Brief regering : Ontwikkelingen instandhouding Rijksinfrastructuur

Nr. 98 BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 mei 2019

Op 4 juni aanstaande heeft uw Kamer een Algemeen Overleg gepland over het Onderhoud
van Wegen en Bruggen. Met deze brief informeren wij uw Kamer over de ontwikkelingen
in de instandhouding van onze nationale infrastructuur. Zoals eerder toegezegd, gaan
we daarbij ook in op het groeiende volume aan uitgesteld onderhoud.

Inleiding

Het beheer, het onderhoud en de vervanging van ons areaal is een forse taak en zal
dat de komende decennia ook blijven, zeker gezien de verwachte mobiliteitsgroei. Dit
maakt dat we alert moeten blijven. De infrastructuur wordt intensiever gebruikt, waardoor
er meer slijtage optreedt. Door het intensievere gebruik en het feit dat veel kunstwerken
en assets het einde van de technische levensduur naderen, is er meer onderhoud nodig
en hebben we een grote vervanging- en renovatieopgave; de grootste in de geschiedenis.
Concessies aan veiligheid doen we niet, daarom monitoren we intensief en grijpen we
direct in als dat nodig is.

Periodiek bezien we welke prestatie-eisen we stellen aan de infrastructuur. We zien
dat er meer onderhoud moet worden gepleegd en ook dat de prijzen op dit moment stijgen.
We bekijken daarom of de eerder getroffen risicoreserveringen voldoende zijn. Om te
voorkomen dat een deel van het uitgestelde onderhoud in de toekomst omslaat in achterstallig
onderhoud zullen wij op korte termijn maatregelen treffen.

We laten daarnaast onderzoeken welke onderhoudsbudgetten nodig zijn om aan de prestaties
in de periode 2022–2025 te kunnen voldoen. Ook op langere termijn willen we de toekomstige
opgave niet onderschatten. In het onderzoek wordt daarom meegenomen hoe we gesteld
staan voor het onderhoud vanaf 2026. De veroudering en intensievere belasting van
wegen, spoor en vaarwegen leidt ertoe dat mogelijk een groter deel van de budgettaire
ruimte binnen de fondsen moet worden ingezet voor beheer, onderhoud en vervanging.
Naar aanleiding van het onderzoek zal helder worden wat dit concreet betekent.

Vanaf 2030 zal in het mobiliteitsfonds modaliteit-overstijgend naar de verschillende
opgaven worden gekeken, dus ook naar de instandhouding. In het regeerakkoord is reeds
aangegeven dat er een apart budget voor beheer en onderhoud in het mobiliteitsfonds
wordt opgenomen. Deze verandering maakt het passend om de werkwijze en de gehanteerde
begrippen verder te harmoniseren. Dat geeft tegelijkertijd een impuls aan de mogelijkheden
om van elkaar te leren. Zo vinden we het van belang om uniform te rapporteren over
de staat van onze Rijksinfrastructuur, waar Rijkswaterstaat (RWS) en ProRail dit nu
nog ieder op een eigen manier doen.

Instandhouding van de Rijksinfrastructuur

De Nederlandse infrastructuurnetwerken behoren tot de beste én meest intensief gebruikte
netwerken ter wereld. Er is een uitgebreid hoofdwegennet, hoofdspoorwegennet, hoofdvaarwegennet
en hoofdwatersysteem opgebouwd en vervolgens in stand gehouden. Het areaal is sinds
de jaren 50 van de vorige eeuw voortdurend hersteld, vernieuwd en uitgebreid. Met
name in de jaren ’60 en ’70 zijn diverse kunstwerken aangelegd op belangrijk plaatsen,
zoals de Beneluxtunnel (1967), de Schiphol spoortunnel (1978), Stuw- en sluiscomplex
Hagestein (1960) en een belangrijk deel van de Deltawerken.1

De instandhouding2 van het areaal is steeds een forse opgave geweest. Dit zal in de komende decennia
niet anders worden. De uitgaven voor instandhouding zijn thans gemiddeld circa € 2,5 miljard
per jaar. Dit neemt een fors deel in beslag van de beschikbare middelen in het Infrastructuurfonds
en het Deltafonds.

De groei komt niet alleen voort uit de veroudering van de infrastructuur. Ook de intensivering
van het gebruik zorgt ervoor dat de infrastructuur sneller slijt en dus intensiever
moet worden onderhouden of eerder aan renovatie of vervanging toe is. Hier is zowel
sprake van een groeiend aantal gebruikers als een groei in transport, als gevolg van
de aantrekkende economie. Veel van de bruggen, viaducten en andere assets zijn daarbij
ontworpen en aangelegd in een tijd dat de huidige, intensievere belasting niet werd
voorzien.

We lichten dit per netwerk kort toe.

Wegen

Het hoofdwegennetwerk zoals we dat nu kennen is vanaf de jaren ’50 van de vorige eeuw
steeds verder uitgebouwd. Met benuttingsmaatregelen wordt daarbij het maximale uit
de mogelijkheden van het wegennetwerk gehaald. Dat is ook nodig vanwege de enorme
groei van het verkeer: sinds de jaren ’60 is de omvang van het verkeer verachtvoudigd
en vrachtwagens zijn veel zwaarder beladen. Inmiddels worden jaarlijks ruim 71 miljard
voertuigkilometers verreden over het hoofdwegennet, het goederenvervoer over de weg
is toegenomen tot in totaal 60,5 miljard tonkilometer per jaar, met een gemiddelde
belading per vrachtwagen van 8,2 ton (cijfers 2017).

De zware vrachtwagens betekenen een belasting en slijtage van de kunstwerken die in
het algemeen groter is dan bij de aanleg was voorzien. Het gaat daarbij om bijna 2.900
viaducten, ruim 1.100 bruggen en 27 tunnels. Tot 2030 staat alleen al in de provincie
Zuid-Holland de renovatie en vervanging van dertien bruggen, acht tunnels en tien
wegen op het programma.

Spoor

De huidige spoorweginfrastructuur is voor het grootste deel vanaf 1950 aangelegd.
Het Nederlandse spoor is een van de meest druk bereden spoornetwerken van Europa en
wordt steeds intensiever gebruikt. Zo is sinds 2005 het aantal gereden kilometers
met in totaal 25 miljoen kilometer toegenomen (plus 18%). Daarnaast is sinds 2010
ook de benutting van spoor (uitgedrukt in treinkilometer per spoorkilometer per dag)
met 11% toegenomen en heeft er ook een stijging van 17% plaatsgevonden van het over
het spoor vervoerde gewicht. Hierdoor treedt er meer slijtage op, met als gevolg dat
er meer onderhoud en eerdere vervanging nodig is.

Door het intensievere gebruik en het feit dat veel kunstwerken en assets het einde
van de technische levensduur naderen, kent het spoor komende jaren een grote vervangingsopgave.

Vaarwegen

Een belangrijk deel van de vaarweginfrastructuur is van vóór 1950. Daarnaast wordt
er ook meer over water vervoerd en zorgt de daarmee gepaard gaande schaalvergroting
van schepen voor grotere krachten op de vaarweg en kunstwerken en versnelde slijtage.
Mede daardoor is er op het uitgebreide en oude vaarwegennet sprake van een relatief
grote opgave voor zowel onderhoud als vervanging en renovatie (VenR).

De laatste jaren zien we het aantal storingen op de vaarwegen toenemen en tezamen
met de geplande en toenemende VenR-opgave zet dit de beschikbaarheid onder druk. Uiteraard
wordt over gepland onderhoud en storingen gecommuniceerd met de gebruikers om de hinder
zo veel mogelijk te beperken.

Bovenop de al lopende VenR-projecten wordt de komende jaren gestart met de voorbereiding
van vervanging en renovatie van zo’n twintig extra kunstwerken. Het gaat om sluizen
en bruggen, maar ook damwanden en remmingswerken worden aangepakt. Dat alles heeft
direct gevolgen voor de beschikbaarheid van het netwerk nu en in de toekomst.

Watersysteem

Bij het hoofdwatersysteem is het beeld dat zwaardere belasting van de infrastructuur
op korte termijn in mindere mate speelt. Wel spelen een aantal andere, deels toekomstige
ontwikkelingen die van belang zijn voor de instandhouding. Zo leiden droogte en wateroverlast
al op korte termijn tot een forse opgave.

Op de langere termijn is voor vervanging en renovatie van een aantal (zeer) grote
kunstwerken een groot deel van de beschikbare middelen noodzakelijk. Hierbij kan gedacht
worden aan de stuwen in de Maas, maar ook gemalen in beheer van het Rijk (vanaf het
volgende decennium) en vanaf het midden van deze eeuw onderdelen van de Deltawerken,
waaronder de stormvloedkeringen.

Staat van de infrastructuur

De infrastructuur in Nederland voldoet in het algemeen aan de prestatieafspraken en
vereisten betreffende beschikbaarheid, betrouwbaarheid en veiligheid.

Voor wat betreft het spoor wordt dit beeld bevestigd door het rapport Staat van de
infra 2017 van ProRail, dat onlangs aan uw Kamer is aangeboden (Kamerstuk 29 984, nr. 829), en door het rapport Fysieke kwaliteit van de railinfrastructuur van de ILT over
de Staat van de Infra, dat u separaat ontvangt.

Wel merken we dat het uitgesteld onderhoud oploopt, waardoor er een groter risico
bestaat op verstoringen.

Daarnaast geldt voor alle netwerken dat de verwachtingen steeds hoger worden ten aanzien
van de (ICT)systemen van onze kunstwerken en andere assets. ICT speelt meer en meer
een centrale rol in het verkeersmanagement en in het intelligent monitoren en (bij)sturen
van beweegbare kunstwerken. Het onderhoud daarvan zorgt voor een toenemende opgave.
Bovendien is ICT kwetsbaar voor storingen. Dit is voor ons ook een urgent aandachtspunt
vanwege de samenhang met de cyber security van de vitale infrastructuur. In dit kader
zijn we reeds hard aan de slag met de aanbevelingen uit het rapport «Digitale dijkverzwaring:
cybersecurity en vitale waterwerken» van de Algemene Rekenkamer (Kamerstuk 30 821, nr. 69).

Inzicht in het areaal

Een scherp en actueel beeld van de staat van het areaal is van belang voor effectieve
instandhouding. RWS en ProRail hebben systemen en procedures ingericht om hiervoor
informatie te vergaren en actueel te houden. Dit betekent overigens niet dat er voortdurend
een volledig inzicht in alle technische details van de kunstwerken en assets kan zijn;
tijdens werkzaamheden kunnen zich altijd onbekende risico’s manifesteren. En daarnaast
treden soms onverwacht storingen en tijdelijke beperkingen op, zoals bij de Merwedebrug
het geval bleek. RWS en ProRail doen er alles aan om te voorkomen dat de veiligheid
in het geding komt.

Innovaties maken het mogelijk betere prestaties te kunnen leveren en kunnen helpen
bij het verbeteren van de informatievoorziening over het areaal. RWS en ProRail experimenteren
met innovatieve manieren van inspecteren en dataverzameling om daarmee nu en in de
toekomst een scherpe blik te houden op de onderhoudstoestand van onze objecten. Het
gebruik van sensoren bij het meten van asfalt is al langere tijd gebruikelijk. In
2017 is RWS gestart met het programma voorspelbaar onderhoud, waarin sensoring en
data-analyse als middel worden ingezet om het noodzakelijke onderhoud in een vroeg
stadium te kunnen bepalen. ProRail werkt aan de versnelling van de ontwikkeling en
implementatie van sensoren voor conditiemonitoring van de assets. Er zijn inmiddels
veel toepassingen die bijdragen aan snel functieherstel, klimaatadaptatie en positieregistratie
van goederenwagons. Daarnaast hebben RWS en ProRail ook geëxperimenteerd met het gebruik
van drones voor het inspecteren van bruggen en bovenleidingen. Hierdoor hoeft de weg,
de vaarweg of het spoor minder vaak afgesloten te worden.

Heldere begrippen en informatievoorziening

In grote lijnen is de werkwijze van de twee uitvoerders RWS en ProRail dezelfde, maar
op onderdelen is de werkwijze nog verschillend. Ook de gehanteerde begrippen uit de
Instandhoudingsbijlage van het Infrastructuurfonds en het Deltafonds zijn in het algemeen
vergelijkbaar, met een enkele uitzondering: RWS maakt onderscheid tussen de twee begrippen
Beheer & Onderhoud en Vervanging & Renovatie, ProRail bundelt deze taken in het begrip
Beheer, Onderhoud en Vervanging (zie ook bijlage 2 voor een overzicht)3.

De verschillen zijn verklaarbaar, gelet op de diverse achtergrond van deze twee organisaties
en de eigen historie die ze hebben opgebouwd. Toch is het onze ambitie om ook hierin
verdere stappen te zetten.

Ten eerste zullen we u uitgebreider rapporteren over de staat van de infrastructuur
op de RWS-netwerken. Dit doen we in aanvulling op de bestaande informatievoorziening
in ontwerpbegroting en jaarverslag. Voor ProRail blijven we u informeren via de reguliere
rapportages over de staat van de infrastructuur.

Ten tweede willen we begrippen, budgettaire reeksen en afwegingskaders over beheer,
onderhoud en vervanging beter op elkaar laten aansluiten. Dit past ook goed in de
ontwikkeling naar een Mobiliteitsfonds. Daarbij wordt onderzocht of voor alle modaliteiten
kan worden aangesloten bij Europese begrippen. In samenhang hiermee zullen we ook
de definitie en het gebruik van het begrip achterstallig onderhoud tegen het licht
houden.

Uitgesteld onderhoud en achterstallig onderhoud

In het jaarverslag van het Infrastructuurfonds en het Deltafonds hebben we u gerapporteerd
over de ontwikkeling van het uitgesteld en achterstallig onderhoud bij RWS (stand
per ultimo 2018).

In de afgelopen jaren is een deel van het werk door ProRail uitgesteld. Dit is onder
andere het gevolg van marktspanning. Dit uitgestelde onderhoud wordt op een later
moment in de productieplanning opgenomen en uitgevoerd. Er is bij ProRail geen sprake
van achterstallig onderhoud. Het is voor ProRail niet mogelijk een volume te presenteren
van het uitgestelde onderhoud, omdat dit niet uit de systemen is te halen. Bij de
geplande audit op de BOV reeksen zal het uitgestelde onderhoud bij ProRail nader worden
geduid, zodat eventueel benodigde maatregelen meegenomen kunnen worden bij de vaststelling
van het onderhoudsbudget.

De ontwikkeling van het volume van uitgesteld en achterstallig onderhoud bij RWS is
opgenomen in onderstaande tabel.

Uitgesteld onderhoud

waarvan achterstallig onderhoud

x € mln

2016

2017

2018

2016

2017

2018

Hoofdwegen

226

314

353

15

3

1

Hoofdvaarwegen

244

350

414

24

36

37

Hoofdwatersysteem

37

80

106

0

7

8

Totaal

507

744

873

39

46

46

Uw Kamer heeft vorig najaar gevraagd om een uitsplitsing van het uitgesteld onderhoud
bij RWS in de categorieën gepland en ongepland. RWS geeft aan dat deze categorieën
in de onderhoudsprogrammering niet worden gebruikt en daarom niet aansluiten op de
eigen administratie. Met een complexe bewerkingsslag is getracht toch een indicatieve
uitsplitsing van het uitgesteld onderhoud naar de categorieën gepland en ongepland
te maken. Hieruit blijkt dat ultimo 2018 slechts ongeveer een kwart van het uitgesteld
onderhoud gepland is vanwege de mogelijkheid om dit te combineren met andere werkzaamheden.
Zo’n driekwart is dus ongepland uitgesteld.

In dit verband zijn ook de opmerkingen relevant van de Algemene Rekenkamer bij het
jaarverslag 2018 over het onderhoud bij het vaarwegennetwerk, waar het volume van
zowel uitgesteld als achterstallig onderhoud het grootste is. De Algemene Rekenkamer
doet de aanbeveling om meer informatie te geven over de samenstelling van het volume
uitgesteld onderhoud, met onderscheid naar oorzaak van het uitstel.

Uit een eerste analyse blijkt, dat onderhoud om diverse redenen wordt uitgesteld.
Uitgesteld onderhoud kan ontstaan door:

• onvoorziene gebeurtenissen die met hoge prioriteit moeten worden opgepakt, bijvoorbeeld
de aanvaring bij de stuw van Grave;

• het moeten inpassen van maatregelen die niet waren voorzien, zoals bijvoorbeeld de
noodzakelijke aanpassing van de voegovergangen bij de Utrechtse Galecopperbrug of
de voorzorgsmaatregelen wegens het risico op de aanwezigheid van chroom-6;

• wijzigende marktomstandigheden, met kostprijzen die sneller stijgen dan geraamd. Dit
leidt tot aanbestedingstegenvallers;

• gebrek aan beschikbare capaciteit bij de uitvoeringsorganisatie of op de markt;

• verschuiven van onderhoud om onacceptabele hinder voor de gebruiker van de netwerken
te voorkomen.

Het steeds verder oplopen van het volume aan uitgesteld onderhoud, met name het ongeplande
deel, heeft consequenties voor de doelmatigheid van het onderhoud en vergroot de kans
op storingen. De Algemene Rekenkamer wijst hierbij op de casuïstiek bij vaarwegen,
waar dit op sommige locaties manifest wordt.

We willen niet het risico lopen dat met de groei van het uitgestelde onderhoud ook
de omvang van het achterstallig onderhoud gaat toenemen; voor de veiligheid en prestaties
van de netwerken is met name dit achterstallig onderhoud van belang. Daarom zullen
we op korte termijn maatregelen treffen om het uitgesteld onderhoud aan te pakken,
waarbij we hoge prioriteit geven aan het voorkomen van achterstallig onderhoud. RWS
verkent de mogelijkheden om hier invulling aan te geven. Wij informeren u over de
concrete maatregelen in de ontwerpbegroting 2020.

Parallel hieraan zal worden gewerkt aan een nadere duiding van de groei van het uitgesteld
onderhoud bij RWS en eventuele structurele maatregelen.

Modaliteit-overstijgend werken

Momenteel wordt gewerkt aan de vorming van het Mobiliteitsfonds. De kern van deze
omvorming is dat deze een integrale afweging bij investeringsbeslissingen bevordert
door de middelen niet meer op voorhand toe te wijzen aan een specifieke modaliteit.
Een gevolg van de overgang naar het Mobiliteitsfonds is dat investeringsbeslissingen
niet meer binnen één modaliteit maar over alle modaliteiten heen worden afgewogen.
Dat is een goede ontwikkeling, omdat zo geborgd wordt dat de meest efficiënte oplossing
voor een vervoersknelpunt wordt ingezet. Randvoorwaarde voor het maken van dergelijke
afwegingen is wel dat gebruikte begrippen, onderhoudsreeksen en afwegingskaders vergelijkbaar
zijn tussen de verschillende netwerken. Dat geldt ook voor beheer, onderhoud en vervanging
en renovatie. Gelet op de hiervoor geschetste ontwikkeling dat instandhouding een
steeds groter deel van de werkzaamheden en budgetten van RWS en ProRail gaan uitmaken,
is het noodzakelijk om dit goed op orde te krijgen.

Dit alles maakt het mogelijk om in de toekomst over de modaliteiten heen te prioriteren
en gericht keuzes te maken over de inzet van middelen. Het stelt ons daarnaast in
staat om op eenzelfde wijze te rapporteren over het onderhoud van wegen, spoor, vaarwegen
en water en deze cijfers uniform te duiden.

Instandhoudingsbudgetten

Ons beeld is dat een steeds groter deel van de totale ruimte in het Infrastructuurfonds
zal moeten worden besteed aan instandhouding. Dat heeft te maken met veroudering van
het areaal, intensiever gebruik, aandacht voor duurzaamheid, toenemende eisen aan
ICT, wijzigingen in wet- en regelgeving en wijzigende marktomstandigheden. Daarnaast
zien we dat de vervanging- en renovatieopgave voor alle netwerken fors groeit. Daarover
is uw Kamer vorig jaar reeds geïnformeerd met de brief over het «verjongen, vernieuwen
en verduurzamen» van de infrastructuur (Kamerstuk 29 385, nr. 95). De betreffende RWS-budgetten zijn verhoogd naar gemiddeld circa € 350 miljoen per
jaar. Deze kabinetsperiode is € 605 miljoen toegevoegd aan het budget voor instandhouding
van spoor. Aanvullend zijn incidentele middelen toegevoegd, bijvoorbeeld vanwege storingen
zoals die aan de Merwedebrug.

Het beeld van de ontwikkeling en beheersing van de noodzakelijke uitgaven voor instandhouding
op de langere termijn zal nog scherper moeten worden. Het komende jaar laten we daarom
externe audits uitvoeren op de BOV reeksen van ProRail, de Object Beheerregimes van
RWS en het VenR-prognoserapport van RWS. Uit deze audits moet blijken of er spanning
is op de benodigde versus de beschikbare budgetten voor beheer, onderhoud, vervanging
en renovatie en zo ja hoe groot deze is. Zo voorkomen we verrassingen. Ook in dit
proces waarborgen we de uniformiteit tussen de twee uitvoeringsorganisaties. Medio
2020 is dit beeld uitgehard, extern gevalideerd en zal dit aan uw Kamer worden aangeboden.

Een goede, doelmatige besteding van de instandhoudingsbudgetten blijft voor ons van
groot belang. Om dat te borgen, wordt periodiek onderzocht of het doelmatiger kan.
In dat licht zijn de doorlichting van de meerjarenreeksen van BOV-spoor (bijlage bij
Kamerstuk 29 984, nr. 621) en het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Hoofdvaarwegennet, Hoofdwegennet en
Hoofdwatersysteem relevant (bijlage bij Kamerstuk 33 317, nr. 1).

Reeds op korte termijn zullen keuzes gemaakt moeten worden over de te hanteren prestatieniveaus
en het benodigde budget voor het beheer en onderhoud over de periode 2022 t/m 2025.
Bij het afsluiten van de nieuwe Service Level Agreement (SLA) met RWS en de vaststelling
van het nieuwe meerjarenbudget 2022 t/m 2025 voor ProRail worden afspraken gemaakt
waarbij een balans moeten worden gevonden tussen het handhaven van prestatieniveaus
en het daarvoor benodigde budget. Daarnaast dient rekening te worden gehouden met
het inbouwen van doelmatigheidsprikkels, het inspelen op actuele (markt)ontwikkelingen
en innovaties. Zoals u weet, zijn op basis van eerdere ramingen al risicoreserveringen
getroffen voor het onderhoud van wegen, spoor, vaarwegen en water. In hoeverre deze
toereikend zijn, laten we momenteel in kaart brengen. Wij zullen u over de stand van
zaken bij de ontwerpbegroting 2020 informeren.

Samenvattend

Met deze brief willen wij u helder geschetst hebben dat de instandhouding van onze
infrastructuur grote uitdagingen met zich meebrengt. Om deze uitdagingen aan te gaan,
inzichtelijk te maken en zo beheersbaar mogelijk te houden, kunt u van ons de volgende
acties verwachten:

• we zullen de Kamer in de ontwerpbegroting 2020 informeren over de maatregelen die
wij treffen om de problemen voor de korte termijn op te lossen, met name gericht op
het borgen van voldoende budget voor onderhoud en het beperken van verdere groei van
het uitgesteld onderhoud;

• om de budgetten beheersbaar te houden laten we extern toetsen hoe de financiële opgave
voor instandhouding zich gaat ontwikkelen bij alle modaliteiten. Wij informeren u
hierover medio 2020;

• om modaliteit-overstijgend te kunnen werken, zullen we de begrippen, onderhoudsreeksen
en afwegingskaders bij instandhouding zoveel mogelijk uniformeren zodat hiermee vanaf
2021 kan worden gewerkt;

• u krijgt van ons informatie over de staat van de infrastructuur. Daarom hebben we
RWS gevraagd om ons net als bij ProRail regelmatig te informeren over de staat van
de infrastructuur.

Eind dit jaar zal ik u informeren over de stand van zaken.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, C. van Nieuwenhuizen Wijbenga

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, S. van Veldhoven-van der Meer