen over de pensioenopbouw.10 Een bijkomend voordeel van het leeftijdsafhankelijk toedelen is dat pensioenen beter
aansluiten bij de ontwikkelingen van de economie. Daarmee wordt de volatiliteit van
de dekkingsgraad alsook het discontinuïteitsrisico aanzienlijk beperkt, en zullen
noodremmen in het nieuwe contract minder snel nodig zijn.

Het kabinet zal – in overleg met de sociale partners – in de uitwerking verschillende
opties nader vormgeven.

Communiceren over een persoonlijker pensioen

De SER adviseert om deelnemers inzicht te bieden in het opgebouwde en het te bereiken
pensioen. Ik vind het, evenals de SER, belangrijk dat deelnemers helder inzicht krijgen
in hun eigen pensioen. Daarom ben ik blij dat alle deelnemers vanaf dit najaar op
www.mijnpensioenoverzicht.nl drie scenariobedragen te zien krijgen in de vorm van een navigatiemetafoor. Pensioenuitvoerders
berekenen die bedragen volgens een verwacht, een optimistisch en een pessimistisch
scenario. Zo weten deelnemers wat ze aan pensioen kunnen verwachten, maar ook dat
het pensioen meer of minder kan worden.11

Ik heb ook begrip voor de wens om deelnemers meer inzicht te verschaffen in het opgebouwde
pensioen, de premie die daarvoor is ingelegd en het rendement dat daarop is behaald.
Tegelijkertijd moeten we ervoor waken dat informatie daarover voor deelnemers duidelijk
is en handelingsperspectief geeft. Daarom bekijk ik, zoals ik heb aangegeven in mijn
brief12 van 1 februari jl., hoe we ervoor kunnen zorgen dat elke deelnemer op heldere wijze
over dergelijke persoonlijke informatie kan beschikken.

Meer keuzemogelijkheden

De SER adviseert mensen meer keuzevrijheid te geven ten aanzien van hun pensioen.
Elke deelnemer krijgt met dit advies de keuze om een deel van zijn pensioenuitkering
op pensioeningangsdatum op te nemen als een bedrag ineens. Dit deel zal maximaal 10%
bedragen van de waarde van het voor deze deelnemer opgebouwde ouderdomspensioen. Dit
advies sluit aan bij de doelstelling van het kabinet om in het pensioenstelsel meer
keuzemogelijkheden te introduceren. Voor degenen die een oudedagsvoorziening opbouwen
in de derde pijler zal een zelfde wettelijke keuzemogelijkheid worden gecreëerd. Op
korte termijn zal ik uw Kamer een brief sturen met de nadere uitwerking van dit voornemen.

Naast wat de SER adviseert over de mogelijkheid van het opnemen van een bedrag ineens
zal het kabinet onderzoeken welke andere keuzemogelijkheden op termijn kunnen worden
toegevoegd. Te denken valt aan de keuze tussen een vast of een variabel pensioen,
het inzetten van een deel van de premie voor het aflossen van de hypotheek en mogelijkheden
voor mensen om te kiezen voor een groener pensioen dat duurzaam en eerlijk belegd
wordt.

Zelfstandigen

Zelfstandigen hebben diverse mogelijkheden om te sparen voor het pensioen, maar zij
maken daar slechts beperkt gebruik van. Eén van de mogelijkheden voor een zelfstandige
om pensioen op te bouwen is de vrijwillige voortzetting. Dat kan nu alleen als de
zelfstandige voordien als werknemer heeft deelgenomen.

Het kabinet zal, in lijn met het SER advies, bezien hoe zelfstandigen vrijwillig kunnen
aansluiten bij de pensioenregeling in de sector of de onderneming waar zij werken,
ook als zij voordien niet als werknemer hebben deelgenomen.

Voor zelfstandigen die in verschillende sectoren werken, zal het kabinet verschillende
uitvoeringsmodaliteiten bezien. De SER adviseert sociale partners om gezamenlijk met
zelfstandigenorganisaties in sectoren te onderzoeken hoe zij mogelijkheden, zoals
auto enrollment, variabele inleg en/of een verplichtstelling, kunnen realiseren. Belangrijk
is dat betrokken organisaties nagaan of hiervoor draagvlak bij zelfstandigen bestaat.
Het kabinet ziet de uitkomsten hiervan met belangstelling tegemoet. Het kabinet verwacht
dat bovenstaande oplossingsrichtingen ertoe leiden dat meer zelfstandigen pensioen
zullen gaan opbouwen. Het kabinet heeft daarnaast structureel € 100 miljoen euro gereserveerd
om daar waar mogelijk en wenselijk stappen te zetten richting een arbeidsvormneutraal
pensioenkader.

Aanpak witte vlek (werknemers zonder pensioen)

Het aantal werknemers dat geen arbeidsvoorwaardelijk pensioen opbouwt is de afgelopen
jaren toegenomen. In november 2018 heb ik uw Kamer geïnformeerd over het meest recente
CBS-onderzoek naar de omvang en de samenstelling van de witte vlek.13 Hieruit blijkt dat de onderzoeken naar de witte vlek van de afgelopen jaren een onderschatting
hebben gegeven. Het kabinet vindt deze omvang van de witte vlek een zorgelijke constatering.
In een stelsel waar het zwaartepunt van de pensioenopbouw aan het begin van de carrière
ligt is het nog des te belangrijker dat jongeren voldoende pensioen opbouw. Het aanpakken
van de witte vlek is daarmee nog relevanter geworden. Kabinet en sociale partners
willen daarom voorafgaand aan de introductie van het nieuwe stelsel hier oplossingen
voor vinden.

Het bieden van een pensioenregeling aan werknemers is primair een verantwoordelijkheid
van sociale partners. Ik zal daarom de Stichting van de Arbeid (STAR) vragen om in
een aanvalsplan met oplossingsrichtingen te komen om de omvang van de witte vlek te
doen afnemen. Te denken valt aan het stimuleren van afspraken binnen sectoren waar
momenteel geen afspraken zijn gemaakt over een pensioenregeling, zodat meer werknemers
pensioen gaan opbouwen.

Specifieke aandacht vraagt de uitzendsector. Een belangrijk deel van de werknemers
die geen aanvullend pensioen opbouwt via de werkgever is werkzaam in deze sector.
In de uitzendsector is wel sprake van een verplichtstelling, maar bouwen werknemers
niet vanaf hun eerste werkdag pensioen op, omdat in de pensioenregeling een wachttijd
van 26 weken is afgesproken. Sociale partners in de uitzendsector laten, mede met
het oog op de lopende cao-onderhandelingen, op dit moment al een onderzoek uitvoeren
om te bepalen wat de gevolgen zijn van het verkorten van de wachttijd in de uitzendsector.
De uitkomsten van dit onderzoek worden op korte termijn verwacht. De uitkomsten van
dit onderzoek en de nadere stappen naar aanleiding daarvan zullen worden meegenomen
in het traject van de STAR. De Kamer zal hierover tijdig worden geïnformeerd.

Nabestaandenpensioen en pensioen bij arbeidsongeschiktheid

De SER wijst er op dat in beide voorgestelde contracten ook het kortlevenrisico (nabestaandenpensioen)
en de voortgezette pensioenopbouw bij arbeidsongeschiktheid dienen te worden afgedekt.
Het fiscale kader zal hiertoe ruimte bieden. De default moet zijn dat het nabestaandenpensioen
standaard goed is geregeld. Conform het regeerakkoord stelt de SER dat het belangrijk
is dat bij de herziening van het pensioenstelsel het nabestaandenpensioen meer wordt
gestandaardiseerd, adequater en begrijpelijker wordt en risico’s worden verkleind.
De huidige situatie, waarbij verschillende soorten nabestaandenpensioen naast elkaar
bestaan (zowel in de hoogte van de dekking als de financiering van het nabestaandenpensioen),
is voor deelnemers onoverzichtelijk en vergroot de kans op het ontbreken van dekking
bij baanwisselingen, werkloosheid of echtscheiding. Het kabinet is van mening dat
de hervorming van het stelsel bij uitstek de gelegenheid biedt voor een herziening
van het nabestaandenpensioen. Bij de uitwerking van het contract zal bijzondere aandacht
komen voor de wijze waarop (nabestaandenpensioen)aanspraken overgedragen kunnen worden.14 De initiatiefnota inzake nabestaandenpensioen van de leden Omtzigt (CDA) en Bruins
(CU) sluit hier goed op aan (Kamerstuk 34 996, nr. 2). Naar aanleiding van de initiatiefnota heeft het kabinet de Stichting van de Arbeid
gevraagd om met een advies te komen over de gewenste vormgeving van het nabestaandenpensioen
teneinde dit mee te nemen bij de uitwerking van de het nieuwe pensioencontract. De
Stichting verwacht dit advies in het vroege najaar op te leveren.

2.5 Het omzetten van bestaande aanspraken en rechten

De SER spreekt als voorkeur uit dat bestaande pensioenaanspraken en -rechten en nieuwe
pensioenopbouw bij elkaar worden gehouden en adviseert het kabinet dit te faciliteren.
Dit betekent concreet dat na een collectieve waardeoverdracht de regels van het nieuwe
pensioencontract ook van toepassing zijn op reeds, opgebouwde aanspraken.

Het kabinet steunt de wens om als contractpartijen op decentraal niveau overstappen
op één van de twee pensioencontracten, bestaande aanspraken en rechten en nieuwe pensioenopbouw
bij elkaar te houden. Het kabinet is dan ook bereid om collectief invaren te faciliteren
en de regels daarvoor indien nodig wettelijk vast te leggen. Daartoe zal de komende
tijd in overleg met de sector een waarderingskader worden ontwikkeld voor het omzetten
van opgebouwde pensioenaanspraken en -rechten naar het nieuwe pensioencontract. Dit
waarderingskader moet evenwichtig zijn en ook rekening houden met de verdeling van
het pensioenvermogen in het huidige contract.

De uiteindelijke beslissing om bestaande aanspraken en rechten al dan niet over te
dragen naar het nieuwe pensioencontract is aan sociale partners in bedrijfstakken
en ondernemingen. Ingeval de bestaande aanspraken en rechten niet worden overdragen,
vindt de overstap op meer persoonlijke pensioenen meer geleidelijk plaats. Het kabinet
gaat mogelijkheden onderzoeken om ook voor die situatie te voorkomen dat bestaande
en nieuwe rechten in aparte fondsen moeten worden ondergebracht. Een mogelijkheid
is om de nieuwe opbouw voor pensioendatum weer (geleidelijk) samen te voegen met de
al opgebouwde collectieve aanspraken.

3. Gezond werkend naar je pensioen

Naast de hervorming van de tweede pijler hebben kabinet en sociale partners afspraken
gemaakt die ervoor moeten zorgen dat werkenden in Nederland gezond de eindstreep kunnen
halen. Hiervoor hebben zij afspraken gemaakt over duurzame inzetbaarheid; zowel overgangsmaatregelen
op de korte termijn als structurele maatregelen voor de langere termijn. In de eerste
plaats stelt het kabinet een budget beschikbaar voor de inzet op leven lang ontwikkelen;
werkgevers en werknemers die maatregelen nemen waardoor volgende generaties werkenden
op een gezonde wijze naar hun pensioen kunnen toewerken kunnen een beroep doen op
dat budget. Daarnaast is het kabinet met vakbonden en werkgevers overeengekomen om
de structurele koppeling van de AOW-leeftijd en pensioenrichtleeftijd aan de levensverwachting
te versoepelen. Daarmee doet het kabinet een zeer forse structurele investering in
een herijking van de AOW-leeftijd en de pensioenrichtleeftijd, om tegemoet te komen
aan de zorgen in de samenleving. Kabinet en sociale partners zijn ervan overtuigd
dat het met dit pakket voor een ieder haalbaar moet zijn om in goede gezondheid de
pensioendatum te behalen. Het doel van partijen is zo snel mogelijk te komen tot een
structureel pakket aan maatregelen, dat uiterlijk in werking kan treden voor de afloop
van de bovengenoemde overgangsmaatregelen. Het kabinet neemt in ieder geval de maatregelen
voor duurzame inzetbaarheid, nieuwe AOW-koppeling en het verlofsparen direct ter hand.
Hieronder worden de overgangsmaatregelen voor de korte termijn en de structurele maatregelen
verder toegelicht.

3.1 Overgangsmaatregelen op de korte termijn

Het kabinet en sociale partners constateren dat, mede door de versnelde verhoging
van de AOW leeftijd in 2015, met name mensen die nu vlak voor hun pensioen zitten,
zich soms nog overvallen voelen of moeite hebben om de eindstreep te halen. Sociale
partners hebben gevraagd om voor die groep een aantal specifieke maatregelen te treffen.
Het kabinet is, binnen het totaalpakket aan afspraken met sociale partners, bereid
aan die wens te voldoen.

Temporisering van de stijging van de AOW leeftijd

Reeds bij de verhoging van de AOW-leeftijd heeft het toenmalige kabinet in 2012 overwogen
dat op een later tijdstip op grond van veranderde inzichten tot een ander tijdspad
gekomen kan worden.15 Het kabinet is met de sociale partners overeengekomen om de AOW-leeftijd vanaf 2020
in een vertraagd tempo te laten stijgen. In 2020 en 2021 zal de AOW-leeftijd op 66
jaar en 4 maanden blijven staan zodat sociale partners in de gelegenheid zijn om op
sectoraal niveau afspraken te maken over duurzame inzetbaarheid en over handelingsperspectief
voor specifiek groepen werknemers die problemen hebben om de eindstreep te halen,
in de vorm van vervroegd uittreden. Vervolgens zal de AOW-leeftijd in 2022 stijgen
naar 66 jaar en 7 maanden en in 2023 naar 66 jaar en 10 maanden. In 2024 wordt de
AOW-leeftijd 67 jaar. Sociale partners hebben ingestemd met dit tijdpad.

Vrijstelling van de RVU-heffing

In aanvulling op bovenstaande generieke maatregel leeft bij werknemers en werkgevers
de wens om op sectoraal niveau afspraken te maken om specifieke groepen werknemers,
die niet hebben kunnen anticiperen op de verhoging van de AOW-leeftijd en niet gezond
kunnen blijven werken tot de AOW-leeftijd, meer handelingsperspectief te bieden om
vervroegd uit te treden. Werkgevers krijgen de mogelijkheid om in sectoren en ondernemingen
uittredingsregelingen te financieren waarmee werknemers de mogelijkheid krijgen om
drie jaar voor AOW-leeftijd te stoppen met werken. Het kabinet zal deze regelingen
faciliteren door vanaf 2021 voor een periode van vijf jaar de pseudo-eindheffing op
regelingen voor vervroegde uittreding (RVU-heffing) generiek te versoepelen als de
vervroegde uittreding binnen de laatste drie jaar voor AOW-leeftijd plaats vindt.
Deze maatregel is bedoeld om het werkgevers voor de korte termijn gemakkelijker te
maken om oudere werknemers tegemoet te komen die, vanwege bijvoorbeeld de zwaarte
van hun beroep, niet werkend de AOW-leeftijd kunnen bereiken. De werknemer kan bijdragen
aan het overbruggen van de periode tot aan AOW-leeftijd door zijn pensioen naar voren
te halen. Hoewel de versoepeling van de RVU-heffing generiek geldt voor alle vertrekvergoedingen,
is het uitgangspunt dat sprake is van wederzijdse vrijwilligheid van zowel werkgever
als werknemer. Op cao-niveau kunnen hier nadere spelregels over worden afgesproken.

Het kabinet zal een (bruto) uitkeringsbedrag van ongeveer 19.000 euro per volledig
jaar vrijstellen van de RVU-heffing; gaat de uitkering minder dan 3 jaar voor AOW-leeftijd
in, dan wordt het heffingsvrije bedrag naar rato aangepast. Een kortere periode betekent
dus een naar rato lager bedrag dat heffingsvrij is. Voor uitkeringen voor vervroegde
uittreding die meer dan 3 jaar voor de AOW-leeftijd ingaan of uitgaan boven het bedrag
dat is vrijgesteld, wordt slechts RVU-heffing geheven over het meerdere. Het bedrag
sluit – rekening houdend met verschuldigde belasting en premies voor de volksverzekeringen
– aan bij de netto AOW voor alleenstaanden.

Maatwerk faciliteren op sectoraal of cao-niveau

Sociale partners kunnen op cao niveau afspraken over het faciliteren van langer doorwerken.
Daarvoor zijn verschillende instrumenten beschikbaar zoals bijvoorbeeld het investeren
in om- en bijscholing, loopbaanbegeleiding, deeltijdpensionering, en generatiepactregelingen.
Sectoraal kan een goede inschatting gemaakt worden welke instrumenten het meest effectief
zijn. Het kabinet wil deze sectorale afspraken faciliteren door een budget van in
totaal 800 miljoen beschikbaar te stellen (200 miljoen per jaar vanaf 2021). Sociale
partners kunnen in gezamenlijk overleg aanvragen indienen die onder meer zien het
op het duurzaam inzetbaar houden van werknemers en het faciliteren van langer doorwerken,
knelpunten bij het realiseren van regelingen die vrijgesteld zijn van RVU-heffing
of op faciliteiten om inzicht te krijgen in de effecten op het inkomen en pensioenuitkering
bij het gebruik maken van diverse regelingen zodat eerder en betere keuzes gemaakt
worden.

3.2 Structurele maatregelen

In aanvulling op de maatregelen op de korte termijn hebben kabinet en sociale partners
afspraken gemaakt over een inzet voor de langere termijn. Structureel worden werknemers
enerzijds in staat gesteld meer keuzes te maken over wanneer zij willen stoppen met
werken en anderzijds wordt het gemakkelijker gemaakt om langer door te werken. Door
de kickstart die gemaakt wordt met het duurzaam inzetbaarheidsbeleid (zie korte termijn)
wordt hier in de komende jaren al de nodige impuls aan gegeven.16

Inzet op leven lang ontwikkelen

Het kabinet zet samen met sociale partners in op een breed en intensief programma
van duurzame inzetbaarheid en Leven Lang Ontwikkelen (LLO). Mede daarom heeft het
kabinet aan de SER gevraagd een aanjaagfunctie op dit terrein te vervullen. Daarnaast
werkt het kabinet samen met de Stichting van de Arbeid aan een regeling voor een publiek
leer- en ontwikkelbudget, het «STAP-budget». Dit budget zorgt ervoor dat mensen stappen
kunnen zetten in hun ontwikkeling en/of loopbaan. Ter verbetering van de randvoorwaarden
voor LLO is er een meerjarig actieprogramma gericht op onder meer het stimuleren van
een leercultuur in het MKB, een flexibeler onderwijsaanbod en een verbetering van
de ondersteuningsstructuur in de regio’s. Een doorbraak in LLO kan alleen worden gerealiseerd
samen met werkgever- en werknemersorganisaties (waaronder O&O fondsen), onderwijsinstellingen,
uitvoeringsorganisaties en alle andere betrokkenen.

Naast dit bestaande beleid wil het kabinet werkgevers en werknemers ondersteunen bij
het vormgeven van duurzaam inzetbaarheidsbeleid via een meerjarig integraal investeringsprogramma voor duurzame inzetbaarheid. Het kabinet stelt hiervoor structureel een budget beschikbaar
ter grootte van 10 miljoen per jaar als bijdrage aan beleid gericht op gezond doorwerken
tot het pensioen. Dit is aanvullend op de kickstart die het kabinet probeert te geven
en bedoeld om de gekozen aanpak langdurig te ondersteunen. Doel is om werkend Nederland
(sectoren, werkgevers en werkenden, opdrachtgevers en zzp’ers) te bewegen tijdig te
investeren in duurzame inzetbaarheid: gezondheid, up to date vaardigheden en vakmanschap
en de organisatie van het werk (het werk letterlijk lichter maken, sociale innovatie).
Op tijd investeren in duurzame inzetbaarheid maakt mensen wendbaarder en weerbaarder,
het voorkomt dat zij hun baan verliezen door veroudering van vaardigheden of doordat
zij het werk niet meer aankunnen en het maakt het mogelijk tijdig te anticiperen op
veranderingen in de aard en inhoud van het werk. Hierbij is specifieke aandacht gewenst
voor lager opgeleiden met een laag inkomen en sectoren als het MKB, waar investeren
in duurzame inzetbaarheid speciaal uitdagend is vanwege de omvang van bedrijven. Het
kabinet zal in nauwe samenwerking met de Stichting van de Arbeid een agenda maken
voor duurzame inzetbaarheid.

Andere koppeling AOW-leeftijd en pensioenrichtleeftijd aan de levensverwachting

Het kabinet heeft oog voor de zorgen van veel burgers over de ontwikkeling van de
AOW- en pensioenrichtleeftijd op lange termijn en erkent dat als de levensverwachting
verder doorstijgt, dit vragen oproept over de houdbaarheid van de huidige koppeling
van de AOW- en pensioenrichtleeftijd aan de levensverwachting, waarbij 1 jaar langer
leven ook 1 jaar langer werken betekent. Daarom zijn het kabinet en sociale partners,
mede in het licht van de motie Van Haersma Buma c.s., overeengekomen dat het wenselijk
is om tot een andere, soepeler koppeling van de AOW-leeftijd aan de resterende levensverwachting
te komen, waardoor de verhouding tussen de duur van het werkzame leven en de duur
van het pensioen ook voor volgende generaties meer in evenwicht blijft. Concreet is
afgesproken dat de ontwikkeling van de AOW-leeftijd met ingang van 2025 voor 2/3 gekoppeld
wordt aan de ontwikkeling van de resterende levensverwachting op 65 jaar. Dit betekent
dat elk jaar levenswinst wordt vertaald in gemiddeld 8 maanden langer doorwerken en
gemiddeld 4 maanden langer AOW-pensioen. Door deze forse investering draagt de overheid
eraan bij dat het ook op de lange termijn makkelijker blijft om werkend de AOW-leeftijd
te halen. Hiermee beschouw ik de motie Buma c.s. afgedaan.

Verlofsparen

Sociale partners hebben verzocht om extra fiscale ruimte om in cao’s afspraken te
kunnen maken over het inzetten van bovenwettelijk verlof, mede om vervroegd uittreden
mogelijk te maken. Dit bovenwettelijk betaald verlof komt bovenop het reguliere jaarlijkse
verlof. Dit verlof kan op allerlei moment gedurende de loopbaan (gedeeltelijk) worden
opgenomen. Het kabinet is bereid die mogelijkheid te bieden en zal dit ondersteunen
door meer fiscale ruimte te bieden om verlof op te sparen. Op dit moment kunnen werknemers
maximaal 50 weken fiscaal gefaciliteerd verlof opsparen. Het verhogen van deze grens
naar 100 weken geeft werknemers meer mogelijkheden om eerder te stoppen met werken.
Sociale partners kunnen op de cao-tafel afspraken maken om bij overwerk of ploegendiensten
(deels) beloning via extra verlofopbouw te laten plaatsvinden. Op die manier vertaalt
zwaar(der) werk zich in de mogelijkheid om vervroegd uit te treden of vaker en meer
verlof op te nemen.

Inzetten van toeslagen

Een andere mogelijkheid om de keuzemogelijkheden met betrekking tot de uittreedleeftijd
te vergroten is het mogelijk maken van het inzetten van toeslagen voor individueel
pensioenopbouw. In cao’s zijn voor functies met zware beroepen relatief vaak vormen
van toeslagen opgenomen (te denken valt aan onregelmatigheid, overwerk en inconvenienten).
Kabinet en sociale partners hebben afgesproken dat onderzocht zal worden hoe deze
toeslagen omgezet kunnen worden in individuele vrijwillige pensioenopbouw, die werknemers
later in staat stelt om eerder te stoppen met werken.

Hoge pensioenopbouw aan begin carrière

Door de afschaffing van de doorsneesystematiek en de overstap op een stelsel van leeftijdsonafhankelijke
premies waarbij iedereen een pensioen(vermogen) krijgt dat past bij de ingelegde premie,
wordt in het begin van de carrière meer pensioen opgebouwd dan nu, en aan het einde
van de carrière minder. Hierdoor zullen mensen die op jonge leeftijd de arbeidsmarkt
betreden, relatief meer pensioen gaan opbouwen. Specifiek voor mensen die relatief
vroeg beginnen met werken kan dit extra ruimte geven om eerder te stoppen met werken.

Onderzoek uittreden na een aantal dienstjaren

Sociale partners en het kabinet gaan onderzoeken of het mogelijk is om het moment
van uittreden onder voorwaarden te koppelen aan het aantal dienstjaren, bijvoorbeeld
45. Aandachtspunten hierbij zijn de uitvoerbaarheid en het behoud van de AOW als stabiele
basis van ons pensioenstelsel. Het voornemen is om het onderzoek volgend jaar af te
ronden.

3.3 Dekking

Het pensioenakkoord bevat zowel overgangsmaatregelen op de korte termijn als structurele
maatregelen. Een van de overgangsmaatregelen is het minder snel verhogen van de AOW-leeftijd.
Deze maatregel houdt in dat de AOW-leeftijd niet in 2021 op 67 jaar uitkomt, maar
pas in 2024. Dit kost ongeveer 5 miljard euro, verdeeld over de jaren 2020 tot en
met 2025. Voor het faciliteren van maatwerk op sectoraal of cao-niveau wordt 800 miljoen
euro vrijgemaakt en de kosten voor de gedeeltelijke vrijstelling van de RVU-heffing
bedragen 225 miljoen euro.

Van de structurele maatregelen leidt met name de aanpassing van de koppeling van de
AOW-leeftijd aan de levensverwachting tot budgettaire gevolgen. Deze maatregel heeft
een effect van naar schatting 0,4% BBP op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën.
Ook wordt het mogelijk om meer verlof te sparen. Dit kost circa 27 miljoen euro structureel.
Daarnaast wordt als onderdeel van het nieuwe pensioenstelsel de ruimte in de 2e en 3e pijler gelijkgetrokken en wordt het mogelijk gemaakt om een gedeelte van de pensioenuitkering
als bedrag ineens op te nemen. Deze twee maatregelen kosten samen circa 80 miljoen
euro structureel. Tot slot is er een structureel budget van 10 miljoen euro per jaar
voor duurzame inzetbaarheid.

Het direct op de rijksbegroting inpassen van dit pakket aan maatregelen betekent dat
er forse incidentele bijstellingen van de uitgaven nodig zijn, vooral in de periode
2020–2024. Dit vindt het kabinet niet wenselijk. Daarom heeft het kabinet besloten
om voor het inpassen in de rijksbegroting van de maatregelen een periode van vijftien
jaar te hanteren (met uitzondering van de aanpassing van de 1-op-1-koppeling van de
AOW-leeftijd aan de levensverwachting). De benodigde dekkingsmaatregelen kunnen dan
over een periode van vijftien jaar worden verdeeld, waardoor deze een meer geleidelijk
verloop kunnen hebben. De hogere uitgaven in eerdere jaren worden dan gecompenseerd
in de latere jaren. De omvang van het pakket, en dus ook van de benodigde dekking,
is cumulatief 8 miljard euro over een periode van vijftien jaar. De maatregelen hebben
gevolgen voor zowel de uitgavenkant als de inkomstenkant van de rijksbegroting, dus
de maatregelen ter dekking bevatten zowel lagere uitgaven (bezuinigingen) als hogere
inkomsten (lastenverzwaringen).

De concrete dekkingsmaatregelen die het kabinet neemt (en de structurele opbrengst)
zijn als volgt. Aan de uitgavenkant zijn er aanpassingen aan het lage-inkomensvoordeel
(onder meer verlagen hoge tarief en beëindigen van de tegemoetkoming verhoging minimumjeugdloon
(jeugd-LIV), circa 200 miljoen euro). Werkgevers gaan daarbij in overleg met het kabinet
onderzoeken of voor het geheel aan instrumenten in de Wet Tegemoetkomingen Loondomein
tot een effectievere invulling gekomen kan worden, waarmee niet het bezuinigingsbedrag
maar wel de invulling daarvan kan veranderen. Daarnaast zet het kabinet structureel
100 miljoen euro in uit de algemene middelen.

Aan de inkomstenkant wordt de benodigde dekking 50/50 verdeeld over de lasten voor
burgers en bedrijven. Tot slot vallen de in het regeerakkoord gereserveerde middelen
voor de transitie afschaffen doorsneesystematiek vrij in 2020 en 2021 (in beide jaren
234 miljoen).17

Er ontstaat ruimte voor een andere koppeling van de AOW-leeftijd aan de levensverwachting
omdat het CPB vooruitlopend op de actualisatie van de houdbaarheidssommen een partiële
analyse heeft gemaakt van het effect van de AOW en nieuwe arbeidsaanbodprognoses op
de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Daaruit blijkt dat de arbeidsparticipatie
oploopt en dat deze trend zich naar verwachting doorzet; wat een verbetering van de
houdbaarheid van de overheidsfinanciën oplevert van 0,5% bbp. Tegenover deze plus
zullen echter naar verwachting ook minnen staan op andere terreinen, zoals de zorg,
de gaswinning of het voldoen aan de klimaatdoelstellingen.18 In het licht van deze te verwachten minnen in het totale houdbaarheidsplaatje, acht
het kabinet het niet verantwoord de gehele partiële houdbaarheidsverbetering in te
zetten voor nieuw beleid. Het kabinet heeft daarom besloten om een deel van deze ruimte,
0,3% bbp, in te zetten voor de nieuwe AOW-koppeling. De resterende benodigde dekking
(circa 800 miljoen euro in houdbaarheidstermen) zal binnen de bestaande budgettaire
kaders worden ingepast via een generieke taakstelling.

3.4 Arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen

Er komt een wettelijke verzekeringsplicht voor zelfstandigen tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico.
Het doel van deze verzekeringsplicht is om naast de bestaande werknemersverzekering
ook andere werkenden te beschermen tegen de gevolgen van arbeidsongeschiktheid en
te borgen dat iedereen zich kan verzekeren. Dit past in het bredere streven van het
kabinet om toe te werken naar een situatie waarin niet instituties en kosten bepalend
zijn voor de vorm waarin arbeid wordt aangeboden, maar de aard van het werk dat gedaan
moet worden. Met een verplichte verzekering wordt ook afwenteling van kosten en risico’s
op de samenleving verminderd.

Het kabinet vraagt sociale partners om hiervoor in overleg met vertegenwoordigers
van zelfstandigenorganisaties in het begin van 2020 een uitvoerbaar en EMU-saldo neutraal
voorstel uit te werken dat betaalbaar en voor iedereen toegankelijk is, met het oog
op een kabinetsvoorstel voor de zomer van 2020. Het kabinet hecht hierbij aan de balans
tussen het tegengaan van schijnzelfstandigheid en zorgen dat echte zelfstandigen ruimte
hebben om gewoon hun werk te kunnen doen en hun ondernemerschap in te vullen. Het
kabinet vraagt daarom of het in de rede ligt en uitvoerbaar is om een uitzondering
voor deze verplichting te laten gelden, bijvoorbeeld als sprake is van beter passende
arrangementen, zoals bijvoorbeeld in de agrarische sector gangbaar is.

4. Afsluiting en vervolgproces

Stuurgroep

Het kabinet, werkgevers- en werknemersorganisaties committeren zich gezamenlijk aan
de afspraken over de in deze brief beschreven vernieuwing van het pensioenstelsel.
Dit is een gezamenlijk belang en een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Het kabinet
zal de komende maanden een nadere uitwerking geven aan de door de SER beoogde en met
sociale partners overeengekomen oplossingsrichtingen voor het pensioenstelsel. Hiervoor
zal het kabinet een stuurgroep instellen, bestaande uit vertegenwoordigers van sociale
partners en het kabinet. Pensioenuitvoerders, toezichthouders en onafhankelijke externe
deskundigen worden bij deze uitwerking betrokken. Ik zal periodiek in bestuurlijk
overleg met de voorzitters van de vakcentrales en werkgevers-organisaties de werkzaamheden
van de stuurgroep volgen en bespreken.

De uitwerkingsvragen waarover de stuurgroep zich zal buigen betreffen enerzijds de
nadere invulling van het door de SER voorgestelde pensioencontract en van de wet verbeterde
premieregeling en anderzijds de uitwerking van het transitiekader voor de overgang
naar een vernieuwd pensioenstelsel. Het uitgewerkte transitiekader moet sociale partners
en pensioenuitvoerders handvatten bieden ten aanzien van onder meer de waarderingsregels
voor de omzetting van bestaande pensioenaanspraken en -rechten in een nieuw contract,
de verplichtingen die gaan gelden ten aanzien van de compensatie voor de afschaffing
van de doorsneesystematiek, de fiscale mogelijkheden die het kabinet daarbij biedt,
het zoveel als mogelijk beperken van de (Europeesrechtelijke) juridische risico’s
voor pensioenuitvoerders en de te hanteren ingangs- en overgangstermijnen en ingroeipaden.
Bij de uitwerking zal ook nadrukkelijk gekeken worden hoe de kosten in het nieuwe
stelsel beperkt kunnen worden.

De stuurgroep kan gebruik maken van nader op te leveren informatie zoals een waarderingskader
voor de omzetting van bestaande pensioenaanspraken en -rechten in een nieuw contract,
bevindingen rond de waarborgen voor het behoud van de verplichtstelling, het (nog
te ontvangen) advies van de Commissie Parameters en de op de uitkomsten van de commissie
gebaseerde besluiten van kabinet en DNB, de doorrekeningen van de effecten van de
afschaffing van de doorsneesystematiek en de overstap op een nieuw pensioencontract,
zowel op macroniveau door het Centraal Planbureau als op het niveau van diverse regelingen.

Het nieuwe stelsel moet voldoen aan de doelen die de SER en het regeerakkoord benoemen;
onder andere een stelsel dat persoonlijker en transparanter is, beter aansluit bij
de arbeidsmarkt en eerder perspectief biedt op een geïndexeerd pensioen voor werknemers
en pensioengerechtigden. Een succesvolle introductie en een generatie-evenwichtige
uitwerking van het vernieuwde stelsel zijn medebepalend voor het herstel van vertrouwen.
Dit geldt zowel voor de transitie als voor de structurele situatie. De transitie en
uitwerking van het vernieuwde stelsel worden mede beïnvloed door de financiële spelregels,
de vormen van compensatie die mogelijk worden gemaakt en de waardering van bestaande
rechten en aanspraken. Deze factoren zijn onder andere relevant voor de opbouw en
de rendementstoedeling en daardoor op de verdeling van het pensioenresultaat over
leeftijdscohorten en de vormgeving van de compensatie. De genoemde informatie die
beschikbaar komt tijdens de uitwerkingsperiode zal daarom van invloed zijn op de vormgeving
en werking van het stelsel. De stuurgroep zal in haar uitwerking specifiek aandacht
hebben voor de stabiliteit van het nieuwe stelsel, zowel tijdens de transitie als
structureel. Gekeken zal worden hoe het beleggingsbeleid, de regels rondom spreiden
van schokken, en de vormgeving van de uitkeringsfase bijdragen aan een zo stabiel
mogelijk systeem. Dit gegeven de wens om over te stappen naar een stelsel waar rendementen
(positief dan wel negatief) eerder verdeeld worden en geen buffers hoeven worden opgebouwd.
Waar nodig zal de stuurgroep externe deskundigheid betrekken bij deze vragen.

Het kabinet onderschrijft het advies van de SER dat het kabinet samen met de Stichting
van de Arbeid een goede afweging maakt of de doelen en de te bereiken resultaten kunnen
worden behaald, dan wel op een andere wijze dienen te worden gerealiseerd om de overstap
naar een nieuwe stelsel mogelijk te maken waarbij zowel het nieuwe contract als de
bestaande verbeterde premieregeling wordt vormgegeven. Dit voordat de wetgeving bij
de Tweede Kamer wordt ingediend.

Voor de indiening van de wetgeving bij de Tweede Kamer zal het kabinet, in overleg
met de Stichting van de Arbeid, bezien of het totaalpakket, waarin zowel het nieuwe
contract als de bestaande verbeterde premieregeling is vormgegeven, leidt tot een
evenwichtige verdeling van effecten tussen generaties, zowel tijdens de transitieperiode
als structureel. Dat ziet onder meer op generatie-evenwichtige pensioenuitkomsten
en voldoende waarborgen dat de overstap op een nieuwe vorm van pensioenopbouw voor
alle leeftijdscohorten voldoende gecompenseerd kan worden, zonder dat hiermee tijdens
de transitie of structureel het perspectief op indexatie voor werkenden en gepensioneerden
verdwijnt. Het kabinet zal bij de uitwerking verkennen of en hoe het nieuwe stelsel
toepasbaar is op het systeem van netto pensioen. De uitwerking en uitvoering van de
hervorming van het pensioenstelsel, met name op het punt van transitie en compensatie,
vergt commitment van zowel politiek als van sociale partners in de komende jaren.
Kabinet en sociale partners gaan ervan uit dat de afspraken in deze brief kabinetsperiode
overstijgend zijn en dus langjarig commitment vraagt van politieke partijen en sociale
partners.

Het is goed dat het sociale partners en kabinet nu overeenstemming hebben bereikt
over een nieuw pensioenstelsel, de AOW en zwaar werk en duurzame inzetbaarheid. Deze
kamerbrief bevat deze afspraken en de acties die kabinet en sociale partners de komende
tijd – ieder vanuit hun verantwoordelijkheid – zullen gaan ondernemen om deze grote
transitie in praktijk vorm te geven.

Vanuit deze gezamenlijke afspraken en de noodzaak eendrachtig de uitwerking het hand
te nemen, heb ik deze kamerbrief ook voorgelegd aan de sociale partners. Zij hebben
mij aangegeven zich volledig te herkennen in de weergave van het bereikte akkoord,
de gemaakte afspraken en de geschetste vervolgstappen.19

Kortingen

In het voorgestelde nieuwe pensioencontract ligt het kantelpunt bij een dekkingsgraad
van 100%. Daarboven wordt sneller uitgedeeld en daaronder sneller verlies verrekend.
In het licht van en vooruitlopend op de overgang naar het nieuwe stelsel ben ik voornemens
de huidige kortingsregels tijdelijk te bezien. Ik vind het verstandig om rust te brengen
in het stelsel en fondsen en deelnemers gedurende de overgang naar het nieuwe stelsel
niet te confronteren met kortingen bij een dekkingsgraad boven de 100%. Concreet zullen
fondsen extra tijd krijgen om aan de financiële vereisten te voldoen: fondsen hoevende
komende jaren geen MVEV-korting door te voeren bij een dekkingsgraad boven de 100%.
Fondsen die al vijf jaar lang in onderdekking zitten en ook aan het eind van het jaar
een dekkingsgraad onder de 100% hebben, zullen een onvoorwaardelijke kortingen moeten
doorvoeren zodat ze weer op 100% uitkomen.20Met het tijdelijk aanpassen van de kortingsregels is de kans dat fondsen moeten korten
echter wel substantieel kleiner geworden. Tevens zal een eventuele korting lager zijn,
omdat de dekkingsgraad in geval van een korting terug gebracht wordt naar 100%.

Vervolgproces

In het najaar van 2019 wil ik uw Kamer informeren over de voortgang van de uitwerking
van de hoofdlijnen van het SER-advies. Vervolgens neemt het kabinet de wet- en regelgeving
ter hand die nodig is voor de vernieuwing van het pensioenstelsel. Het gaat hierbij
om aanpassing van de wettelijke en fiscale kaders voor het arbeidsvoorwaardelijk pensioen
in de tweede pijler en voor de vrijwillige oudedagsvoorziening in de derde pijler.
Op hele korte termijn verwacht ik een wetsvoorstel naar Kamer te sturen over het aanpassen
van de oploop van de AOW-leeftijd. Deze maatregelen zijn volgens de afspraken gekoppeld:
het kabinet en sociale partners beschouwen beide aanpassingen als een onlosmakelijk
pakket van maatregelen.

Het kabinet heeft de ambitie om met ingang van 2022 een wettelijk kader gereed te
hebben waarmee sociale partners het arbeidsvoorwaardelijk pensioen gereed kunnen maken
voor de eisen van de 21e eeuw.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees