Brief regering : Voortgang maatregelen beleidsreactie onderzoeken Michael P.

Nr. 60 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 mei 2019

Op 3 april 2019 heb ik met uw Kamer een debat gevoerd over de uitkomsten van de onderzoeken
naar het detentieverloop van Michael P. (Handelingen II 2018/19, nr.70, item 2). Die
uitkomsten nopen tot maatregelen. Ik heb toegezegd uw Kamer voor het zomerreces te
informeren over de planning van de toegezegde acties en maatregelen. Ook heb ik toegezegd
jaarlijks over de voortgang van de maatregelen te rapporteren. In deze brief geef
ik de toegezegde planning weer. Tevens schets ik de inmiddels gerealiseerde voortgang.
Ik zal u voor het einde van dit jaar de eerstvolgende voortgangsrapportage toezenden.

Voortgang maatregelen

Uit de rapporten van de Onderzoeksraad voor Veiligheid en de Inspectie van Justitie
en Veiligheid kwam een aantal problemen naar voren. Om deze problemen aan te pakken
heb ik op zes gebieden verbeteringen aangekondigd. Bij het weergeven van de voortgang
wordt voor de herkenbaarheid dezelfde indeling gehanteerd als in de beleidsreactie
op de hiervoor genoemde rapporten.

Aanpak weigerende observandi

Wie voor tbs in aanmerking komt, mag dit niet langer ontlopen door medewerking aan
onderzoek te weigeren.

Gerealiseerd

Zoals ik uw Kamer eerder heb bericht is de positief geëvalueerde weigerafdeling in
het Pieter Baan Centrum voortgezet. Bovendien worden de opgedane lessen van de weigerafdeling
inmiddels toegepast op alle afdelingen van het PBC. Daarmee wordt de onderzoeksopbrengst
bij alle te observeren verdachten vergroot.

Met de inwerkingtreding van de regeling weigerende observandi in de Wet forensische
zorg (Wfz) wordt het mogelijk om via een daartoe ingerichte adviescommissie bestaande
medische gegevens over weigerende observandi op te vragen ten behoeve van het opstellen
van een aanvullend advies door een pro Justitia-rapporteur. Voordat de adviescommissie
aan de slag kan dient het Besluit adviescommissie gegevensverstrekking weigerende
observandi in werking te zijn. Het ontwerpBesluit dat de regeling weigerende observandi
uit de Wfz nader uitwerkt is gereed. Gelijk met deze brief leg ik dit ter informatie
aan uw Kamer voor. Het ontwerpBesluit wordt tevens voorgelegd aan de Eerste Kamer
der Staten-Generaal. Ik hoop dat uw Kamer mij spoedig van haar reactie kan voorzien.

Nog te doen

Na ontvangst van de reactie van beide Kamers op het ontwerpBesluit adviescommissie
gegevensverstrekking weigerende observandi zal ik met spoed advies aan de Raad van
State vragen. Als uw reactie snel wordt ontvangen en het adviestraject bij de Raad
van State voortvarend verloopt, kan de commissie in september 2019 van start gaan.

In mijn brief over de aanpak van weigerende observandi van 8 oktober 2018 (Kamerstuk
29 452, nr. 229) heb ik een verduidelijking aangekondigd van de tekst van artikel 37a, eerste lid,
van het Wetboek van Strafrecht. Daarin zijn de eisen voor het kunnen opleggen van
de tbs-maatregel neergelegd. Het wetsvoorstel waarin ik dit regel, stuur ik in juni
naar de Afdeling advisering van de Raad van State voor advies. Daarmee verwacht ik
dit wetsvoorstel voor het einde van het jaar aan uw Kamer voor te leggen.

Beter zicht op risico’s

Om bij uitplaatsing naar een instelling voor forensische zorg beter zicht op de risico´s
te hebben zullen naast een professioneel oordeel voortaan gestructureerde risicotaxatie
en een delictanalyse verplicht worden gesteld.

Gerealiseerd

De volgende maatregelen zijn – voor gedetineerden die zijn veroordeeld wegens een
ernstig gewelds- of zedenmisdrijf – inmiddels doorgevoerd:

• Bij uitplaatsing naar een instelling voor forensische zorg is een delictanalyse verplicht.
Tevens moet een gestructureerde risicotaxatie zijn uitgevoerd, aan de hand van een
bij het delict passend risicotaxatie-instrument. Alleen als beide onderzoeken zijn
uitgevoerd kan worden besloten een indicatie voor plaatsing in de forensische instelling
te vragen.

• Zonder delictanalyse of risicotaxatie wordt er door het Nederlands Instituut voor
Forensische Psychiatrie en Psychologie (NIFP) geen indicatiestelling afgegeven. Zonder
een indicatiestelling kan de gedetineerde niet worden uitgeplaatst.

• Voorafgaand aan het stellen van een indicatie wordt de gedetineerde in persoon gezien
door het NIFP.

Deze maatregelen worden met de inwerkingtreding van het Besluit forensische zorg –
waarover het kabinet vandaag heeft besloten – ook in regelgeving verankerd.

De invoering van deze maatregelen vraagt specifieke deskundigheid van psychologen.
Deze is in opbouw. In een deel van de benodigde deskundigheid voor risicotaxaties
en delictanalyses wordt momenteel voorzien door tijdelijke inhuur.

Nog te doen

Het aantal psychologen moet verder worden uitgebreid. Alle psychologen van het gevangeniswezen
worden de komende maanden bijgeschoold in het doen van risicotaxaties en delictanalyses.
Naar verwachting is de bijscholing van de zittende psychologen aan het einde van dit
jaar gereed. Het gevangeniswezen is daarnaast gestart met een psychologenpoule om
de psychologensterkte aan te vullen. DJI verwacht dat tijdelijke inhuur vanaf begin
volgend jaar niet meer nodig is om in de benodigde deskundigheid te voorzien.

Bovengenoemde maatregelen, in combinatie met het feit dat de benodigde deskundigheid
nog in opbouw is, betekenen dat momenteel minder gedetineerden worden uitgeplaatst
naar een forensische zorginstelling. Dit heeft (tijdelijk) een toegenomen druk op
de capaciteit van de penitentiair psychische centra (PPC’s) tot gevolg.

Risico’s zwaarder laten meewegen

Maatschappelijke risico’s gaan zwaarder meetellen bij het al dan niet toekennen van
vrijheden bij behandeling en de eventuele toekenning van voorwaardelijke invrijheidstelling.

Gerealiseerd

Er worden inmiddels alleen nog vrijheden toegekend aan uitgeplaatste gedetineerden
die in de laatste fase van hun gevangenisstraf op grond van artikel 43, derde lid,
van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) in een instelling voor forensische zorg verblijven.
Aan gedetineerden die op grond van artikel 15, vijfde lid, van de Pbw in een instelling
voor forensische zorg worden geplaatst, worden geen vrijheden meer toegekend.1 Daarmee wordt zowel recht gedaan aan de kern van een gevangenisstraf, namelijk het
ontnemen van de fysieke vrijheid van de veroordeelde als aan de bedoeling van de wetgever
ten aanzien van de artikelen 15 en 43 van de Pbw.

Nog te doen

Bovenstaande maatregelen worden ook verankerd in de relevante regelgeving. Ik verwacht
dat dit in het derde kwartaal gerealiseerd is.

Voorts is van belang dat op 13 mei jongstleden de nota naar aanleiding van het verslag
en de nota van wijziging van het wetsvoorstel straffen en beschermen aan uw Kamer
is gestuurd. In dit wetsvoorstel wordt de termijn voor de voorwaardelijke invrijheidstelling
(v.i.) gemaximeerd op twee jaar. Daarbij wordt ook geregeld dat voor iedere gedetineerde
de afweging moet worden gemaakt of hij of zij op basis van het gedrag in detentie,
slachtofferbelangen en het risico voor de maatschappij, in aanmerking komt voor v.i.
of dat deze periode moet worden benut voor voortgezette behandeling. Het wetsvoorstel
straffen en beschermen heeft daarmee ook betekenis voor behandeling tijdens detentie.
Binnen de huidige systematiek is sprake van een harde datum van v.i. Eventuele behandeling
en uitplaatsing wordt voorafgaand aan de v.i. ingezet en afgerond. Op het moment dat
het wetsvoorstel straffen en beschermen is aangenomen en in werking is getreden, kan
ook de periode van v.i. worden benut voor behandeling. Daarmee wordt de druk bij behandelaren
weggenomen om (te) snel te starten met vrijheden. Ik hoop dat uw Kamer het wetsvoorstel
spoedig voor behandeling agendeert.

Zodra artikel 2.3 van de Wfz en de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg (Wvggz)
in werking treedt, krijgt de strafrechter de bevoegdheid om aansluitend aan een strafrechtelijke
titel verplichte zorg op grond van de Wvggz te leggen. Dat betekent dat een gedetineerde
na afloop van detentie zo nodig gedwongen kan worden opgenomen in een instelling voor
forensische zorg. Inwerkingtreding is voorzien voor 1 januari 2020.

Waarborgen verbeteren bij toekennen vrijheden

De procedures voor de uitplaatsing en de toekenning van vrijheden worden aangescherpt.
De adviesrol van het openbaar ministerie en de reclassering wordt versterkt.

Gerealiseerd

Voor alle gedetineerden die zijn uitgeplaatst naar een instelling voor forensische
zorg en in aanmerking komen voor vrijheden, geldt inmiddels dat deze vrijheden alleen
plaatsvinden met reclasseringstoezicht. Zonder toezicht dus geen vrijheden.

Een van de problemen bij het detentieverloop van Michael P. was dat niet duidelijk
was waarvoor en op welk moment aan het openbaar ministerie advies werd gevraagd. Het
openbaar ministerie werd daardoor niet in de gelegenheid gesteld zijn adviesrol goed
uit te oefenen. De Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) heeft met het openbaar ministerie
een eenduidig format vastgesteld voor de adviesaanvraag aan het openbaar ministerie
bij de voorgenomen uitplaatsing van een gedetineerde en/of het aanvragen van vrijheden.
Dat format maakt duidelijk welke informatie onderliggend is aan de adviesaanvraag,
waar de adviesaanvraag precies betrekking op heeft, wat de overwegingen van het openbaar
ministerie zijn om een positief of negatief advies te geven en of het openbaar ministerie
bij een toekenning van (volgende) vrijheden wil adviseren. Het format draagt bij aan
(verdere) standaardisatie van de werkwijze vanuit alle penitentiaire inrichtingen,
verbetert de communicatie tussen de inrichtingen en het openbaar ministerie.

Nog te doen

In mijn beleidsreactie heb ik aangegeven dat de directeur van de penitentiaire inrichting
eindverantwoordelijk moet zijn voor beslissingen over vrijheden gedurende de uitplaatsing
naar de forensische zorg. De directeuren van de PI’s zijn hierover door de hoofddirecteur
DJI ingelicht. Om aan deze eindverantwoordelijkheid beter invulling te kunnen geven
heb ik in mijn beleidsreactie aangekondigd dat de huidige plaatsings- en vrijhedencommissies
worden aangevuld met behandelinhoudelijke expertise, wanneer voor een gedetineerde
een uitplaatsing of de toekenning van vrijheden in het kader van die uitplaatsing
wordt overwogen. Concreet betekent dit dat een inrichtingspsycholoog en een casemanager
worden toegevoegd aan de plaatsings- en vrijhedencommissie. Deze behandelinhoudelijke
expertise is nog in opbouw en daardoor nog niet in alle inrichtingen en op alle momenten
in voldoende mate beschikbaar. In die gevallen waarin de vrijhedencommissie nog niet
(volledig) is toegerust met deze expertise, wordt de beoordeling van de casus uitgesteld
en krijgt de gedetineerde tot die tijd geen externe vrijheden. DJI verwacht eind dit
jaar de behandelinhoudelijke expertise voor de vrijhedencommissies op orde te hebben.

Bovenstaande maatregelen worden ook vastgelegd in de daarop betrekking hebbende regelgeving.
Ik verwacht dat dit in het derde kwartaal van dit jaar is gerealiseerd.

Voor effectief toezicht is het van belang dat er duidelijke voorwaarden zijn geformuleerd
door de PI en de instelling voor forensische zorg, onder andere op basis van advies
door de reclassering. Er wordt proefgedraaid met een aangescherpte opdrachtformulering
voor toezicht en het verbeteren van de samenwerking op dit punt. Hierbij adviseert
de reclassering al voorafgaand aan iedere uitplaatsing waarbij eventueel vrijheden
kunnen worden toegekend over hoe de toezichtvoorwaarden eruit moeten zien. In het
najaar van 2019 wordt deze werkwijze geëvalueerd. In de volgende voortgangsbrief aan
uw Kamer kom ik terug op de voortgang hiervan.

Conform de door uw Kamer aangenomen motie van het lid Kuiken en het lid Van Toorenburg
(Kamerstuk 28 719, nr. 102) verken ik of het Adviescollege verloftoetsing tbs-gestelden (AVT) een rol kan spelen
bij de toetsing van de toekenning van vrijheden, Inmiddels heeft een eerste gesprek
plaatsgevonden met het AVT. Ik verwacht uw Kamer in de eerstvolgende voortgangsbrief
te kunnen informeren over het resultaat van deze verkenning.

Wegnemen belemmeringen informatie-uitwisseling

Bij uitplaatsing naar forensische zorg wordt het mogelijk gemaakt om ook zonder toestemming
van een gedetineerde informatie te delen.

Gerealiseerd

Sinds 1 januari 2019 is het mogelijk gegevens uit het penitentiaire dossier te verstrekken
aan de instelling voor forensische zorg waar een gedetineerde wordt geplaatst. Dit
op basis van artikel 51c van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens.

Vandaag heeft het kabinet besloten het Besluit forensische zorg aan te bieden aan
het Kabinet van de Koning. Het besluit zal, samen met de onderliggende Regeling forensische
zorg, begin juni worden gepubliceerd en in werking treden. Op grond van dit besluit:

• Dienen ook gegevens uit het persoonsdossier (onder meer de pro Justitia-rapportage
en reclasseringsrapporten) aan de zorgaanbieder te worden verstrekt.

• Dient het behandeldossier van een forensische cliënt altijd te worden verstrekt aan
de nieuwe zorgaanbieder.

• Dient informatie over de behandeltrouw van de forensische cliënt te worden verstrekt
aan de reclassering en aan de directeur van de PI of tbs-kliniek die de cliënt heeft
uitgeplaatst.

Met deze bepalingen worden belangrijke knelpunten weggenomen die zijn gesignaleerd
door de OVV en de inspecties in de casus Michael P. Tot de inwerkingtreding van het
besluit worden gedetineerde niet uitgeplaatst als zij niet meewerken aan het verstrekken
van de benodigde informatie.

Nog te doen

Er is een instructie in voorbereiding waarin voor de PI’s, de PPC’s en de instellingen
voor forensische zorg wordt uiteengezet welke informatie moet (en kan) worden gedeeld
op grond van de wettelijke grondslagen. Deze instructie moet behandelaren en detentieprofessionals
op een eenvoudige en eenduidige wijze ondersteunen bij hun dagelijks werk. Daarom
betrek ik deze professionals bij het opstellen van de instructie. Het streven is de
instructie in november van dit jaar gereed te hebben.

Daarnaast ga ik met GGZ Nederland, het gevangeniswezen en de reclassering aan de slag
met de motie van het lid Van der Staaij c.s. (Kamerstuk 33 628, nr. 47), waarbij ik onderzoek op welke onderdelen van het veiligheidsdomein het risico bestaat
dat een beroep op privacy de benodigde gegevensuitwisseling in de weg staat.

Verbeteren informatievoorziening gemeenten

De BIJ-regeling wil ik uitbreiden naar alle gemeenten. Daarnaast zal de regeling worden
verbeterd door bij meer verschillende soorten vrijheden een melding af te geven.

Gerealiseerd

Inmiddels is met de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) besproken om alle gemeenten
aan te sluiten op de Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen (BIJ-regeling).2 De urgentie daartoe wordt door de VNG gedeeld. De gemeenten die nog niet zijn aangesloten
zijn deze week schriftelijk uitgenodigd om zich aan te sluiten. Met de aansluiting
van meer gemeenten op de BIJ-regeling worden alle gemeenten geïnformeerd over bijvoorbeeld
het verlof van gedetineerden en zijn zij beter in staat invulling te geven aan de
handhaving van de openbare orde en veiligheid. Het BIJ-proces is gedigitaliseerd om
dit goed te laten verlopen. Sinds 1 januari 2019 is er in de Wjsg daarnaast een wettelijke
grondslag voor het delen van informatie over (ex-) gedetineerden met gemeenten, ten
behoeve van schuldhulpverlening en resocialisatie.

In het Besluit forensische zorg is opgenomen dat het contract met een instelling voor
forensische zorg een bepaling dient te bevatten over periodiek overleg tussen de instelling
en de gemeente waarin de instelling is gelegen. Los van een goed werkend systeem van
BIJ-meldingen is goed contact tussen forensische instellingen en gemeenten namelijk
van groot belang.

Nog te doen

Waar nodig ga ik samen met de VNG in gesprek met gemeenten om uitleg te geven, best
practices uit te wisselen en eventuele bezwaren die leven, weg te nemen. Tevens werk
ik samen met de VNG, DJI en de Justitiële Informatiedienst voor het zomerreces een
plan uit om de BIJ-regeling te verbeteren.

De BIJ-regeling is bedoeld voor veroordeelden van ernstige gewelds- en zedendelicten.
In aanvulling hierop wordt in het wetsvoorstel straffen en beschermen voorzien in
een grondslag voor verplichte gegevensverstrekking in gevallen waarin het risico aanwezig
wordt geacht dat een (ex-)gedetineerde (opnieuw) een ernstig gewelds- of zedenmisdrijf
zal plegen.3 Om tijdig maatregelen te kunnen nemen om de samenleving te beschermen, kunnen gegevens
worden uitgewisseld tussen onder andere de directeur van de PI, de gemeente, de reclassering,
het openbaar ministerie en de politie. Afhankelijk van de situatie kunnen gegevens
worden verstrekt betreffende concrete risico’s (bijvoorbeeld een delictanalyse of
risicoprofiel), het gedrag in detentie, het gepleegde delict en, voor zover strikt
noodzakelijk, medische gegevens. Deze verplichte gegevensuitwisseling heeft ook betrekking
op gedetineerden die vanwege een ander feit in detentie verblijven, maar ten aanzien
van wie op enig moment blijkt dat een risico bestaat dat zij in de toekomst een ernstig
gewelds- of zedenmisdrijf zullen plegen.

Omslag in handelen en denken

De Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) merkt in de beschouwing van zijn onderzoeksrapport
op dat in de onderzochte instellingen een cultuur werd aangetroffen die sterk op zorg
is gericht. Bij de opname van betrokkene in de forensische zorg verandert zijn titel
van gevangene in patiënt en zo wordt hij ook behandeld. Er is alle aandacht voor zijn geestelijk welbevinden
en de behandelaars en begeleiders doen er alles aan om daar vooruitgang in te bereiken.
De forensische zorg vertoont in dit opzicht veel gelijkenis met de reguliere ggz,
aldus de OVV.

Verder merkt de OVV op dat de heersende zorgcultuur van de instellingen voor forensische
zorg zoals die in de forensisch psychiatrische afdeling, zich slecht verhoudt tot
de taak van beveiliging. Door de sterke nadruk op het verlenen van zorg, raakt de
andere component van de forensische zorg, de inperking van de risico’s, uit beeld.

Ik ben mij ten volle bewust van de complexe uitvoeringspraktijk voor professionals,
en het permanente dilemma tussen vertrouwen dat nodig is voor een goede behandelrelatie
en de professionele achterdocht die nodig is voor het herkennen van risicosignalen.
Met de in mijn beleidsreactie aangekondigde maatregelen zijn in het proces van uitplaatsing
en toekennen van vrijheden instrumentele waarborgen ingebouwd om er voor te zorgen
dat risico´s voor de samenleving tijdig in beeld komen en moeten worden meegewogen.
Dat laat echter onverlet dat ik van mening ben dat het beveiligingsaspect ook in het
handelen en denken van professionals een prominentere plaats moet krijgen.

Mijn doel is daarom om samen met de sector te komen tot een forensische zorgcultuur
waarin zorg én veiligheid zijn ingebed in het dagelijks doen en denken op alle niveaus
en bij alle daar werkzame professionals. De realisatie van een structurele verbetering
op dit vlak vergt een planmatige aanpak en meerjarige aandacht van alle betrokkenen.
Op dit moment werk ik samen met het gevangeniswezen, de brancheverenigingen, de Taskforce
Veiligheid en Kwaliteit en het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan
een meerjarig programma om de gewenste cultuuromslag in de sector te realiseren. Daarbij
zal niet alleen worden ingezet op opleidingen, expertmeetings en intervisie, maar
ook op specifieke verbeterplannen op het niveau van de instellingen zelf, waarbij
aan de hand van periodieke audits de voortgang kan worden bewaakt. De aftrap van deze
aanpak zal in september plaatsvinden tijdens een conferentie voor professionals in
de forensische zorg.

Slot

Tijdens het debat met uw Kamer heeft uw Kamer mij gevraagd om urgentie bij het doorvoeren
van de aangekondigde maatregelen. Ik hoop u met de in deze brief genoemde reeds ingezette
maatregelen te laten zien dat ik deze urgentie ten volle deel. In de bijlage bij deze
brief treft u een overzicht van gerealiseerde en nog te realiseren maatregelen aan4. Daarin wordt tevens ingegaan op de stand van zaken ten aanzien van de moties en
toezeggingen.

Met de inmiddels gezette stappen zijn belangrijke randvoorwaarden voor de veiligheid
van de forensische zorg gerealiseerd. Veroordeelden voor ernstige gewelds- en zedendelicten
worden niet naar een instelling voor forensische zorg uitgeplaatst, zonder dat de
risico’s in beeld zijn. Er worden geen vrijheden meer verleend aan forensische cliënten
zonder toezicht van de reclassering. Met het Besluit forensische zorg zijn belangrijke
grondslagen voor het delen van informatie gerealiseerd. Daarmee zijn belangrijke stappen
gezet om de veiligheid van de samenleving te verbeteren.

Dat laat onverlet dat er ook nog veel werk te doen is. Daarbij moet diezelfde urgentie
en voortvarendheid aan de dag gelegd worden.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker