Brief regering : Reactie op de initiatiefnota van het lid Belhaj over een Europese krijgsmacht van en voor Europeanen

Nr. 5 BRIEF VAN MINISTER VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 mei 2019

In uw brief van 18 april jl. heeft u mij verzocht om een reactie op de initiatiefnota
«een Europese krijgsmacht van en voor Europeanen» (Kamerstuk 35 189, nr. 2) van het lid Belhaj (D66). Hierbij doe ik u, mede namens de Minister van Buitenlandse
Zaken, de reactie toekomen.

Algemene reactie

Allereerst dankt het kabinet de initiatiefnemer voor de timing van deze nota en het
stimuleren van discussie over dit onderwerp. Het Gemeenschappelijk Veiligheids- en
Defensiebeleid (GVDB) van de EU is op dit moment volop in ontwikkeling en daarbij
hoort ook nadrukkelijk de discussie over de toekomst van de Europese defensiesamenwerking,
waaraan de nota een welkome bijdrage levert. Zoals ook uit het regeerakkoord blijkt,
deelt het kabinet de constatering uit de initiatiefnota dat Nederland en Europa worden
geconfronteerd met een snel veranderende en verslechterende veiligheidsomgeving. Niet
alleen nemen de dreigingen toe, maar ze veranderen ook van aard: het type dreiging
wordt diverser en steeds meer actoren beschikken over hoogwaardige technologie. In
deze veiligheidscontext wordt Europa steeds kwetsbaarder. Zoals de nota ook terecht
stelt, vragen de veiligheidsomgeving, onze burgers en belangrijke strategische partners
zoals de Verenigde Staten om een Europa dat meer verantwoordelijkheid neemt voor de
eigen veiligheid. Het kabinet is daarom van mening dat Europa beter in staat moet
zijn te reageren en te anticiperen op situaties die de Europese veiligheid bedreigen.
Waar mogelijk, samen met niet-Europese partners, maar ook alleen als dat nodig is.
Tegen deze achtergrond gaat deze brief nader in op de rol van de EU.

In lijn met de EU Global Strategy on Foreign and Security Policy uit 2016, zet het kabinet in op een sterk GVDB, zoals uiteengezet in de Kamerbrief
over de Staat van de Europese Unie 2019 (Kamerstuk 35 078, nr. 1). Het GVDB kent drie prioriteiten1: a) een geïntegreerd crisis- en conflictbeleid waardoor de EU beter in staat moet
zijn te reageren op de verschillende stadia van conflicten en crises door de inzet
van GVDB-missies en -operaties, maar ook het bredere EU-instrumentarium voor extern
beleid; b) capaciteitsopbouw van partners ten behoeve van het versterken van de weerbaarheid
van samenlevingen rondom de EU, onder andere door het versterken van de veiligheidssector
in die staten; en c) het beschermen van de Unie en haar burgers, waarbij duidelijk
wordt gesteld dat de NAVO het primaire kader voor de collectieve verdediging blijft
voor de lidstaten die ook lid zijn van de NAVO. De EU heeft een aanvullende rol te
spelen bij onder andere het beschermen van infrastructuur, grensbewaking, cyberdreiging
en cyber security, het voorkomen van terroristische aanvallen en het bestrijden van
mensensmokkel.

De EU speelt daarmee geen rol in collectieve verdediging. Wel kan iedere EU-lidstaat
artikel 42(7) van het EU-Verdrag inroepen en daarmee andere lidstaten om hulp en bijstand
vragen wanneer er sprake is van een gewapende aanval op zijn grondgebied. In 2016
deed Frankrijk een beroep op artikel 42(7) na o.a. de Bataclan-aanslag. Op basis van
het inroepen van artikel 42(7) door Frankrijk heeft Nederland haar inspanningen in
de strijd tegen ISIS geïntensiveerd.2 Artikel 42(7) stelt echter expliciet dat de NAVO de grondslag blijft voor de collectieve
verdediging van het grondgebied van die landen die ook lid zijn van de NAVO.

Tegen deze achtergrond zet het kabinet in op de volgende vier elementen in relatie
tot de vormgeving van de toekomstige Europese defensiesamenwerking:

1) Het aanbrengen van meer focus in het operationaliseren van het ambitieniveau van de
EU en het versterken van de link tussen interne en externe veiligheid.

De huidige veiligheidscontext vraagt om een gezamenlijke respons waarbij geldt dat
organisaties zoals de EU, de NAVO en de VN ieder hun eigen unieke sterke punten hebben
die maximaal moeten worden ingezet. Het kabinet ziet de brede toolbox van de EU, variërend van bijvoorbeeld politieke en economische middelen tot ontwikkelingssamenwerking
en defensiecapaciteiten, en de nadruk op een geïntegreerde inzet van deze instrumenten
(de zogenaamde geïntegreerde benadering) als unieke sterke punten van de EU. Nederland
vraagt aandacht voor meer gerichte capaciteitsontwikkeling in EU-verband, in lijn
met de sterke punten van de EU, en ziet graag meer coherentie tussen de verschillende
initiatieven op dit terrein.

Het kabinet vindt het belangrijk om de drie prioriteiten van de EU op het terrein
van het GVDB goed te verbinden met de interne taken van de EU – zoals interne veiligheid,
justitie en migratie. Zoals de nota terecht benadrukt raakt de interne en externe
veiligheid in toenemende mate met elkaar verweven. Dit komt samen bij onderwerpen
zoals het vergroten van de weerbaarheid van kritieke infrastructuur, de veiligheid
rondom de Europese grenzen, de preventie en het tegengaan van terrorisme en radicalisering,
mensensmokkel en cyber- en hybride dreigingen en georganiseerde ondermijnende criminaliteit.
De kracht van de EU is dat het, in relatie tot al deze onderwerpen, een breed palet
aan instrumenten in huis heeft, deze op een geïntegreerde manier kan inzetten en op
een andere manier dan de NAVO invulling kan geven aan nieuwe uitdagingen. Het kabinet
zet in op een versterking van deze kracht van de EU.

2) Een sterke rol voor de Raad om het Europese veiligheids- en defensiebeleid effectiever
te maken.

De initiatiefnota stipt terecht ook de besluitvorming over missies en operaties aan.
In lijn met het intergouvernementele karakter van het GVDB, is het kabinet van mening
dat de Raad strategische sturing dient te geven om het veiligheids- en defensiebeleid
van de EU effectiever te maken en de link tussen interne en externe veiligheid te
versterken. Dit zou in de toekomst ook moeten worden gereflecteerd in de agenda, het
format, de voorbereiding en de besluitvormingsstructuren van de Raad. De Hoge Vertegenwoordiger
(HV) en de Europese Commissie dienen deze geïntegreerde manier van werken te ondersteunen.
Besluiten die gevolgen hebben op militair en defensiegebied moeten wat het kabinet
betreft genomen blijven worden op basis van unanimiteit, conform het EU-Verdrag. De
inzet van Nederlandse militairen dient altijd op basis van nationale besluitvorming
te geschieden.

3) Focus op een output georiënteerde benadering en concrete resultaten.

Nederland zet in op een meer output georiënteerde manier van werken in de EU waarbij
specifieke doelen en duidelijke tijdslijnen worden gesteld om concrete resultaten
te behalen. Deze modus operandi kan wat het kabinet betreft vaker worden toegepast,
bijvoorbeeld in Raadsconclusies. De inzet is om meer afspraken te maken zoals door
de EU en NAVO op het gebied van militaire mobiliteit is gedaan in 2018. Om de EU daadkrachtiger
te maken zou het goed zijn dergelijke afspraken ook te maken op het gebied van capaciteitsontwikkeling
en interoperabiliteit van krijgsmachten.

4) Focus op coherente implementatie van huidige instrumenten: werkbaar maken wat we reeds
in EU-verband hebben afgesproken.

Sinds de lancering van de EU Global Strategy in 2016 zijn in de EU veel nieuwe initiatieven
gelanceerd op het gebied van veiligheid en defensie, zoals de Coordinated Annual Review on Defence (CARD), Permanent gestructureerde samenwerking (PESCO), het European Defence Industrial Development Programme (EDIDP), het Europees Defensiefonds (EDF) en de Military Planning and Conduct Capability (MPCC). Deze initiatieven zijn onder andere gericht op meer coördinatie in de planning
rondom capaciteitsontwikkeling, meer gezamenlijk onderzoek, meer gezamenlijke capaciteitsontwikkeling,
een gelijker speelveld voor de Europese defensie-industrie, meer interoperabiliteit
tussen de verschillende krijgsmachten en snellere verplaatsingsmogelijkheden door
Europa. Het kabinet legt de komende tijd de nadruk op de implementatie van al deze
initiatieven en het bereiken van concrete resultaten.

CARD laat op basis van de defensieplannen van de EU-lidstaten zien waar tekorten en
samenwerkingskansen liggen. Met PESCO-projecten kan daar vervolgens invulling aan
worden gegeven. Binnen het Europees Defensiefonds kan de gezamenlijke ontwikkeling
van defensiecapaciteiten worden medegefinancierd. Ook PESCO-projecten komen hiervoor
in aanmerking. De MPCC zorgt ervoor dat de EU op een geïntegreerde manier een beperkt
aantal trainingsmissies en een kleine executieve missie kan plannen en aansturen.

Deze initiatieven dragen bij aan een slagvaardiger en effectiever GVDB en het terugdringen
van bestaande Europese capaciteitstekorten. Zoals terecht in de initiatiefnota staat,
is er op dit punt nog veel efficiëntiewinst te boeken. De samenhang tussen al deze
initiatieven wordt de komende tijd verder vormgegeven.

Met deze vier elementen wordt duidelijk dat de kabinetsinzet is gericht op een verdere
versterking van de Europese defensiesamenwerking, die ook bijdraagt aan een sterker
Europees aandeel binnen de NAVO, zonder dat daarbij de taken en structuren van de
NAVO worden gedupliceerd.

Het kabinet acht het van essentieel belang de soevereiniteit te behouden om te besluiten
waar mensen en middelen in te zetten (EU, NAVO, VN, of anderszins). Dat neemt niet
weg dat het kabinet het belang van een meer flexibele en solidaire financiering van
militaire EU-operaties erkent, om de lasten eerlijker te verdelen.3 Nederland koestert voorts sterke EU-NAVO samenwerking en de trans-Atlantische relatie.
Capaciteiten die in EU-kader worden ontwikkeld moeten ook kunnen worden ingezet in
NAVO-kader en vice versa. Een pleidooi voor een Europese krijgsmacht zou de samenwerking
tussen de EU en NAVO en tevens de EU-relaties met strategische partners onder druk
kunnen zetten. Het kabinet vindt dat er binnen Europese defensiesamenwerking juist
expliciet aandacht moet zijn voor de samenwerking met strategische partners, omdat
deze een belangrijke bijdrage kunnen leveren, bijvoorbeeld op het gebied van militaire
mobiliteit.

Waar het kabinet in algemene zin naar streeft, is dat de verschillen in dreigingsbeelden,
prioriteiten en strategische culturen tussen EU-lidstaten kleiner worden. Dit stimuleert
nadere samenwerking en interoperabiliteit tussen de verschillende krijgsmachten waardoor
Europa als geheel effectiever wordt. Intensieve bilaterale samenwerking zoals Nederland
die heeft met onder andere Duitsland en België, en samenwerkingsverbanden zoals het
European Intervention Initiative (EI2), dragen hieraan bij. Het kabinet vindt dat Nederland een voorbeeldfunctie heeft
te vervullen als het gaat om het trekken van lessen uit bilaterale samenwerking voor
een versterkte Europese defensiesamenwerking.

Reactie op beslispunten

Hier ga ik nader in op de beslispunten in de initiatiefnota.

1. Initiatiefnemer vraagt de Kamer in te stemmen de regering te verzoeken om het voorstel
voor een Europese Krijgsmacht, na advies van een onafhankelijk adviesorgaan, uit te
werken en steun te verwerven bij andere lidstaten om het vervolgens voor te leggen
in de Europese Raad.

Zoals hierboven is toegelicht, heeft het kabinet bezwaren tegen een Europese krijgsmacht
zoals de initiatiefnota voorstelt. Ook is het kabinet gehouden aan de motie van de
leden Stoffer en Bruins Slot (Kamerstuk 35 000 X, nr. 63), over het kenbaar maken van de Nederlandse bezwaren tegen een Europees leger en
het zoeken met andere EU-lidstaten naar een effectief gezamenlijk tegenwicht, die
werd aangenomen door een ruime Kamermeerderheid. Overigens hebben Duitsland en Frankrijk
in de Raad Buitenlandse Zaken van november jl. naar aanleiding van hun uitspraken
over een Europees leger benadrukt dat ook zij de NAVO als hoeksteen zien van de collectieve
verdediging. Zij hebben via de beeldspraak van een Europees leger vooral willen benadrukken
dat Europa op een meer autonome wijze moet kunnen optreden om de eigen veiligheid
te kunnen waarborgen en dat hiervoor meer samenwerking op defensiegebied nodig is.

2. Initiatiefnemer vraagt de Kamer in te stemmen de regering te verzoeken om tot een
gedegen analyse te komen over wat de Europese Unie nodig heeft aan militaire capaciteiten
(mensen en middelen) om het eigen grondgebied te beschermen.

In 2018 is het Capability Development Plan (CDP) herzien (Kamerstuk 21 501-28, nr. 183). Het CDP geeft reeds aan welke capaciteiten de EU op de korte en lange termijn nodig
heeft om uitvoering te kunnen geven aan de prioriteiten van de EU zoals die eerder
in deze brief zijn genoemd.

Zoals ook in de algemene reactie is aangegeven, heeft de Raad geconcludeerd dat het
verdedigen van het Europese grondgebied, zoals dat tot de nationale en NAVO hoofdtaken
behoort, niet tot de EU taken behoort. Daarmee is deze analyse wat het kabinet betreft
niet aan de orde.

3. Initiatiefnemer vraagt de Kamer in te stemmen de regering te verzoeken op korte
termijn de Nederlandse Krijgsmacht open te stellen voor EU-burgers.

7. De lidstaten te verzoeken om EU-burgers toe te staan deel te nemen aan de eigen
Krijgsmacht, naar voorbeeld van o.a. België.

In de brief «CDS over diverse denkbare oplossingen voor werven personeel» (Kamerstuk
34 919, nr. 34) die ik op 22 februari jl. aan uw Kamer heb gestuurd, schreef ik dat het aannemen
van mensen met een niet-Nederlandse nationaliteit nu niet aan de orde is. Er bestaan
wettelijke beperkingen in de vorm van artikel 5 van het Algemeen militaire ambtenarenreglement
(AMAR) wat betekent dat er een wetswijziging nodig zou zijn om hier verandering in
te brengen. Indien de Kamer het gewenst acht ben ik wel bereid de haalbaarheid en
wenselijkheid van de deze optie nader te onderzoeken.

De Nederlandse krijgsmacht werkt nauw samen met andere Europese krijgsmachten, zoals
met de marine van België en in het binationale tankbataljon met Duitsland. Het doel
waarop de initiatiefnemer wijst, namelijk verregaande samenwerking tussen Europese
krijgsmachten en het betrekken van personeel met een andere nationaliteit, wordt nu
dus reeds binnen de bestaande kaders bereikt. Defensie houdt de ontwikkelingen op
dit punt bij andere krijgsmachten in de gaten.

4. De oprichting van een gemeenschappelijk Europees militair hoofdkwartier, het DG
Defensie en het tot stand brengen van de portefeuille EU-Commissaris voor Defensie.

In november 2018 heeft Nederland ingestemd met de doorontwikkeling van de in 2016
opgerichte Military Planning and Conduct Capability (MPCC).4 We zijn toen akkoord gegaan met de groei tot een maximum van 60 VTE permanente staf
en 94 oproepbare krachten, zodat de MPCC beter uitvoering kan geven aan een civiel-militaire,
geïntegreerde manier van werken met de Civil Planning and Conduct Capability (CPCC). De MPCC kan een beperkt aantal trainingsmissies en een kleine executieve
missie plannen en aansturen.

Zoals ook in de algemene reactie aangegeven, wil Nederland vooral werkbaar maken wat
reeds in Europees verband is afgesproken. Daar maakt de MPCC onderdeel van uit. Als
een verdere groei van de MPCC in de toekomst nodig blijkt, moet duidelijk worden welke
type missies gepland en aangestuurd dienen te worden door het MPCC en waarom. Het
dupliceren van NAVO-structuren moet worden voorkomen. Nederland zal zich er in algemene
zin in EU- en NAVO-verband voor blijven inspannen dat er in de toekomst weer gebruik
kan worden gemaakt van het «Berlijn plus» arrangement dat erin voorziet dat NAVO command and control structuren door de EU kunnen worden benut wanneer nodig.

Het kabinet kan niet vooruitlopen op de verkiezingen van het Europees parlement van
23–26 mei aanstaande noch op de vorming van de nieuwe Europese Commissie. Mocht er
in de nieuwe Commissie een Directoraat-Generaal worden ingericht dat zich bezig gaat
houden met veiligheid en defensie, dan dient dit wat Nederland betreft een faciliterende
rol te spelen die het werk van de Raad op dit terrein ondersteunt. Een voorbeeld is
de financiële en administratieve ondersteuning die de Commissie nu reeds biedt ten
behoeve van de uitvoering van het European Defence Industrial Development Programme (EDIDP).

5. Op korte termijn de oprichting van een interparlementair netwerk van Standing Committees
voor Defensie en Veiligheid.

Dit beslispunt is aan het parlement.

Nederland is in het algemeen voorstander van sterke interparlementaire samenwerking
in de EU vanuit het oogpunt van democratische legitimiteit en een versterking van
de rol van nationale parlementen.

6. De bevoegdheden van de Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor Buitenlandse Zaken
en Veiligheidsbeleid zodanig aan te passen zodat zij een verzoek tot inzet van de
Europese Krijgsmacht kan doen.

De bevoegdheden van de Hoge Vertegenwoordiger zijn vastgelegd in het Verdrag van Lissabon.
Voor een aanpassing van de bevoegdheden van de HV zou een Verdragswijziging nodig
zijn. Dat is niet aan de orde.

De initiatiefnota noemt artikel 42(7) van het EU-Verdrag als juridische basis voor
de inzet van een Europese krijgsmacht. Het is aan de lidstaat die op zijn grondgebied
gewapenderhand wordt aangevallen om een beroep te doen op deze bepaling en om bijstand
te verzoeken. Artikel 42(7) bepaalt uitdrukkelijk dat het wordt uitgevoerd «overeenkomstig
artikel 51 van het Handvest van de Verenigde Naties». Het verzoek dient daarom te
komen van de betrokken lidstaat. Op grond van het internationaal recht is artikel
51 VN Handvest namelijk een recht voor de betrokken lidstaat; dit kan enkel collectief
worden uitgeoefend op voorwaarde dat er een verzoek om bijstand door de slachtofferstaat
is.

Op grond van artikel 42(7) genomen maatregelen moeten worden onderscheiden van bijvoorbeeld
missies en operaties in het kader van het GVDB op basis van artikel 43 van het EU-Verdrag.
Op basis van artikel 42(4) van het EU-Verdrag worden EU-missies voorgesteld door de
Hoge Vertegenwoordiger of op initiatief van een lidstaat. Daarbij geldt dat de Raad
met unanimiteit besluit over de instelling van een missie of operatie.

8. In de Raad steun uit te spreken voor het voorstel om het democratisch toezicht
van het Europees parlement te versterken met een volwaardige Commissie Veiligheid
en Defensie in het Europees parlement.

Het is aan het Europees parlement zelf om een volwaardige Commissie Veiligheid en
Defensie in te stellen ten behoeve van het uitoefenen zijn rol op grond van artikel
36 van het EU-Verdrag.

De Minister van Defensie,
A.Th.B. Bijleveld-Schouten