Brief regering : Appreciatie studies aanvullende beschermingsmechanismen voor geneesmiddelen

Nr. 576
BRIEF VAN DE MINISTERS VOOR MEDISCHE ZORG EN VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 juni 2019

In de Geneesmiddelenvisie van januari 2016 (Kamerstuk 29 477, nr. 358) en in de raadsconclusies die onder het Nederlands voorzitterschap zijn aangenomen
in juni 2016 hebben de Europese ministers van volksgezondheid hun zorgen uitgesproken
over de toegankelijkheid, beschikbaarheid, betaalbaarheid en innovatiekracht van het
EU systeem voor geneesmiddelen.

Een belangrijk aspect is hierbij de rol van de bescherming die farmaceutische bedrijven
genieten op verschillende niveaus door aanvullende beschermingsmechanismen. Deze aanvullende
beschermingsmechanismen zijn bedoeld om de ontwikkeling van nieuwe geneesmiddelen
te stimuleren en staan mede aan de wieg van nieuwe, werkzame medicijnen. Beschermingsmechanismen
zorgen ook voor marktmacht die kan resulteren in ongewenste effecten op de betaalbaarheid
en toegang van geneesmiddelen. Omdat de ontwikkeling en betaalbaarheid van geneesmiddelen
steeds vaker onderwerp is van het maatschappelijk debat, hebben VWS en EZK samen een
onderzoek laten uitvoeren over de werking en effecten van deze aanvullende beschermingsmechanismen.
Ook de Europese Commissie heeft in opdracht van de lidstaten een tweetal studies laten
uitvoeren die vanuit economische en juridische perspectieven naar de werking en effecten
van deze aanvullende beschermingsmechanismen hebben gekeken.1

Hierbij is gekeken naar de aanvullende beschermingscertificaten (ABC’s), data-exclusiviteit
en marktbescherming en tenslotte de marktexclusiviteit voor weesgeneesmiddelen. Deze
aanvullende beschermingsmechanismen vormen een specifiek systeem van stimuleringsmaatregelen
voor farmaceutische ontwikkelingen dat aanvullend werkt op generieke instrumenten
die onderzoek belonen en stimuleren, zoals het systeem van intellectueel eigendom.
De aanvullende vormen van bescherming die in deze rapporten zijn geëvalueerd zijn
specifiek gericht op de farmaceutische sector. Een verschil is dat het aanvullende
beschermingssysteem specifieke inspanningen beloont en stimuleert, terwijl het generieke
beschermingssysteem geen onderscheid maakt of een vernieuwing veel of weinig inspanning
heeft gekost. In de bijlage staan deze beschermingsmechanismen beschreven2.

Als resultaat hiervan zijn vorig jaar drie uitgebreide rapporten verschenen over de
aanvullende beschermingsmechanismen voor geneesmiddelen. Deze rapporten zijn op 15 juni
2018 ter kennisgeving aan uw Kamer aangeboden.3 Wij hebben deze rapporten uitgebreid bestudeerd en gaan in deze brief in op de algemene
bevindingen en de inzet van dit kabinet in Europa.

Algemene bevindingen

De algemene conclusie die we uit de rapporten trekken is dat de aanvullende beschermingsmechanismen
als geheel doen waar deze voor bedoeld zijn: het stimuleren van onderzoek naar, de
ontwikkeling en het op de markt brengen van nieuwe geneesmiddelen door compensatie
van extra inspanningen en van verloren effectieve beschermingstijd tegen concurrentie.4 Immers, niet alle R&D-projecten van een farmaceutisch bedrijf resulteren in een geneesmiddel
dat beschikbaar komt voor de patiënt. De kosten van onderzoekstrajecten die falen
worden mede gecompenseerd door de opbrengsten van de onderzoekstrajecten die wel leiden
tot een geneesmiddel dat de markt bereikt. Een sterk regime van aanvullende bescherming
is nodig om er voor te zorgen dat bedrijven deze risico’s kunnen dragen. De rapporten
stellen echter ook dat ondanks deze aanvullende beschermingsmechanismen er belangrijke
toepassingsgebieden zijn waarvoor nog altijd onvoldoende nieuwe geneesmiddelen worden
ontwikkeld. Ook is het geheel aan regelingen in de laatste jaren zeer complex geworden,
maar niet per se gerichter en met soms ongewenste uitkomsten, zoals bescherming gedurende
een zodanig lange periode of over een zodanig breed spectrum dat dit niet altijd in
verhouding lijkt te staan met de onderzoeks- en ontwikkelingsinspanning voor het geneesmiddel.
Deze ongewenste uitkomsten verstoren de balans in het systeem. In situaties waarin
een minimale investering kan worden beloond met maximale bescherming, werken de stimulansen
niet zoals deze zijn bedoeld. Omgekeerd zijn er ook situaties waarin investeringen
beperkt worden beloond, zoals bij drug rediscovery. Hierna lichten we dit nader toe.

Europa heeft een set van aanvullende stimulansen en beloningen gecreëerd voor de farmaceutische
industrie die op de meeste gebieden gelijke of meer bescherming biedt in vergelijking
met Canada, China, India, Japan en de Verenigde Staten, met de kanttekening dat beschermingsmechanismen
in de verschillende jurisdicties lastig te vergelijken zijn. Meer bescherming lijkt
te leiden tot meer onderzoek, al blijkt het logischerwijs ingewikkeld voor de rapporten
om dit stevig te onderbouwen. Niet alleen zijn er beperkingen in de beschikbare data,
ook andere factoren spelen een belangrijke rol bij de omvang van de investeringen
in geneesmiddelontwikkeling, zoals het fiscale klimaat en de beschikbaarheid van hoog
opgeleid personeel binnen Europa. In een recente beleidsbrief van de WHO blijkt met
name voor weesgeneesmiddelen de rol van publieke kennisinstellingen en publieke investeringen
niet onbelangrijk te zijn.5 De inzet van het kabinet rondom het investerings- en vestigingsklimaat gericht op
de Life Science & Health-sector (hierna: LSH-sector) is ook gericht op samenhang in
beleid rondom economische en maatschappelijke kansen. De komst van de EMA heeft hier
een belangrijke nieuwe impuls aan gegeven.6

Deze conclusies bezien wij tegen de achtergrond van verschillende trends. Ten eerste
dat de introductieprijzen voor nieuwe geneesmiddelen over de afgelopen jaren fors
blijven stijgen. Ook de totale uitgaven aan nieuwe geneesmiddelen, met name in de
medisch specialistische zorg, laten de laatste jaren ieder jaar een forse stijging
zien.7 De verwachting is dat de ontwikkeling van personalised medicines deze trend van stijgende uitgaven aan nieuwe geneesmiddelen zal versterken. Hiermee
komt de toegankelijkheid van de behandeling met deze geneesmiddelen onder druk te
staan.8 De stijging van de uitgaven aan nieuwe geneesmiddelen kan leiden tot verdringing
van andere zorg. Immers, het zorgbudget is niet oneindig.

Beschermingsmechanismen geven een prikkel tot het doen van onderzoek en het ontwikkelen
van geneesmiddelen, maar deze bescherming is eindig. Het einde van deze bescherming
biedt de ruimte voor producenten van generieke medicijnen, biosimilars of in het geval
van weesgeneesmiddelen, een vergelijkbaar geneesmiddel, om met een concurrerend middel
op de markt te komen. Dat bredere aanbod heeft een effect op de prijzen van geneesmiddelen
en daarmee de uitgaven hieraan. Het is van belang om een goede balans te vinden binnen
een beschermingsregime dat innovatie bevordert, maar ook tijdig ruimte biedt aan concurrentie.
De rapporten geven geen antwoord op wat een goede balans is, dat moeten wij als kabinet
zelf bepalen.

Een tweede trend is de kostenstijging van de geneesmiddelenontwikkeling. Onderzoeken
wijzen uit dat de ontwikkeling van één geneesmiddel dubbel zo duur is als vijftien
jaar geleden, waarbij sommige onderzoeken aangeven dat de totale ontwikkelingskosten
van één nieuwe werkzame stof 2,5 miljard dollar bedragen, inclusief de kosten van
middelen die niet werkzaam of veilig blijken te zijn.9 Geneesmiddelen die wel op de markt komen moeten een hoog genoeg rendement opleveren
voor investeerders om de verliezen van de falende onderzoekstrajecten te dragen.

Een aandachtspunt dat voortkomt uit deze onderzoeken is dat de beschermingsmechanismen
onvoldoende gericht zijn. De rapporten stellen dat ondanks het spectrum aan aanvullende
beschermingsmechanismen, er belangrijke toepassingsgebieden zijn waarvoor nog altijd
onvoldoende nieuwe geneesmiddelen worden ontwikkeld. Bijvoorbeeld voor ziekten die
alleen bij kinderen en niet bij volwassenen voorkomen. In de praktijk zien we ook
onvoldoende nieuwe antibiotica en nieuwe geneesmiddelen voor bijvoorbeeld hele zeldzame
ziekten (ultra orphans) en dementie. Daarnaast geven de rapporten ook aan dat de aanvullende beschermingsmechanismen
onbedoelde effecten hebben. Sommige geneesmiddelen krijgen een lange periode van aanvullende
bescherming, die niet altijd in verhouding staat tot de benodigde investering in R&D
en markttoegang. Die onbedoelde effecten hebben meestal nadelige gevolgen voor bijvoorbeeld
betaalbaarheid van (nieuwe) geneesmiddelen.

Voor het kabinet is de rode draad dat compensatie en bescherming belangrijk en noodzakelijk
zijn, maar vooral in de gevallen waarin hier aanleiding toe bestaat. Het systeem van
aanvullende bescherming is ingericht met de gedachte dat ontwikkelingen die meer moeite,
tijd en investeringen behoeven dan andere ontwikkelingen, in aanmerking komen voor
langere en uitgebreidere bescherming. De balans in het systeem raakt dan ook verstoord
als bescherming gemaximaliseerd wordt op innovaties die een minimale inspanning hebben
vereist.

Wat het kabinet betreft bieden de rapporten wel voldoende aanknopingspunten om te
concluderen dat de balans tussen de omvang en reikwijdte van de aanvullende bescherming,
de innovatie die het oplevert, en de gevolgen voor de uitgaven aan geneesmiddelen
niet meer optimaal is. Een goede balans biedt zowel ruimte voor innovatie als voor
concurrentie. Dit brengt ons tot de conclusie dat het geheel aan regelingen in de
laatste jaren zeer complex is geworden (waar slechts een enkeling nog maar alle finesses
van begrijpt), maar niet gerichter en met soms ongewenste uitkomsten. Er is ruimte
voor het aanscherpen van het beleid om de oorspronkelijke doelstellingen beter te
dienen.

Inzet in Europa

Het is daarom onze ambitie om aanpassingen te realiseren in de totale set aan aanvullende
beschermingsregelingen. Hierbij streven we ernaar de goede effecten te behouden en
de ongewenste effecten zoveel mogelijk terug te dringen. Daarbij willen we dat de
totale set van prikkels leidt tot efficiëntere en gerichtere innovatie, de ontwikkeling
van nieuwe geneesmiddelen met een therapeutische meerwaarde stimuleert, dat de reikwijdte
van aanvullende beschermingsmechanismen wordt heroverwogen en dat de regelingen minder
complex worden. Om deze doelen te kunnen bereiken zien we het meeste kans in het aanscherpen
van huidige regelgeving. Wij zullen ons in Europa daarom hard maken voor:

• Aanpassing ABC-Verordening: We zien dat het toepassingsbereik van de ABC-Verordening in de laatste jaren ruimer
is geworden. Dit heeft tot gevolg dat ook producten die een minder lange en intensieve
testfase hebben hoeven doorlopen in aanmerking komen voor extra bescherming. Gelet
op deze ontwikkeling achten wij een terugkeer naar de originele intentie van de verordening,
waarin enkel nieuwe werkzame stoffen die nog nooit eerder op de markt zijn geweest
in aanmerking komen voor een ABC wenselijk. We willen daarom de ABC-bescherming doelgerichter
maken door het verduidelijken van artikelen die onderwerp zijn van veel Hofzaken.
Eerste stappen zijn al gezet in de recente uitspraak van het Hof van Justitie in de
Abraxis-zaak, waar de Nederlandse overheid heeft gepleit voor het verduidelijken van
de reikwijdte van de Verordening tot bescherming voor nieuwe werkzame stoffen en niet
voor nieuwe toepassingsgebieden. Het Hof van Justitie heeft de lijn van de Nederlandse
overheid hierin gevolgd, maar een complete terugkeer naar de originele reikwijdte
is nog niet gerealiseerd. In toekomstige Hofzaken zal dit opnieuw aan de orde komen.
Aansluitend hierop zien wij ook voordelen in de invoering van een unitair ABC. Net
als bij het voorgenomen unitair octrooi zou een aanvrager hierbij één aanvraag kunnen
indienen bij een dan op te richten centrale instantie, waarna er één ABC verleend
wordt dat in heel Europa geldt. Nu worden ABC’s per lidstaat aangevraagd en verleend.
Een centraal ABC-systeem zal de schaarse publieke capaciteit beter benutten en de
rechtszekerheid verhogen, zowel vanwege een uniforme toepassing in de Unie alsook
eenzelfde geldingstermijn en datum waarop het certificaat verloopt. Het is hierbij
voor generieke producenten makkelijker om te constateren wanneer er geen sprake meer
is van bescherming. Hierbij geldt uiteraard dat een eventueel unitair ABC dezelfde
reikwijdte dient te hebben zoals wij voor ogen hebben in de huidige regelgeving. Verlening
van een unitair ABC zou enkel plaats dienen te vinden bij de allereerste vergunning
voor het in de handel brengen van deze werkzame stof als geneesmiddel.

Hiermee beantwoorden we ook de toezegging van 20 december aan uw Kamer dat we in deze
brief een reactie geven op het standpunt van een aantal maatschappelijke organisaties
(waaronder Stichting Wemos) over aanvullende beschermingscertificaten (ABC’s).10 In de brief wordt opgeroepen tot het hervormen van de ABC-Verordening, met name de
verleningsvoorwaarden.

• Aanpassing weesgeneesmiddelenverordening:

– Aanpassing van de weesgeneesmiddelenverordening zodat deze efficiënter de innovatie
en ontwikkeling van nieuwe geneesmiddelen voor weesziekten (ziekten die bij minder
dan 5 op de 10.000 inwoners van de EU voorkomen) stimuleert en onbedoelde effecten
worden aangepakt. Dit kan onder meer door te onderzoeken of een periode van tien jaar
marktexclusiviteit in alle gevallen wenselijk is. We denken daarbij bijvoorbeeld aan
de situatie dat een geneesmiddel in de praktijk al off-label wordt toegepast en vervolgens
wordt geregistreerd als weesgeneesmiddel en de bijbehorende volledige periode van
marktexclusiviteit heeft verkregen. Hiermee willen we een situatie zoals CDCA van
de firma Leadiant in de toekomst voorkomen.11 We willen ook onderzoeken of de tussentijdse toetsing of nog wordt voldaan aan de
eisen voor de weesgeneesmiddelenstatus moet worden aangescherpt. Hierbij willen wij
eerst het lopende onderzoek van de Europese Commissie naar o.a. de onderlinge wisselwerking
tussen de kindergeneesmiddelenverordening en de weesgeneesmiddelenverordening afwachten.
In dit onderzoek wordt ook gekeken wat voor soort geneesmiddelen die vallen onder
deze twee verordeningen tot nu toe vooral op de markt zijn gekomen. De resultaten
van dit onderzoek zijn naar verwachting medio 2019 beschikbaar.

– Verder willen we bezien of de weesgeneesmiddelenverordening in de huidige vorm als
stimulans voor de ontwikkeling van geneesmiddelen voor zeldzame ziekten nog altijd
past tegen het licht van recente ontwikkelingen. Door middel van diagnostiek kunnen
ziektebeelden immers steeds beter worden gekarakteriseerd. Hierdoor is het mogelijk
om patiënten gerichter te behandelen, met een grotere werkzaamheid en minder bijwerkingen.
Dit betekent sowieso dat de patiëntenpopulatie voor een specifieke behandeling (diagnostiek
en therapie) steeds kleiner wordt (personalised medicine). De vraag is hierbij dan of daarvoor dan automatisch de definitie van weesgeneesmiddel,
en de bijbehorende marktexclusiviteit, altijd gepast is.

• Aanpassing kindergeneesmiddelenverordening

Bij de te nemen stappen betrekken wij het eerdergenoemde lopende onderzoek van de
Europese Commissie. Wij willen dan ook bezien of de kindergeneesmiddelenverordening
in zijn huidige vorm nog nodig is. Omdat sinds 2007 voor alle geneesmiddelen tijdens
de ontwikkeling onderzoek in kinderen moet worden uitgevoerd, is het de vraag of een
extra stimulans (zoals nu met potentieel een verlenging van de beschermingsperiode)
daarom nog altijd nodig is.

• Verbeteren transparantie bescherming: We zien een gebrek aan inzichtelijkheid over welke octrooien en aanvullende beschermingsmechanismen
betrekking hebben op een bepaald geneesmiddel. Meer transparantie op dit gebied zou
wenselijk zijn, zodat duidelijker is wanneer concurrerende geneesmiddelen de markt
kunnen betreden. Momenteel is de informatie over beschermingsstatus per lidstaat inzichtelijk,
maar niet bijvoorbeeld per product. De aanpak van de Amerikaanse Food en Drug Administration
(FDA) waarbij de firma bij de aanvraag van een handelsvergunning voor een geneesmiddel
een overzicht moet geven welke octrooien en ABC’s rusten op het geneesmiddel, kan
hierbij als voorbeeld dienen.

Wij realiseren ons dat deze ambities onderdeel zijn van een palet aan maatregelen
om de betaalbaarheid en toegankelijk van geneesmiddelen voor nu en de toekomst te
waarborgen. Het kabinet zet ook in op andere instrumenten die de uitgaven aan geneesmiddelen
beïnvloeden, zoals beschreven in de Geneesmiddelenvisie (Kamerstuk 29 477, nr. 358). Deze andere beleidsinstrumenten zijn onder meer het beheer van het verzekerde pakket
(waaronder het Geneesmiddelenvergoedingssysteem en de sluis12), de financiële arrangementen, het preferentiebeleid van zorgverzekeraars, het inkoopbeleid
van zorgaanbieders en doelmatig en gepast gebruik. Ook zet het kabinet in op een sterkere
LSH-sector, onder andere door het beter verbinden van publieke en private inspanningen
en het voortzetten van onze actieve interventies in Hofzaken waar de reikwijdte van
de ABC-Verordening wordt aangescherpt. De departementen zetten gezamenlijk in op het
verzilveren van de kansen die bijvoorbeeld de komst van de EMA biedt. Tegelijkertijd
is de ambitie van het realiseren van aanpassingen in de totale set van aanvullende
beschermingsregelingen een belangrijke stap in het verbeteren van de balans tussen
de bescherming voor de farmaceutische industrie, de nieuwe geneesmiddelen met therapeutische
waarde die het oplevert, en de gevolgen voor de uitgaven en daarmee de betaalbaarheid
van de zorg voor de toekomst.

Wij zetten onze inspanningen in Europa op dit vlak met kracht voort.

De Minister voor Medische Zorg,
B.J. Bruins

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes