Brief regering : Werking en uitvoering van het inburgeringsbeleid

Nr. 262
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 mei 2019

Uw Kamer is de afgelopen jaren op verschillende manieren geïnformeerd over de uitvoering
van het inburgeringsbeleid en de daar bijkomende knelpunten. Ik heb uw Kamer 17 december
jl. per brief toegezegd1 dat ik uw Kamer periodiek wil informeren over de uitvoeringspraktijk van het inburgeringsbeleid,
maar mij nog moest beraden op de wijze waarop ik dat zou doen. Ik ben voornemens uw
Kamer de komende periode drie keer per jaar te informeren over de werking en uitvoering
van het stelsel. Ik wil met deze periodieke uitvoeringsbrief niet wachten tot de inwerkingtreding
van het nieuwe stelsel, omdat nu het huidig stelsel al enige jaren in werking is steeds
beter inzichtelijk wordt hoe het stelsel functioneert en welke resultaten het oplevert.
Dergelijke informatie is ook nuttig met het oog op het nieuwe inburgeringsstelsel.
Met ingang van het nieuwe stelsel zal ik bezien of het beter is om over te gaan tot
twee brieven per jaar in plaats van drie, omdat in de eerste jaren van het nieuwe
stelsel niet gelijksoortige voortgangscijfers zijn te melden als dat nu het geval
is voor het huidige stelsel. Ik zal uw Kamer daarover te zijner tijd informeren.

De uitvoeringspraktijk van het huidige inburgeringsstelsel is complex en kent vele
uitdagingen. In de periodieke uitvoeringsbrief zal worden ingegaan op actuele kwesties
en knelpunten die spelen in de uitvoering van het stelsel. De voortgang op de aanpak
van fraude waarover ik uw Kamer 9 mei jl.2 nog heb geïnformeerd, zal daar ook onderdeel van zijn. Ook wil ik uw Kamer informeren
over de belangrijkste (cijfermatige) trends en daar een duiding van geven. Via de
website van DUO worden al sinds medio 2017 voortgangscijfers over het huidige stelsel
gepubliceerd. Deze publicatie geeft inzicht in hoeveel mensen hebben voldaan aan de
inburgeringsplicht, hoelang zij daarover deden, hoeveel inburgeringsplichtigen een
boete hebben gekregen, hoeveel mensen verlenging hebben gekregen van de inburgeringstermijn
en hoeveel leningen er zijn toegekend. Dergelijke informatie wil ik onderdeel laten
zijn van de periodieke uitvoeringsbrief. De eerste uitvoeringsbrief zal ik uw Kamer
voor de begrotingsbehandeling van dit jaar toesturen.

Via onderhavige brief, die tevens als aftrap dient voor de komende reeks periodieke
uitvoeringsbrieven, wil ik u verder informeren over een nieuw aan het licht gekomen
uitvoeringskwestie binnen het huidig inburgeringsstelsel en de stand van zaken ten
aanzien van een aantal (uitvoerings-)kwesties waarover ik uw Kamer eerder heb geïnformeerd.
Tevens doe ik u de periodieke monitor basisexamen inburgering buitenland toekomen3.

Fouten in inburgeringsexamens Lezen en Luisteren

Recent is gebleken dat in de periode van 27 december 2017 tot 13 maart 2019 er in
bepaalde versies van de onderdelen Lezen en Luisteren van het inburgeringsexamen fouten
hebben gezeten in de samenstelling van de examens. Voor onder andere de onderdelen
Lezen en Luisteren van het inburgeringsexamen geldt dat de vragen eerst uitgetest
worden voordat ze als volwaardige examenvraag kunnen worden ingezet. Dit uittesten
gebeurt door enkele van deze vragen toe te voegen aan de examens als zogenaamde «pretest
vragen». «Pretest vragen» tellen niet mee bij het bepalen van de uitslag. Pas nadat
het uittesten positief is verlopen krijgt een vraag een actieve status. In dit geval
zijn er examenversies samengesteld met vragen waarvan men dacht dat deze actief waren,
terwijl deze in werkelijkheid (ten onrechte) nog op «pretest» stonden. Hierdoor zijn
vragen ten onrechte niet meegeteld voor de bepaling van de uitslag. Dit heeft ertoe
geleid dat er ongeveer 450 kandidaten ten onrechte geslaagd zijn en ongeveer 800 kandidaten
ten onrechte gezakt zijn. Op dit moment wordt samen met DUO gewerkt aan het rechtzetten
van de onterechte beoordelingen. De uitslag van de kandidaten die ten onrechte geslaagd
zijn wordt niet gecorrigeerd; zij blijven geslaagd. Dit om de kandidaat niet met terugwerkende
kracht de dupe te laten worden van een fout van de overheid. De uitslag van de kandidaten
die ten onrechte gezakt zijn wordt wel gecorrigeerd; zij krijgen op korte termijn
een brief van DUO dat ze bij de betreffende poging toch geslaagd waren en dat de kosten
van eventuele, nu onnodig gebleken, examenpogingen voor desbetreffende examenonderdelen
die ze daarna hebben gedaan, worden vergoed of in mindering worden gebracht op hun
lening. De kosten voor onnodig gemaakte cursusuren worden ook vergoed, maar alleen
als deze uitsluitend voor het betreffende onderdeel zijn gemaakt.

Vervolgstappen onterecht opgelegde inburgeringsplicht aan vreemdelingen met Chavez-Vilchez
status

Als gevolg van de uitspraken van het Europees Hof van Justitie in de zaken Zambrano4 en Chavez-Vilchez5 kunnen derdelander ouders van een minderjarig Nederlands kind, aanspraak maken op
verblijf in Nederland. Deze groep vreemdelingen is op grond van hun verblijfsrechtelijke
status niet inburgeringsplichtig. Afgelopen zomer werd duidelijk dat een groep vreemdelingen
die hun verblijfsrecht ontlenen aan Zambrano en Chavez ten onrechte de inburgeringsplicht
is opgelegd, waarvan een deel kosten heeft gemaakt om aan deze inburgeringsplicht
te voldoen6. Voordat hierover in individuele zaken kon worden gecommuniceerd was het noodzakelijk
dat in afstemming met DUO, in kaart werd gebracht wat de consequenties met betrekking
tot de onnodig gemaakte kosten zijn voor de betreffende groep. Deze analyse heeft
inmiddels plaatsgevonden. Op dit moment wordt door DUO een brief opgesteld om betrokkenen
te informeren over de onterecht opgelegde inburgeringsplicht en het intrekken daarvan.
Deze brief wordt op korte termijn aan de betrokkenen verzonden. Ook worden betrokkenen
per deze brief geïnformeerd over het vervolgproces ten aanzien van de teruggave van
onterecht gemaakte kosten. Bij de teruggave van onterecht gemaakte kosten zal worden
gekeken naar kosten die gemaakt zijn ten behoeve van het volgen van een inburgeringscursus,
het doen van examenpogingen, het aanvragen van een medische ontheffing of ontheffing
op basis van aantoonbaar geleverde inspanningen en eventueel opgelegde boetes. Verder
zullen betrokkenen op de mogelijkheid worden gewezen dat zij als vrijwillige inburgeraars
alsnog door kunnen met hun inburgeringstraject.

In het AO inburgering en integratie van 20 februari jl. (Kamerstuk 32 824, nr. 259) heeft uw Kamer mij verzocht nader te verkennen of vreemdelingen die hun verblijfsrechtelijke
status ontlenen aan het Chavez-Vilchez arrest toch inburgeringsplichtig gemaakt kunnen
worden. Na overleg met het Ministerie van Justitie en Veiligheid, moet ik u mededelen
dat vreemdelingen die hun verblijfsrechtelijke status ontlenen aan het Chavez-Vilchez
arrest op dit moment niet de inburgeringsplicht kan worden opgelegd. Zij ontvangen
een verblijfsdocument als bedoeld in artikel 8, eerste lid, onder e, van de Vreemdelingenwet
2000, een zogenoemd EU-document. Op grond van deze aan het Unierecht ontleende verblijfsrechtelijke
status, is deze groep vreemdelingen niet inburgeringsplichtig en kan vanwege het Unierecht
ook niet inburgeringsplichtig gemaakt worden.

Einde lening inburgeringsplichtig (ELIP)

Tijdens het AO van 20 februari jl. hebben wij gesproken over de groep inburgeraars
die het maximale leenbedrag hebben bereikt, maar nog wel inburgeringsplichtig zijn,
de ELIPs. Ik heb toegezegd om deze groep nader in kaart te brengen. Hiermee doe ik
de toezegging gestand.

Uit de analyse is gebleken dat het ELIPs-probleem kleiner in omvang is dan aanvankelijk
werd gedacht. ELIP blijkt een fase waarin veel inburgeraars op enig moment in terecht
komen zonder dat dit tot grote problemen hoeft te leiden. Zo’n 30% tot 40% van de
inburgeraars die inmiddels heeft voldaan aan de inburgeringsplicht (ontheven of geslaagd),
is op enig moment ELIP geweest. Daarnaast blijkt dat het grootste deel van de ELIPs
binnen een jaar alsnog voldoet aan de inburgeringsplicht. Hiervan is de meerderheid
geslaagd voor het inburgeringsexamen. De dynamiek binnen de ELIPs-groep was het afgelopen
jaar het meest zichtbaar in het cohort 2015. Op 1 januari 2018 waren 870 inburgeraars
ELIP en in de loop van 2018 zijn er nog eens 5.150 ELIP geworden. In de loop van het
jaar zijn er echter ook weer 3.583 binnen het kalenderjaar uitgestroomd. Daarvan hebben
er 2.734 het inburgeringsexamen behaald. In oudere cohorten (2013 en 2014) is de uitstroom
weliswaar lager en doet de meerderheid een beroep op de mogelijkheid tot ontheffing,
maar dat heeft waarschijnlijk ook te maken met een selectie-effect: inburgeraars die
het inburgeringstraject redelijk vlot kunnen doorlopen hebben het inburgeringsexamen
inmiddels al gehaald.

Tabel 1 laat de ontwikkeling zien in het aantal ELIPs in 2018 en in de eerste 4 maanden
van dit jaar. Sinds dit jaar is de trend in de cohorten 2013 tot en met 2015 dalend.
In april is zelfs een afname ingezet van het totaal aantal ELIPs: het aantal is gedaald
van 5.670 op 1 april naar 5.415 per 1 mei.

Tabel 1: Ontwikkeling ELIPs1 asielstatushouders per cohort

Cohort

1-1-2018

1-1-2019

1-2-2019

1-3-2019

1-4-2019

1-5-2019

2013

300

108

99

93

86

80

2014

972

572

520

436

376

336

2015

870

2.437

2.314

2.159

2.003

1.860

2016

26

2.180

2.333

2.658

3.032

2.951

2017

1

59

78

111

172

187

2018

0

0

0

0

1

1

Totaal

2.169

5.356

5.344

5.457

5.670

5.415

* Bron: DUO, peildatum 1 mei 2019.

X Noot

1

ELIP wordt in de cijfers gedefinieerd als inburgeraars die meer dan € 9.500 van de
lening hebben uitgeput maar nog niet aan de inburgeringsplicht hebben voldaan.

De meeste ELIPs slagen erin om alsnog zelfstandig aan de inburgeringsplicht te voldoen.
Daarom wil ik zoveel mogelijk focussen op potentiële probleemgroepen en preventie.
Dit vraagt om maatwerk. Omdat het huidige stelsel daarvoor weinig mogelijkheden biedt,
wil ik gemeenten vragen om binnen de eerder met hen gemaakte afspraken in het kader
van «en ondertussen» prioriteit aan ELIPs te geven. Een specifiek aandachtspunt daarbij
zijn inburgeraars die als gevolg van frauderende of failliete taalscholen aan het
eind van hun lening zijn geraakt. Ik ga met de VNG en DUO in gesprek over de wijze
waarop de potentiële probleemgroepen het best geïdentificeerd en bereikt kunnen worden.

Het ligt niet voor de hand om de ELIPS extra cursusuren aan te bieden, omdat de ELIPs
vaak al veel geld in cursusuren hebben geïnvesteerd. Met het oog op preventie zou
ik graag zien dat gemeenten begeleiding al inzetten voordat de volledige lening is
uitgeput. Hiermee hoop ik te bereiken dat inburgeraars nog genoeg ruimte in de lening
overhouden om examens te kunnen bekostigen. Het belangrijkste doel is om (potentiële)
ELIPs binnen de inburgeringstermijn door de examens te loodsen. Liefst natuurlijk
met als resultaat dat zij slagen voor het inburgeringsexamen. Mochten zij echter niet
slagen voor het examen of onderdelen daarvan, dan kunnen zij mede op basis van deze
examenpogingen een beroep doen op een ontheffing op grond van aantoonbaar geleverde
inspanningen.

Voor zowel ELIPs waarvan de inburgeringstermijn is overschreden7 (hun aantal bedraagt 350) als voor inburgeraars die nog wel ruimte hebben in de lening,
vordert DUO op dit moment geen lening terug als niet aan de inburgeringsplicht voldaan
is. Terugvordering vind ik onwenselijk omdat het belemmerend werkt voor de afronding
van hun inburgering als mensen als gevolg van terugbetaling van de lening niet over
financiële middelen beschikken om cursussen of examens te betalen. Daarnaast bestaat
de mogelijkheid dat mensen met ruimte in de lening op enig moment ook ELIP worden.
Ik overweeg tegen deze achtergrond om in de Verzamelwet SZW 2020 de Wet inburgering
aan te passen conform de huidige uitvoeringspraktijk. Concreet betekent dit dat wordt
gestart met het terugvorderen van de lening nadat aan de inburgeringsplicht is voldaan.
Daarbij wil ik wel een maximale termijn hanteren om te voorkomen dat er een perverse
prikkel ontstaat om in het geheel niet in te burgeren.

Als er sprake is van een verwijtbare overschrijding van de inburgeringstermijn blijft
het boeteregime onverkort van kracht en wordt wel direct tot invordering over gegaan.
De boete kan, afhankelijk van de omstandigheden oplopen tot maximaal € 1.250. De boetes
worden door DUO opgelegd, de incasso ervan verloopt via het CJIB.

De ontwikkelingen van de ELIPs blijf ik monitoren en ik zal uw Kamer hierover informeren
via de periodieke uitvoeringsbrief. Als er zich onder ELIPS of gedupeerden van fraude
nog schrijnende individuele gevallen voordoen, dan ben ik bereid daar welwillend naar
te kijken.

Stand van zaken Leningen

Conform mijn toezegging in het AO van 5 juni 2014 (Kamerstuk 32 824, nr. 74), informeer ik u hierbij over de ontwikkelingen in de leningen en terugbetalingen
van de DUO-leningen van inburgeraars.8 De tenietgegane leningen betreffen voor het merendeel leningen van inburgeraars die
overleden zijn.

Tabel 2: DUO-leningen inburgeringsplichtigen Wi2013 per 1 januari 2019

Aantal

Bedrag

totaal in €

Bedrag (gemiddeld) in €

Toegekende leningen /

90.486

527.795.000

5.800

opgenomen bedrag

Kwijtgescholden

16.510

119.118.000

7.200

Tenietgegane leningen

23

71.000

3.000

Leningen in terugbetalingsfase

4.939

19.125.000

3.900

Volledig terugbetaalde leningen

154

201.000

1.300

* Bron: DUO, peildatum 1 januari 2019.

Onderzoek mbo1/ONA/KNM

Tijdens het VAO inburgering en integratie van 6 maart jl. (Handelingen II 2018/19,
nr. 59, item 8) heb ik toegezegd te onderzoeken of inburgeraars die een entreeopleiding (mbo niveau
1) succesvol hebben afgelegd, kunnen worden vrijgesteld van de examens voor de onderdelen
KNM en ONA van hun inburgeringstraject.

Als het namelijk zo is dat het onderdeel loopbaan en burgerschap van de entreeopleiding
in hoge mate overeenkomt met KNM en ONA, dan vind ik dat inburgeraars die succesvol
een entreeopleiding hebben afgerond hiervoor moeten worden vrijgesteld. Dezelfde examens
dubbel afleggen is immers niet wenselijk.

Ik wil er echter wel zeker van zijn dat KNM en ONA in hoge mate overeenkomen met de
onderdelen van de entreeopleiding en dat er ook op een vergelijkbare wijze wordt getoetst
en geëxamineerd. Daarom heb ik een onderzoeksbureau gevraagd om dit uit te zoeken
en hierover dit najaar uitsluitsel te geven, zodat de nieuwe Wet inburgering hier
– indien nodig – op kan worden aangepast.

ONA vrijstelling werkenden

Met ingang van april 2019 kunnen inburgeraars op grond van het Besluit van 10 april
2019 tot wijziging van het Besluit inburgering in verband met vrijstelling van het
examenonderdeel oriëntatie op de Nederlandse arbeidsmarkt, vrijstelling van het ONA
examen krijgen als ze over voldoende werkervaring in Nederland beschikken. Er zijn
bij DUO in de maand april ongeveer 4000 aanvragen tot vrijstelling binnengekomen.
Deze aanvragen zijn inmiddels door DUO verwerkt, waarvan ongeveer 90% is gehonoreerd.

Wachttijden inburgeringsexamens

De te lange wachttijden voor de inburgeringsexamens zijn inmiddels geheel opgelost.
Dit is tot stand gebracht door extra examenplekken te creëren en door extra examinatoren
op te leiden en in te zetten. Ook de wachttijd voor het ONA eindgesprek is weer binnen
de norm van 6 weken. Hier heeft de maatregel van de 64 uur lesroute ONA9 zeker aan bijgedragen. Circa 70% voldoet nu via de 64 uur lesroute aan de ONA vereisten.
Circa 30% doet nog een eindgesprek. De verwachting is dat de bovengenoemde ONA vrijstelling
voor werkenden er toe zal leiden dat de wachttijden voor dit examenonderdeel verder
zullen afnemen.

De wachttijd die nodig is voor het terugkoppelen van de examenresultaten bedraagt
op dit moment in vrijwel alle gevallen maximaal vier weken. Dat is vier weken minder
dan de toegestane termijn.

Vervolgstappen rondom niet geheven incasso’s

Zoals ik uw Kamer 17 december jl.10 gemeld heb, heeft het proces om de koppeling tussen DUO en het CJIB ten behoeve van
het versturen dwangbevelen bij het niet betalen van boetes of terugbetalen van leningen,
om verschillende redenen vertraging opgelopen. Dit heeft tot gevolg gehad dat het
proces van uitvaardigen van dwangbevelen een klein jaar heeft stilgelegen. Inmiddels
is de koppeling tussen DUO en het CJIB gerealiseerd en is de achterstand ingehaald.
Het uitwisselingsproces loopt nu naar behoren.

Monitor basisexamen inburgering buitenland

Tot slot ontvangt u hierbij ter kennisneming de periodieke monitor van het basisexamen
inburgering buitenland 2018 (heel 2018 en het eerste halfjaar 2018)11. Al enkele jaren stuur ik uw Kamer deze monitor over de praktijk en uitvoering van
de Wet inburgering buitenland toe. In vergelijking met de vorige jaren zijn er geen
opvallende trends waar te nemen. Er blijkt zich een stabiel beeld af te tekenen. Gezien
het stabiele beeld zal ik overgaan van halfjaarlijkse rapportages op jaarlijkse rapportages
en zullen deze in het vervolg worden meegenomen in één van de periodieke uitvoeringsbrieven.

De kengetallen van de praktijk

In 2018 waren er 7.475 kandidaten voor het basisexamen inburgering buitenland. Alvorens
het examen af te leggen, dienen kandidaten zich voor te bereiden. Daartoe hebben kandidaten
in 2018 7.639 accounts aangemaakt voor e-learning, 4.151 zelfstudiepakketten gekocht,
en 29.631 werkboeken gedownload. In 2018 zijn 6.209 eerste volledige examens afgelegd.
73% van de kandidaten slaagde in 2018 voor het examen. In 2017 was dat 65%. De meeste
examenkandidaten komen uit Marokko (17%), gevolgd door de Filipijnen (6%), Thailand
(5%), Indonesië (5%) en Brazilië (4%). In 2018 zijn er 220 ontheffingen van het basisexamen
verleend vanwege bijzondere individuele omstandigheden of om medische redenen.

De uitvoering van inburgering buitenland

Het aantal klachten is fors gedaald (van 545 in 2017 naar 257 in 2018). Dit komt met
name omdat er zich minder technische problemen voordeden bij het e-learning programma.
Er zijn verder in 2018 geen noemenswaardige problemen gesignaleerd in de uitvoering.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees