Brief regering : Uitkomsten ICT-portfolioproces Belastingdienst

Nr. 486
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 mei 2019

In de 23e Halfjaarsrapportage1 heb ik toegezegd u voor de zomer te informeren over de uitkomsten van het ICT-portfolioproces,
zoals de Belastingdienst dat in 2018 heeft doorlopen voor het portfolio 2019. Met
deze brief informeer ik u over dit proces, over de inzichten die het heeft opgeleverd
en over de vervolgstappen.

Samenvattend concludeer ik dat het in het verleden bij de Belastingdienst heeft ontbroken
aan een integraal zicht op het ICT-portfolio. Dankzij een vanuit «Beheerst vernieuwen»
ingezette actie is er nu een veel beter beeld. Dat scherpere beeld laat zien dat de
hoge mate van achterstallig onderhoud (technische schuld) in de ICT-applicaties van
de Belastingdienst tot gevolg heeft dat een steeds groter deel van de beschikbare
ICT-capaciteit wordt besteed aan beheer en onderhoud; dat gaat ten koste van de capaciteit
beschikbaar voor wetgeving, vernieuwing en modernisering informatievoorziening (IV).

Rijksbrede ICT-problematiek

In 2012 concludeerde de Algemene Rekenkamer in het rapport «Aanpak van ICT door het
Rijk 2012»2 dat de uitvoering van ICT-projecten binnen het Rijk een voortdurende bron van zorg
is. Daarbij onderstreept de Algemene Rekenkamer de noodzaak van goed portfoliomanagement3 voor uitvoeringsorganisaties van het Rijk. De positie van de Belastingdienst is in
deze daarmee niet uniek.

Het ontbreken van een integraal beeld op het ICT-portfolio, veel en verouderde ICT,
een veelheid aan beleid, hogere eisen aan de dienstverlening en taakstellingen zijn
factoren die hierbij van invloed zijn.

Naar aanleiding van onder andere deze ICT-problematiek werken de Ministeries van SZW,
FIN en BZK aan een gezamenlijke taakopdracht om een eenduidige probleemanalyse van
uitvoeringsorganisaties te formuleren, ter vaststelling door de MR. Uw Kamer zal hierover
voor Prinsjesdag nader worden geïnformeerd.

In het vervolg van mijn brief ga ik in op de specifieke situatie van de Belastingdienst.

Beheerst vernieuwen

Op 26 april 2018 heb ik aan uw Kamer de brief «Beheerst vernieuwen» gestuurd4.

Hierin noem ik drie pijlers waarop de ontwikkeling van de Belastingdienst moet rusten:
Personeel, ICT en Sturing en Beheersing. Onderdeel van de pijler ICT is het vergroten
van het inzicht in de ICT van de Belastingdienst, de projecten die worden uitgevoerd
en de wijze waarop daarin keuzes worden gemaakt.

Context

In mijn brief «Beheerst vernieuwen» heb ik aangegeven dat de Belastingdienst te maken
heeft met complexe en verouderde ICT-systemen die het hart van de primaire processen
raken. Zo gebruikt de Belastingdienst bijna 900 toepassingen (applicaties) bij de
uitvoering van zijn taken. Al deze applicaties worden beheerd en onderhouden door
de ICT-organisatie. Hiervan zijn een kleine 400 applicaties ontwikkeld of aangeschaft
door de interne (centrale) ICT-organisatie. Bij circa 50% van die applicaties is de
aanwezigheid van de zogeheten technische schuld (het achterstallig onderhoud) vastgesteld.
De technische schuld geeft inzicht in de mate van veroudering van een applicatie.

De desbetreffende applicaties zijn toebedeeld aan domeinen; voorbeelden daarvan zijn
de domeinen Omzetbelasting, Toeslagen, Interactie. Er zijn zo 19 domeinen onderkend;
van elk domein is vastgesteld in hoeverre het qua ICT-ondersteuning op orde is. Zo
is de situatie van het domein Toeslagen relatief goed, maar staat het domein van de
Loonheffingen er relatief slecht voor (zie bijlage 1 die eerder met uw Kamer is gedeeld5). Het programma Modernisering IV heeft tot doel de technische schuld te verkleinen.
In de laatste Halfjaarsrapportage is hierover gemeld dat «de hoeveelheid achterstallig
onderhoud in applicaties die binnen de scope van het programma vallen is teruggebracht
van 55 procent naar circa 47 procent. Tegelijkertijd is van een deel van het applicatielandschap
de technische kwaliteit achteruitgegaan, wat leidt tot een negatieve correctie van
5 procent. Per saldo is het achterstallig onderhoud nu 52 procent». De doelstelling
is om de technische schuld in 2022 teruggebracht te hebben naar 30 procent.

Binnen het ICT-portfolioproces zijn de vraag naar en het aanbod van capaciteit door
de Belastingdienst systematisch per domein in beeld gebracht. De «vraag» bestaat uit
de benodigde capaciteit voor het borgen van de continuïteit door noodzakelijk beheer
en onderhoud van applicaties, het doorvoeren van noodzakelijke procesverbeteringen
en implementatie van nieuwe wet- en regelgeving. Daarnaast is het «aanbod» in beeld
gebracht: de maximaal beschikbare capaciteit bij de IV-organisatie (de ICT-capaciteit)
van de dienst om tegemoet te komen aan deze vraag. Met het systematisch in beeld brengen
van vraag en aanbod is inzicht ontstaan in de totale veranderbehoefte enerzijds en
de verandercapaciteit anderzijds.

Anders dan in het verleden is een aantal randvoorwaarden ingevuld wat een betere onderbouwing
van en sturing op de problematiek mogelijk maakt: de ingerichte topstructuur binnen
de Belastingdienst, de ingerichte planning- en controlcyclus, de verbeterde controlfunctie,
het tot stand gebrachte portfoliomanagement, het werken in ketens, de betrokkenheid
van en samenwerking binnen en met het kerndepartement en de stap-voor-stap aanpak
uit «Beheerst vernieuwen» scheppen de noodzakelijke condities voor een succesvolle
aanpak. Daarmee is niet gezegd dat er gemakkelijke oplossingen zijn; de problematiek
is complex en de aanpak vergt een lange adem en een consequente uitvoering.

De uitkomsten van het (ICT projecten) portfolioproces: mismatch tussen vraag en aanbod

Er is structureel sprake van een (aanzienlijk) grotere vraag dan het beschikbare aanbod.
Voor 2019 zijn vraag en aanbod in evenwicht gebracht door prioriteit te geven aan
(a) het borgen van de continuïteit/beheer en onderhoud,6 (b) wetgevende trajecten waarop positieve uitvoeringstoetsen door de Belastingdienst
zijn afgegeven (m.n. Belastingplan 2019) en (c) de vijf projecten Beheerst vernieuwen
uit de aprilbrief «Beheerst vernieuwen». De druk op ICT-capaciteit door het totaal
van wet- en regelgeving en noodzakelijke continuïteit/beheer en onderhoud zorgt er
echter ook voor dat bij een aantal applicatiedomeinen de voorziene procesvernieuwingen
en modernisering IV naar achteren schuiven. Onder andere daardoor lukt het niet om
een aantal procesverbeteringen te realiseren die nodig zijn om het vertrek van medewerkers
tijdig op te vangen.

Dit probleem is niet nieuw. Mijn voorganger heeft hier al aandacht voor gevraagd in
zijn «Brede Agenda» 7. Sindsdien zijn verschillende initiatieven opgestart met additioneel budget om te
investeren in modernisering, om de technische schuld terug te brengen en de verhouding
beheer en onderhoud versus vernieuwing en modernisering positief te beïnvloeden. Desalniettemin
laat een inventarisatie van komende beleidsinitiatieven (inclusief wet- en regelgeving)
zien dat er een groot risico is dat de modernisering opnieuw onder druk komt te staan,
waardoor het risico van continuïteitsproblemen in de jaren 2020 en verder kan optreden.

Met het systematisch uitgevoerde portfolioproces is voor het eerst een verdiept en
verbreed inzicht ontstaan in het ICT-portfolio van de Belastingdienst. Hierdoor is
het mogelijk daarop te sturen en bewust prioriteiten te stellen. Hiermee is ook invulling
gegeven aan de aanbevelingen van onder andere de Algemene Rekenkamer8, zodat op basis hiervan kan worden gestuurd.

Met de invoering van de nieuwe Topstructuur bij de Belastingdienst zijn de condities
geschapen om dit inzicht op te bouwen. Daarmee zijn ook de ketens (zoals Omzetbelasting,
Toeslagen, Gegevens) in de Belastingdienst ingericht en zijn applicatiedomeinen toegedeeld
aan de ketens. Onderdeel van de ontwikkeling van de ketens is dat de Belastingdienst
in beeld heeft gebracht welke procesverbeteringen noodzakelijk zijn en hoeveel ICT-capaciteit
dit vraagt. Voor de periode 2019 tot en met 2023 is de (potentiële) ICT-vraag in beeld
gebracht. Daarbij is onderscheid gemaakt naar wetgeving, modernisering IV, beheer
en onderhoud, nieuwe functionele wensen en afhankelijke ICT-trajecten (trajecten waarbij
een keten afhankelijk is van het realiseren van voorzieningen binnen een of meer andere
ketens). De in beeld gebrachte vraag laat zien dat in 2019 voor alle ketens en dienstonderdelen
bij elkaar ruim 480 wijzigingen (groot en klein) moeten worden doorgevoerd, mede ten
behoeve van het doorvoeren van 90 wetswijzingen waarover de politieke besluitvorming
is afgerond. De prioritering in het portfolio voor 2019 is gebaseerd op de geschatte
hoeveelheid benodigde ICT-capaciteit (in aantal ICT-dagen) voor de geprioriteerde
vraag. Voor de jaren 2020 en verder zijn bijna 700 wijzigingen geïdentificeerd, waarbij
een kleine honderd beleidsinitiatieven die voor de komende jaren op het programma
staan nog niet zijn meegeteld. Voor de beleidsinitiatieven moeten nog Uitvoeringstoetsen
worden uitgevoerd en voor de volledige vraag voor 2020 en verder geldt dat er nog
geen schattingen over de benodigde ICT-capaciteit zijn gemaakt. In bijlage 2 is een
overzicht per keten opgenomen met de resultaten van de inventarisatie9.

Om het projectenportfolio 2019 sluitend te krijgen zijn keuzes gemaakt, die tot gevolg
hebben dat het jaar 2019 niet de doorbraak brengt voor de ICT van de Belastingdienst.
Activiteiten in het kader van het programma Modernisering IV (MIV), die de technische
schuld moeten terugdringen, en vernieuwingen uit Beheerst Vernieuwen, die efficiënter
werken met bijbehorende fte-besparingen mogelijk moeten maken, worden bepaald door
de mogelijkheden die de individuele ketens hebben om dit werk in te passen. In 2019
kan dit voor MIV in de keten Loonheffing en voor Beheerst Vernieuwen tevens in de
ketens Inkomensheffing, Interactie, Gegevens en Inning en Betalingsverkeer niet of
maar in beperkte mate. Bij de prioriteitstelling voor Modernisering IV moet hier dus
rekening mee worden gehouden. Dat betekent ten aanzien van de genoemde ketens zowel
iets voor burgers en bedrijven (nieuwe voorzieningen komen later) als voor de eigen
medewerkers (Beheerst Vernieuwen-projecten die blijven liggen of vertragen). En wetgeving
waarvoor nu nog geen afgeronde en goedgekeurde uitvoeringstoetsen zijn afgegeven,
kan in de meeste ketens niet zonder nadere prioriteitstelling worden ingepast. De
beperking zit dan niet alleen in de totale vraag binnen de ketens (Inkomensheffing,
Omzetbelasting, Loonheffingen, Vennootschapsbelasting) zelf, maar ook in het feit
dat de ketens Inning en betalingsverkeer, Gegevens en Interactie overvraagd worden.
Deze zogeheten generieke ketens zijn voor vrijwel alle middelketens noodzakelijk om
nieuwe wetgeving (en herziening van bestaande wetgeving die meer is dan jaaraanpassingen)
te kunnen invoeren.

De komende jaren blijven vragen om een inspanning om vraag en aanbod met elkaar in
evenwicht te brengen. Bij het uitblijven van maatregelen ten behoeve van modernisering
zal er naar verwachting steeds meer capaciteit nodig zijn voor het borgen van de continuïteit.
Volgens cijfers van de Belastingdienst is de verhouding tussen bestede capaciteit
daar waar het gaat over de verdeling tussen beheer en onderhoud versus modernisering
en vernieuwing niet conform doelstelling. De Belastingdienst streeft naar een percentage
van 70% te besteden aan continuïteit10. Dit percentage wordt door de Belastingdienst niet gehaald wanneer gekeken wordt
naar het reguliere budget. De IV-doorlichting zal een preciezer inzicht in de ontwikkelingsopgave
geven.

Gezien het belang van het portfolioproces heeft de directeur-generaal Belastingdienst
de ADR gevraagd de onderbouwing van vraag en aanbod te onderzoeken. Het onderzoeksrapport
treft u als bijlage 3 bij deze brief aan11.

De ADR heeft van de 13 ketens er twee diepgaand onderzocht (ketens Loonheffingen en
Gegevens). De hoofdlijn van de ADR-bevindingen is dat het inzicht in zowel het portfolio
van de gehele Belastingdienst als in het portfolioproces is toegenomen, waarbij de
vele raakvlakken tussen ketens voldoende inzichtelijk zijn gemaakt. Daarnaast constateert
de ADR dat de ketens Loonheffingen en Gegevens niet toekomen aan modernisering en
vernieuwing. Hierdoor kan bij deze ketens de continuïteit van de primaire processen
en daarmee de dienstverlening aan burgers en bedrijven over enige tijd in gevaar komen.
Het is nodig, aldus de ADR, meer capaciteit voor modernisering en vernieuwing te creëren.

De ADR constateert ook dat de meeste portfolio-items die als gevolg van de prioritering
niet in het portfolio 2019 terecht zijn gekomen, zijn verschoven naar latere jaren,
zodat de vraag naar IV-capaciteit in komende jaren verder oploopt. In het huidige
portfolio is verder geen rekening gehouden met mogelijke tegenvallers, wat eveneens
kan leiden tot vertraging met een oplopende vraag in latere jaren als gevolg.

Ik heb besloten door een externe gezaghebbende partij aanvullend onderzoek te laten
doen naar het portfolioproces en de uitkomsten daarvan. Aansluitend op het ADR-onderzoek
wordt daarbij specifiek aandacht besteed aan de kwaliteit, betrouwbaarheid en stabiliteit
van vraag- en aanbodcijfers en aan mogelijke verbeteringen in het portfolioproces.
Het onderzoek moet tevens handvatten bieden voor verdere prioritering binnen het portfolio
door mogelijke maatregelen te identificeren en mogelijke consequenties te duiden.
De start van het onderzoek is voorzien voor de zomer en het eindrapport verwacht ik
voor het eind van het jaar te ontvangen.

Aanpak

De probleemanalyse zoals hiervóór ontvouwd is in essentie niet nieuw. Door het betere
inzicht dat is verkregen, is de analyse wel scherper en beter onderbouwd dan in het
verleden mogelijk was. Dat geeft ook de mogelijkheid om gerichter en doeltreffender
te werken aan oplossingen. Door de eerdergenoemde randvoorwaarden zijn er gunstiger
condities voor een succesvolle aanpak. Hierna beschrijf ik de samenstellende elementen
van die aanpak.

Samenhangende aanpak gericht op de probleemketens

Om te komen tot een situatie waarbij vraag en aanbod meer in evenwicht zijn, de technische
schuld wordt verminderd en er ruimte is voor vernieuwing en voor beleidsinitiatieven
neem ik een aantal maatregelen. In lijn met «Beheerst vernieuwen» doe ik dat stap
voor stap, waarbij ik mij richt op de afzonderlijke ketens. Tevens kan hierbij gebruik
gemaakt worden van de relevante adviezen, die met betrekking tot de uitvoering van
grote ICT-projecten door het Bureau ICT-toetsing worden verstrekt.

Deze maatregelen moeten ertoe leiden dat er ruimte ontstaat voor het doorvoeren van
de noodzakelijke ICT-modernisering en -procesvernieuwingen. De oplossing moet aan
de aanbodzijde komen uit meer planmatig werken, het vergroten van de efficiency (met
bestaand aanbod meer doen) alsmede het vergroten van beschikbare ICT-capaciteit. Daarnaast
moet de vraag verkleind worden door duidelijk prioriteiten te stellen en bij (nieuwe)
wet- en regelgeving de ICT-vraag voor de Belastingdienst te minimaliseren.

De samenhangende aanpak start met het opbouwen van ICT-capaciteit binnen de desbetreffende
keten en met het concretiseren van de zogeheten domeinarchitectuur. Tegelijkertijd
wordt de beleidsagenda voor de keten in beeld gebracht en wordt bezien welke mogelijkheden
er zijn om onderdelen van die beleidsagenda aan te passen om zo ruimte voor modernisering
IV en vernieuwing te creëren. Gezamenlijk wordt bepaald welke maatregelen behulpzaam
zijn en of in het uiterste geval een beleidsluwe periode voor die keten noodzakelijk
is en wat dan de optimale periode is. Voor die periode wordt een plan opgesteld dat
aantoont dat door modernisering (het wegwerken van de technische schuld) en procesvernieuwing
de beheer- en onderhoudslast substantieel afneemt waardoor op zo kort mogelijke termijn
weer ruimte ontstaat om nieuwe wetgeving te implementeren.

Op dit moment laat ik onderzoeken welke ketens als eerste voor deze aanpak in aanmerking
komen; dit zijn vooralsnog de ketens Loonheffingen, Gegevens en Omzetbelasting. Ik
zeg u toe dat er tegen het einde van dit jaar voor drie ketens een concreet uitgewerkt
plan ligt dat zo’n samenhangende aanpak laat zien. Wanneer deze aanpak succesvol blijkt
te zijn, zal deze daarna ook worden toegepast bij de andere probleemketens.

De samenhangende aanpak ten aanzien van de afzonderlijke ketens laat onverlet dat
in brede zin stappen nodig zijn ter verbetering van het portfolioproces als zodanig
en dat moet worden gewerkt aan het vergroten van het aanbod van ICT-capaciteit en
aan het verkleinen van de vraag. De aanpak daarvan beschrijf ik hierna.

Meer planmatig werken: verdere verbetering van het portfolioproces

Het verkregen inzicht dat heeft geleid tot de planning voor zes kwartalen is een grote
stap vooruit; deze planning zal als sturingsinstrument worden ingezet. De Belastingdienst
werkt aan een planning voor tien en uiteindelijk twaalf kwartalen.

De domeinarchitecturen geven een toekomstbeeld van de ICT voor de ketens. Inmiddels
zijn 10 van de 19 domeinarchitecturen vastgesteld. Deze architecturen zijn/worden
getoetst door een externe partij; bij die toetsing zal er specifiek aandacht zijn
voor compartimentering tussen de ketens en voor de gemaakte architectuurkeuzes ten
aanzien van afhankelijkheden (raakvlakken) tussen de belastingmiddelketens en de zogeheten
generieke ketens.

Het portfolioproces zal ook onderwerp zijn van een extern onderzoek; het doen van
suggesties voor het verbeteren van het proces behoort uitdrukkelijk tot de opdracht.

Vergroten van het aanbod door verbetering van de efficiency

Gezocht wordt naar mogelijkheden om de productiviteit van de ICT-afdelingen te verhogen.
Zoals aan de Tweede Kamer is toegezegd12, zal een doorlichting van de ICT-organisatie van de Belastingdienst plaatsvinden
door een gezaghebbende externe partij. De Europese aanbesteding daartoe is afgerond
en EY zal dit gaan doen. Gezien de omvang van de opdracht mag worden verwacht dat
deze doorlichting tussen drie maanden en een half jaar zal vergen. Het rapport zal
naar verwachting eind van 2019 gereed zijn.

Vergroten van het aanbod door te investeren in ICT-capaciteit

De Belastingdienst wordt steeds meer een ICT-intensieve organisatie. Daarom is het
belangrijk structureel hierin te investeren. In het kader van de besluitvorming omtrent
«Beheerst vernieuwen» heb ik aangegeven dat ik het belangrijk vind om ICT-kennis structureel
vast te houden in de eigen Belastingdienstorganisatie en de opstart- en afbouwkosten
te verminderen. Door de structurele capaciteit heeft de Belastingdienst de mogelijkheid
om kennis van de bestaande systemen, de gebruikte technologie en de fiscale inhoud
op te bouwen. Hiermee wordt voorkomen dat steeds opnieuw dezelfde kennis moet worden
opgebouwd. Het opbouwen van structurele capaciteit13 is belangrijk om de continuïteit van de primaire processen te waarborgen en de mogelijkheden
om veranderingen door te voeren te vergroten. Ik ben van plan om hier in de volle
breedte naar te laten kijken en te onderzoeken of extra capaciteit kan worden gevonden
binnen de IV-organisatie (als resultaat van de eerdergenoemde doorlichting), of budget
elders binnen de Belastingdienst kan worden gevonden of dat additionele middelen noodzakelijk
zijn. Indien dat laatste het geval is, wordt dit betrokken in het reguliere begrotingsproces.

Verkleinen van de vraag

Wat betreft de mogelijkheden tot vraagreductie kijk ik nadrukkelijk naar zowel bestaande
als nieuwe wetgeving. Op de korte termijn kan al een eerste resultaat hiermee worden
geboekt door spreiding van wetgeving in de tijd waarbij zoveel mogelijk rekening wordt
gehouden met het beslag dat implementatie ervan legt op het IV-portfolio. In 2019
is met de spreiding van fiscale wetgeving binnen het Ministerie van Financiën een
start gemaakt door het opstellen van een (fiscale) wetgevingskalender. De wetgevingskalender
moet helpen eerder zicht te krijgen op de werklast voor de Belastingdienst in de komende
jaren zodat voorziene knelpunten in de uitvoering vroegtijdig kunnen worden gesignaleerd.
Daarnaast wil ik bezien of er mogelijkheden zijn om in de bestaande werkvoorraad de
vraag naar IV te verkleinen. Zo kan voor nieuwe beleidsvoornemens getracht worden
deze te realiseren zonder inzet van ICT. Daar waar dit niet mogelijk is zal ik voor
beleidsvoornemens die in 2019, 2020 en 2021 tot uitvoering moeten komen zoveel mogelijk
inzetten op de realisatie ervan via parameterwijzigingen (wijziging van percentages
en bedragen) aangezien dit een minimaal beslag legt op ICT-capaciteit.

Naast deze maatregelen die op de korte termijn al tot vraagreductie kunnen leiden,
ga ik voor de langere termijn ook op zoek naar bestaande wettelijke bepalingen die
een (verhoudingsgewijs) groot deel van de ICT-beheer- en onderhoudslast veroorzaken
om vervolgens via vereenvoudigingsvoorstellen te komen tot een reductie van die last.

Omdat het vermogen om de uitvoeringscapaciteit van de Belastingdienst te laten groeien
beperkt is met name wat betreft nieuwe fiscale regelingen zal ik voortaan bij mijn
nieuwe beleidsvoornemens ook bezien of er mogelijkheden zijn om nieuw beleid door
andere uitvoerders te laten uitvoeren. Indien dit mogelijk is, dan zal dit er mede
voor zorgen dat de druk van implementatie van nieuw beleid bij de Belastingdienst
afneemt.

In het uiterste geval kan het zijn dat er een beleidsluwe periode moet worden overwogen.
Ik beschreef deze al als onderdeel van de samenhangende aanpak.

Bij het doorvoeren van deze oplossingen wordt in de eerste plaats gekeken naar wetgeving
vanuit het Ministerie van Financiën zelf. Daarnaast vindt met het Ministerie van SZW
als andere belangrijke opdrachtgever het gesprek plaats om bij de socialezekerheidswetgeving
de druk op ICT-capaciteit te verkleinen.

Tot slot

De uitkomsten van het portfolioproces hebben het inzicht in de ICT-opgave van de Belastingdienst
verdiept en verbreed. Dit inzicht biedt mij en uw Kamer de mogelijkheid prioriteiten
te stellen en vergoot daarmee de (politieke) aanstuurbaarheid van de Belastingdienst.
Het inzicht onderstreept dat de opgave van de Belastingdienst groot, complex en hardnekkig
is en dat het ook nodig is op de korte termijn politiek prioriteiten te stellen, zodat
op de langere termijn juist meer ruimte ontstaat voor nieuw beleid en de continuïteitsrisico’s
zich niet zullen voordoen.

De Staatssecretaris van Financiën,
M. Snel