Brief regering : Fiche: Wijziging btw-richtlijn en accijnsrichtlijn op het gebied van defensie-inspanningen

Nr. 2808 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 mei 2019

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij drie fiches, die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling versterking rechtsstatelijkheid in de EU (Kamerstuk 22 112, nr. 2807)

Fiche: Wijziging btw-richtlijn en accijnsrichtlijn op het gebied van defensie-inspanningen

Fiche: Mededeling Stand van zaken en toekomst EU Betere Regelgevingsbeleid (Kamerstuk
22 112, nr. 2809)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Fiche: Wijziging btw-richtlijn en accijnsrichtlijn op het gebied van defensie-inspanningen

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel:

Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 2006/112/EG betreffende
het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde en Richtlijn
2008/118/EG houdende een algemene regeling inzake accijns wat betreft defensie-inspanningen
binnen het Uniekader

b) Datum ontvangst Commissiedocument:

24 april 2019

c) Nr. Commissiedocument:

COM (2019) 192

d) EUR-Lex:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52019PC0…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board:

n.v.t.

f) Behandelingstraject Raad:

Economische en Financiële Raad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie:

Ministerie van Financiën

h) Rechtsbasis:

113 VWEU

i) Besluitvormingsprocedure Raad:

Unanimiteit

j) Rol Europees Parlement:

Raadplegend

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

In principe wordt btw geheven over alle leveringen van goederen en diensten. In de
btw-richtlijn1 is bepaald voor welke goederen en diensten een vrijstelling bestaat. Accijns wordt
in beginsel geheven op alle accijnsgoederen (alcohol, tabak en energieproducten),
maar ook hier is in de horizontale accijnsrichtlijn2 geregeld voor welke goederen een vrijstelling bestaat. Op dit moment is in de btw-richtlijn
en de horizontale accijnsrichtlijn voor defensie-inspanningen in het kader van de
NAVO een vrijstelling van belastingen opgenomen voor leveringen van goederen en diensten
die hiermee verband houden. Een voorbeeld hiervan is dat de huidige NAVO regeling
er voor zorgt dat Nederland bijvoorbeeld geen btw betaalt over het gebruik van de
MRTT (tank en transport) vliegtuigen van de NAVO.

Met dit voorstel wordt beoogd voor defensie-inspanningen voor zowel officieel als
persoonlijk gebruik binnen het Uniekader een soortgelijke vrijstelling te verlenen
als bestaat in het kader van de NAVO, waar het de btw op betrokken goederen en diensten
en accijns op alcohol, tabak en energieproducten (bijvoorbeeld brandstoffen) betreft.
Het doel van deze maatregel is het stimuleren van Europese defensiesamenwerking en
het verder ontwikkelen van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB).
Tevens beoogt de Commissie, zoals beschreven in het Actieplan van militaire mobiliteit
(2018), defensie-inspanningen van de lidstaten op een gelijkwaardige manier te behandelen
om administratieve lasten te beperken en vertragingen en kosten op het gebied van
militaire mobiliteit te vermijden.

Het voorstel van de Commissie dient te worden bezien vanuit het perspectief van versterking
van het Europese Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB) en het streven
om als Europa meer verantwoordelijkheid te nemen voor de eigen veiligheid. Sinds de
publicatie van de integrale strategie voor het buitenlands en veiligheidsbeleid van
de Europese Unie (EUGS) zet de EU in op een versterking van het GVDB. In deze context
wordt onder andere ingezet op meer intensieve samenwerking tussen de lidstaten, gezamenlijke
ontwikkeling van defensiecapaciteiten en militaire mobiliteit.

Het toepassingsgebied van het voorstel is beperkt tot situaties waarin de cirkel van
inkomsten- en uitgavenstromen gebroken wordt. Ter zake van defensieactiviteiten bestaat
binnen de eigen lidstaat geen recht op aftrek van btw omdat die activiteiten worden
verricht in de hoedanigheid van overheid. Die niet-aftrekbare btw vloeit in de staatskas
zodat er weer (meer) budget komt voor (onder andere) defensieactiviteiten. Die budgettaire
cirkel wordt doorbroken als de krijgsmacht van een lidstaat gaat oefenen in een andere
lidstaat want dan komt de btw die ter plaatse verschuldigd is ten goede aan het gastland,
dat daarmee dus wordt bevoordeeld. Ook kunnen leveringen van goederen en diensten
aan de strijdkrachten en het hen begeleidende burgerpersoneel slechts worden vrijgesteld
voor zover die strijdkrachten deelnemen aan een defensie-inspanning ter uitvoering
van een Unieoptreden in het kader van het GVDB. Het moet hierbij ook gaan om activiteiten
die doorgaans uitsluitend door strijdkrachten worden uitgeoefend. GVDB-activiteiten
die onder de vrijstellingen zouden gaan vallen zijn militaire missies en operaties,
EU BattleGroups, wederzijdse bijstand, samenwerking onder PESCO (permanente gestructureerde samenwerking)
en activiteiten van het EDA (Europees Defensieagentschap).

b) Impact assessment Commissie

De Commissie geeft aan dat geen effectbeoordeling nodig is omdat het doel op zich
bepaalt welke beleidsoptie nodig is. Nederland kan zich hier in vinden. Nederland
vindt het ook positief dat de Commissie het effect van de maatregel op de btw-inkomsten
heeft geanalyseerd in het voorstel zelf.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet verwelkomt de inspanningen die de Commissie en de Raad hebben verricht
en de vooruitgang die is geboekt op het gebied van veiligheid en defensie, waaronder
verbetering van de militaire mobiliteit. Het kabinet is voorstander van verdere intensivering
van de samenwerking op het gebied van het GVDB in relatie tot lopende initiatieven.
Gezien de verslechterde veiligheidssituatie in de regio’s rond Europa en de ontwikkelingen
die zich voordoen in de geopolitieke context, zal Europa in de toekomst meer verantwoordelijkheid
moeten gaan dragen voor de eigen veiligheid en de EU heeft daar naast de NAVO een
rol in te spelen, zoals onder meer is onderstreept in de Raadsconclusies van 19 november
2018 inzake veiligheid en defensie.

Nederland onderstreept het belang van een pragmatische bottom-up benadering waarbij
praktische samenwerking (zowel operationeel, als op het gebied van capaciteitsontwikkeling)
tussen de Europese lidstaten en in coördinatie met partners, zoals de NAVO, zo goed
mogelijk wordt gefaciliteerd door de Europese instituties, in het bijzonder door de
Europese Dienst voor Extern optreden, het Europees Defensie Agentschap en de Europese
Commissie.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet begrijpt de ratio achter het voorstel waarbij sprake is van het uitbreiden
van fiscale vrijstellingen naar missies en oefeningen die vanuit de EU worden ingezet.
Gemeenschappelijke actie op Europees niveau is gewenst, gezien de huidige ontwikkelingen
op het Europese defensie terrein en het belang dat wordt gehecht aan een Europa dat
meer verantwoordelijkheid neemt voor de eigen veiligheid en de rol die de EU daarin
naast de NAVO te spelen heeft. Het kabinet kan daarom instemmen met een vrijstelling
van btw en accijns (enkel op het gebied van energie) op de levering van goederen en
diensten die ingezet worden voor officieel gebruik tijdens defensie-inspanningen in
EU-kader. De hiervoor genoemde vrijstellingen kunnen bijdragen aan de versterking
van het GVDB. Het kabinet is van mening dat een sterker GVDB in het strategische belang
van Nederland is.

Het kabinet is geen voorstander om nieuwe vrijstellingen van btw en accijns voor persoonlijk
gebruik te introduceren. Waar het de btw en accijns op alcohol en tabak betreft is
het kabinet in het geheel geen voorstander van de introductie van een vrijstelling.
Het kabinet is om redenen van effectiviteit (er wordt juist gestreefd naar een vereenvoudiging
van het belastingsysteem met zo min mogelijk uitzonderingen en vrijstellingen), draagvlak
(publieke opinie ten aanzien van fiscale vrijstellingen voor een specifieke groep
waarvan de kosten worden gedragen door belastingbetalers), uitvoering (het toepassen
en monitoren van vrijstellingen en teruggaven geschiedt grotendeels handmatig), budget
(derving inkomsten) en volksgezondheid terughoudend om de mogelijkheid om aanspraak
te maken op vrijstellingen uit te breiden.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Verschillende lidstaten hebben bij een eerdere oriënterende bijeenkomst over de btw
aangegeven open te staan voor het onderzoeken van een zo beperkt mogelijke uitbreiding.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid:

De rechtsgrondslag van de voorstellen is artikel 113 VWEU (harmonisatie van de wetgeving
inzake de indirecte belastingen, voor zover noodzakelijk voor de werking van de interne
markt). Nederland acht dit de juiste rechtsbasis. Waar het de werking van de interne
markt betreft heeft de Europese Unie een gedeelde bevoegdheid met de lidstaten op
grond van artikel 4, lid 2, onder a VWEU.

b) Subsidiariteit:

Het voorstel wordt door Nederland positief beoordeeld op subsidiariteit. Op dit moment
is er een verschil in behandeling tussen de defensieactiviteiten in het kader van
de EU (GVDB) en de NAVO. De LS kunnen dit niet alleen bewerkstellingen. Om dit verschil
op te heffen is wijziging van de richtlijnen noodzakelijk en dat kan enkel op EU-niveau
plaatsvinden.

c) Proportionaliteit:

Het voorstel wordt door Nederland positief met kanttekeningen beoordeeld op proportionaliteit.
Een van de doelstellingen van het Nederlandse beleid ten aanzien van de Europese Unie
en NAVO is complementariteit en harmonisatie, zodat beide organisaties elkaar versterken
op de juiste thema’s. Nederland is voorstander van het vereenvoudigen en harmoniseren
van (inter)nationale regelgeving. Het Commissievoorstel zoals dat voorligt kan zorgdragen
voor de harmonisatie bij officieel gebruik zoals Nederland die voorstaat. Nederland
vindt dan ook dat het voorstel wat betreft dit onderdeel in juiste verhouding lijkt
te staan tot het te bereiken doel. Op dit onderdeel is het voorstel volgens het kabinet
namelijk een voorbeeld van concrete, praktische harmonisatie van regelgeving die op
geschikte wijze bijdraagt aan een effectiever GVDB.

Nederland ziet echter niet hoe de doelstellingen van het voorstel, namelijk het verder
ontwikkelen/effectiever maken van het GVDB, worden verwezenlijkt indien een nieuwe
vrijstelling van btw en accijns wordt geïntroduceerd waar het gaat om het persoonlijk
gebruik (en officieel gebruik bij alcohol en tabak) en is daarom van mening dat het
voorstel voor dat onderdeel niet in een evenredige verhouding staat tot het te bereiken
doel.

5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten

a) Consequenties EU-begroting

De uitbreiding van het toepassingsgebied van de btw-vrijstellingen kan de door de
lidstaten geïnde btw-inkomsten en dus ook btw-afdracht van de lidstaten doen dalen.
Er zijn geen negatieve gevolgen voor de omvang van de EU-begroting. Dit gezien de
verlaging van de btw-afdracht gecompenseerd zal moeten worden via de bni-afdracht
(de sluitpost van de financiering van de EU begroting). De verhouding tussen de btw-afdracht
en de bni-afdracht zal hiermee wel veranderen.

De accijns is geen eigen middel. Er zijn dus geen gevolgen voor de begroting van de
Unie.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale
overheden

De verschuiving van de BTW-afdrachten naar de BNI-afdrachten, zoals hierboven beschreven,
kan leiden tot een verschuiving van de EU-afdrachten tussen lidstaten. Het effect
op de EU-afdrachten voor NL is afhankelijk van twee effecten. 1) de mate waarin Nederland,
als een gevolg deze richtlijn, een lagere btw-afdracht zal krijgen in vergelijking
met andere lidstaten (door btw-vrijstellingen op door Nederland geleverde diensten
en goederen). 2) Zoals hierboven aangegeven, wordt de (gezamenlijke) lagere btw-afdracht
gecompenseerd door de lidstaten op basis van de BNI-grondslag Op basis van de huidig
beschikbare informatie is de eerste inschatting dat door deze twee effecten de afdrachten
van NL aan de EU minimaal zullen stijgen.

Bij uitbreiding van het toepassingsgebied van de btw- en accijnsvrijstellingen ontstaan
er budgettaire effecten die relevant zijn voor het lastenkader. Omdat de omvang van
de defensieactiviteiten naar verwachting in de toekomst zal toenemen, maar deze uitbreiding
op dit moment nog niet bekend is, is het niet mogelijk de budgettaire derving te berekenen.
De Commissie verwacht een derving van 80 miljoen voor alle lidstaten gezamenlijk.
Daarnaast zijn er uitvoeringskosten verbonden aan deze maatregel, deze zijn conform
de regels van de budgetdiscipline voor rekening van de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement (DEF).

c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger

Geen.

d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden,
bedrijfsleven en burger

De regeldruk zal niet toenemen.

e) Gevolgen voor concurrentiekracht

Geen.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid

De nieuwe maatregelen in de btw-richtlijn zullen moeten worden geïmplementeerd in
de Nederlandse Wet op de omzetbelasting 1968.

De nieuwe maatregelen in de horizontale accijnsrichtlijn zullen moeten worden geïmplementeerd
in de Wet op de accijns.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Geen.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De voorgestelde implementatietermijn van de maatregelen in de btw-richtlijn en de
horizontale accijnsrichtlijn is 30 juni 2022. Nederland heeft een voorkeur voor een
implementatietermijn per 1 januari en zal daarom tijdens de bespreking van dit voorstel
inzetten op 1 januari 2023, tenzij het voorstel pas veel later wordt aangenomen.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling:

Geen.

e) Constitutionele toets:

Niet van toepassing

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Het volledig in kaart brengen van de uitvoeringsgevolgen is op een zo korte termijn
niet mogelijk maar uit een eerste analyse blijkt dat de voorstellen van de Commissie
impact zullen hebben op de uitvoering en handhaving door de Belastingdienst. Een definitief
oordeel wordt op een later moment gegeven.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Er zijn geen implicaties voor ontwikkelingslanden.