Brief regering : Kabinetsreactie op de initiatiefnota van het lid Van den Hul over “Gelijke Kansen, een leven lang”

Nr. 3
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP EN VOOR BASIS- EN VOORTGEZET
ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 mei 2019

Bij brief van 28 maart 2019 heeft u ons verzocht om een kabinetsreactie te geven op
de initiatiefnota «Gelijke kansen, een leven lang» van het lid Van den Hul (PvdA).
Met deze brief voldoen wij aan dit verzoek.

In de initiatiefnota worden tien voorstellen gedaan voor het tegengaan van kansenongelijkheid
en segregatie in het onderwijs. Het streven naar gelijke kansen voor iedere leerling
en de intenties van deze initiatiefnota delen we volledig. In onze brief van 13 maart
jongstleden over de bevordering van kansengelijkheid in het onderwijs hebben we benadrukt
dat dit kabinet zich niet wil neerleggen bij kansenongelijkheid in ons onderwijs.1 We willen kinderen en jongeren in staat stellen om hun talenten te ontwikkelen, ongeacht
hun thuissituatie. Het kabinet wil voorkomen dat mensen met verschillende opleidingsniveaus
in gescheiden werelden leven. Daartoe zijn al diverse maatregelen genomen gericht
op het verbeteren van de toegankelijkheid van het onderwijs, voor soepele overgangen
tussen onderwijssoorten en -sectoren en op de verbinding tussen school en omgeving.

In de Staat van het Onderwijs 2019 merkte de Inspectie van het Onderwijs (hierna:
inspectie) op dat de kansenongelijkheid in het Nederlandse onderwijs niet verder op
lijkt te lopen.2 De eerste stap is gezet, doordat we daaraan met scholen, ouders, gemeenten en vele
andere maatschappelijke organisaties hard hebben gewerkt. Er is echter nog een lange
weg te gaan naar onderwijs dat gelijke kansen biedt en kinderen helpt en ondersteunt
om hun talenten te ontwikkelen, ongeacht inkomen of opleiding van hun ouders. Het
verschil in kansen tussen leerlingen met gelijke talenten is nog altijd fors groter
dan tien jaar geleden. Daarom is het goed om te zien dat het streven naar kansengelijkheid
in het onderwijs breed wordt gedeeld.

De initiatiefnemer heeft de voorgestelde maatregelen ingedeeld in tien thema’s. Hieronder
gaan we per thema in op de voorstellen die gedaan worden.

Reactie op de voorstellen

1. Een eerlijke start

De indiener stelt dat elk kind het recht moet krijgen zich te ontwikkelen voordat
het naar de basisschool gaat. Om gelijke kansen voor alle kinderen te stimuleren,
pleit de indiener voor gratis toegang tot de voorschool voor alle kinderen vanaf 3
jaar – en op termijn vanaf 2 jaar – gedurende 16 uur per week.

Het kabinet heeft niet gekozen voor het bieden van gratis voorschoolse educatie voor
alle peuters vanaf 3 jaar, maar wil gericht de risico’s op onderwijsachterstanden
aanpakken. Het kabinet investeert daarom structureel € 170 miljoen extra in de versterking
van voorschoolse educatie. Hiermee kunnen gemeenten gemiddeld 16 uur voorschoolse
educatie per week bieden aan de kinderen die dat het meeste nodig hebben. Ook wordt
de kwaliteit van de voorschoolse educatie vergroot door extra inzet van medewerkers
met hbo-werk- en denkniveau. Het kabinet is van mening dat zo op doelmatige wijze
wordt geïnvesteerd in een eerlijke start voor alle kinderen. We vergeten peuters die
geen risico op onderwijsachterstand hebben niet; het kabinet investeert extra in de
kinderopvangtoeslag voor kinderen van werkende ouders. Daarnaast ontvangen gemeenten
via het Gemeentefonds middelen om een aanbod te doen aan kinderen van niet-werkende
ouders die niet in de gemeentelijk doelgroep voor voorschoolse educatie vallen.3 Gemeenten kunnen er in de huidige situatie zelf voor kiezen om alle peuters gezamenlijk
op te vangen en een educatief programma te bieden. Hier is geen juridische belemmering
voor. Ook kunnen zij beslissen kinderen die niet tot de doelgroep behoren vanuit de
eigen middelen een aanbod te doen voor dezelfde voorziening.

De indiener schat de kosten voor dit voorstel op € 500 miljoen per jaar. Het is lastig
om een goede schatting te maken van de kosten voor een gratis voorschool, omdat dit
sterk afhankelijk is van de precieze vormgeving en van moeilijk te voorspellen gedragseffecten.
Tijdens de begrotingsbehandeling 2019 van OCW heeft Minister Slob een eerste schatting
gegeven van de kosten van een 16 uur per week gratis voorschoolse educatie voor alle
peuters van 2,5 tot 4 jaar voor 40 weken per jaar. De schatting is dat dit circa € 850
miljoen extra zou kosten.4 Dit aanbod voor kinderen van 3 tot 4 jaar zou grofweg € 570 miljoen kosten. In deze
berekening wordt uitgegaan van een deelname van 85 procent van de 3-jarigen. Deze
kosten komen bovenop de bestaande budgetten voor deze peuters aan voorschoolse educatie
en kinderopvangtoeslag.

2. Kanjers voor de klas

De indiener doet een aantal voorstellen die het aantrekkelijker moeten maken om in
het onderwijs te werken. Voorgesteld wordt om leraren in het primair en in het voortgezet
onderwijs gelijk te betalen. De initiatiefnemer vraagt om gemeenten te stimuleren
om betaalbare woningen en parkeerplekken beschikbaar te stellen voor leraren. Tot
slotte wordt opgeroepen om leraren op kwetsbare scholen een bonus te geven om het
werken op deze scholen aantrekkelijker te maken.

Arbeidsvoorwaarden van leraren in primair en voortgezet onderwijs

Beloningsverschillen tussen leraren in het primair onderwijs en leraren in het voortgezet
onderwijs zijn het gevolg van afspraken tussen sociale partners per sector.

Tussen primair en voortgezet onderwijs zijn verschillen in afspraken over zowel primaire
als secundaire arbeidsvoorwaarden. De afspraken worden gemaakt binnen de financiële
kaders die door de overheid worden gesteld, maar de Minister heeft geen zeggenschap
over de arbeidsvoorwaarden. Doordat er verschillende cao’s zijn voor de verschillende
sectoren, kunnen er verschillen zijn in beloning. Met de investering van € 270 miljoen
in het primair onderwijs heeft het kabinet eraan bijgedragen dat de beloningsverschillen
zijn verkleind. Leraren in het primair onderwijs zijn er gemiddeld 9,5 procent op
vooruit gegaan. De indiener schrijft daarnaast dat gemeenten gestimuleerd moeten worden
om betaalbare huizen en parkeerplekken voor leraren te creëren. Wij herkennen het
beeld dat het in gemeenten met een gespannen woningmarkt lastig kan zijn voor leraren
om een betaalbare woning te vinden. Daarom vindt dit kabinet het belangrijk om het
aanbod van betaalbare woningen te vergroten. Via bijvoorbeeld de Nationale Woonagenda
2018–2021 en de afspraken met regio’s met de meest gespannen woningmarkt wil de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties woningbouw stimuleren en versnellen.
Dertien gemeenten zijn met de Samenwerkingstafel middenhuur al aan de slag gegaan
om meer huurwoningen in het middensegment te realiseren.5

Gemeenten hebben verschillende mogelijkheden om te sturen op het aanbod van betaalbare
woningen: via een woonvisie, een bestemmingsplan, private maatwerkafspraken of een
huisvestingsverordening. Bij grote schaarste kan een gemeente de huisvestingsverordening
gebruiken om woningen toe te wijzen aan een bepaalde doelgroep. Verschillende gemeenten
ondernemen al actie om de woningmarkt beter toegankelijk te maken voor mensen met
een middeninkomen. Den Haag wil bijvoorbeeld meer huizen bouwen voor deze doelgroep
en overweegt om de huisvestingsverordening in te zetten voor het toewijzen van woningen
aan onder andere leraren. Ook Amsterdam wil de mogelijkheden verruimen om leraren
voorrang te geven in sociale huur en middenhuur. Een overzicht van het bestaande gemeentelijke
instrumentarium voor middenhuur is te vinden op de website van de VNG en op de website
over woningmarktbeleid van het Ministerie van Binnenlandse Zaken.

Bonus voor leraren op kwetsbare scholen

Ook voor de hoogte van het salaris of een eventuele arbeidsmarkttoelage voor leraren
die op kwetsbare scholen werken geldt dat de afspraken gemaakt worden tussen de sociale
partners. Het kabinet deelt echter de zorgen rondom deze scholen. Scholen met veel
achterstandsleerlingen krijgen met name in primair onderwijs, maar ook in voortgezet
onderwijs, extra bekostiging. We ondersteunen en stimuleren scholen en lerarenopleidingen
bij een regionale aanpak van het lerarentekort middels de subsidieregeling «Regionale
aanpak lerarentekort». Deze subsidie kan niet worden ingezet voor verhoging van salarissen
of inhuur van extra personeel. Wel kiezen regio’s zelf hun aanpak en aandachtsgebieden.
Regio’s kunnen dus kiezen voor speciale aandacht voor het werven en behouden van leraren
op scholen met veel achterstandsleerlingen. De subsidie bedraagt tot € 250.000 per
regio voor po en vo. In 2019 is in totaal € 9 miljoen beschikbaar. Eerder kondigden
we al aan dat we onderzoeken of overbelaste scholen geïdentificeerd kunnen worden
op basis van objectieve criteria en of er scholen zijn die extra ondersteuning nodig
hebben.6 Daarnaast proberen we op andere wijze om het werken op scholen met veel achterstandsleerlingen
te stimuleren.

In de pilot «Vrijroosteren leraren» wordt in tweemaal twee schooljaren subsidie beschikbaar
gesteld voor de begeleiding van achterstandsleerlingen door leraren en de coaching
van leraren om dit te doen. Voor deze pilot is in totaal € 12 miljoen beschikbaar.
De verwachting is dat circa 40 besturen in primair en voortgezet onderwijs gebruik
kunnen maken van deze regeling.

3. Passend onderwijs voor ieder kind

Ieder kind moet zeker zijn van onderwijs dat aansluit bij zijn of haar behoefte. De
indiener pleit daarom voor een wettelijk vastgesteld niveau voor de basisondersteuning
die elke school moet bieden.

Er is een landelijk referentiekader voor basisondersteuning dat op hoofdlijnen aangeeft
wat die in ieder geval zou moeten omvatten en wat niet. Dit betekent dat er verschillen
kunnen zijn in de inrichting van de basisondersteuning tussen samenwerkingsregio’s.
In dunner bevolkte gebieden kan bijvoorbeeld gekozen worden voor een uitgebreider
niveau van basisondersteuning op reguliere scholen, omdat specialistische voorzieningen
verder van huis liggen.

Mede daarom is voorheen niet gekozen om een gedetailleerd (minimum)niveau voor basisondersteuning
vast te leggen. Een risico van een wettelijk vastgesteld minimumniveau kan zijn dat
het minimum gaat functioneren als de norm, terwijl we scholen willen aanmoedigen om
de best mogelijke ondersteuning te bieden.

Tegelijkertijd realiseren we ons ook dat een grote mate van vrijheid kan leiden tot
te grote verschillen tussen scholen en regio’s, dat het voor onduidelijkheid zorgt
bij ouders over wat ze van een reguliere school mogen verwachten en bij leraren over
wat ze zouden kunnen aanbieden.

Binnenkort verwacht de Minister van Basis- en Voortgezet Onderwijs een nieuw rapport
over de basisondersteuning, uit het Onderzoeksprogramma Passend Onderwijs van de NRO.
Het onderzoek gaat in op de verschillen in de basisondersteuning tussen scholen en
samenwerkingsverbanden, over de effecten van deze verschillen en de te verwachte effecten
van het vaststellen van het niveau van basisondersteuning. Dat rapport ontvangt uw
Kamer eveneens, vermoedelijk bij de komende voortgangsrapportage. Het beleid ten aanzien
van de basisondersteuning zal ook onderdeel uit maken van de formele evaluatie van
(de Wet) Passend Onderwijs, die we tegen de zomer van 2020 willen hebben afgerond.
We adviseren uw Kamer om deze onderzoeksuitkomsten te betrekken bij de afweging over
het vastleggen van een wettelijke norm voor de basisondersteuning.

4. Voordeel van de twijfel

Een goede overgang van het primair naar het voortgezet onderwijs is belangrijk voor
de ontwikkeling van een leerling. De indiener stelt dat alle kinderen recht hebben
op het voordeel van de twijfel, en doet daarom het voorstel om schooladviezen in alle
gevallen naar boven bij te stellen als de eindtoets laat zien dat een kind een hoger
niveau aankan.

Tijdens het dertigledendebat over kansenongelijkheid in het onderwijs op 17 januari
2019 (Handelingen II 2018/19, nr. 42, item 11) werd een motie ingediend door de leden Van den Hul, Kwint en Azarkan van gelijke
strekking (Kamerstuk 35 000 VIII, nr. 153). De motie werd aangehouden. Voor de zomer zullen wij uw Kamer informeren over de
uitkomsten van de evaluatie van de Wet Eindtoetsing PO. Minister Slob zal daarbij
ook ingaan op deze motie.

5. Samen onder één dak

De initiatiefnemer beschrijft brede scholengemeenschappen als een motor voor gelijke
kansen en middel tegen segregatie in het onderwijs. Het voorstel is om een financiële
impuls voor brede scholengemeenschappen op één locatie, inclusief brede brugklassen
en dakpanklassen.

Eerst gaan we in op de brede brugklassen en dakplanklassen. Het beleid van dit kabinet
richt zich op het waarborgen van een regionaal toereikend aanbod van brugklassen waar
leerlingen behoefte aan hebben, zowel heterogeen als homogeen. Iedere leerling voor
wie dat wenselijk is, moet kunnen instromen in een brede brugklas. De inspectie constateerde
echter in de Staat van het Onderwijs dat er grote verschillen zijn tussen brede brugklassen
en hun effect op kansen voor kinderen.7 Er zijn scholen met homogene klassen waar toch veel opstroom is en dakplanklassen
waar weinig opstroom is. DUO heeft daarom een dashboard opengesteld met informatie
over het aanbod van verschillende soorten brugklassen in heel Nederland.8 Dit dashboard is verschillende keren onder de aandacht gebracht bij alle middelbare
scholen.

Wanneer de initiatiefnemer brede scholengemeenschappen op één locatie een financiële
impuls wil geven, is het van belang om hiervoor een goede definitie te ontwikkelen.
Op dit moment zijn er 36 brede scholengemeenschappen die één vestiging hebben en het
hele onderwijsaanbod op die vestiging hebben georganiseerd. Er zijn ook brede scholengemeenschappen
met meerdere vestigingen, met op elke vestiging een breed onderwijsaanbod. Ook zijn
er brede scholengemeenschappen met meerdere vestigingen die op één vestiging een breed
aanbod hebben en op de rest van de vestigingen een smaller aanbod. Wanneer deze scholen
worden meegewogen, neemt het aantal van 36 scholen fors toe. Een goede afbakening
is dus van belang.

Voor een financiële impuls is op dit moment geen dekking op de begroting. Derhalve
zijn hiervoor extra middelen vereist. Een alternatief is om de benodigde middelen
uit de lumpsum te halen en het geld gericht in te zetten voor een specifieke groep
scholen.

6. Een extra steuntje in de rug

De afgelopen jaren is het aantal aanbieders van schaduwonderwijs enorm toegenomen.
De initiatiefnemer stelt voor om alle scholen in primair en voortgezet onderwijs in
de gelegenheid te stellen om huiswerkbegeleiding aan te bieden aan alle leerlingen
die dat nodig hebben, maar niet kunnen betalen.

Wij delen de zorgen over de toename van schaduwonderwijs en de effecten daarvan op
kansengelijkheid van kinderen. Het onderwijs dat op scholen wordt gegeven moet toereikend
zijn voor kinderen om zich te ontwikkelen. Als kinderen een extra ondersteuningsbehoefte
hebben, moet daarin voorzien worden. Toch kiezen veel ouders voor aanvullend onderwijs.
In het onderzoek «Licht op schaduwonderwijs» werd voor het eerst in kaart gebracht
welke extra ondersteuning leerlingen krijgen aangeboden.9 Uit het onderzoek bleek dat zo’n 27 procent van de leerlingen extra ondersteuning
krijgt, buiten het reguliere onderwijs. In de helft van de gevallen werd de ondersteuning
kosteloos aangeboden.

Hiervan werd met name gebruik gemaakt door kinderen van laagopgeleide ouders. Momenteel
wordt vervolgonderzoek uitgevoerd naar de omvang van schaduwonderwijs en de motieven
van ouders die hiervoor kiezen. Rond de zomer zal Minister Slob uw Kamer informeren
over de uitkomsten van het vervolgonderzoek.

De gedachte achter dit voorstel ondersteunen we. Ook leerlingen die vanuit huis minder
steun of begeleiding krijgen bij hun schoolloopbaan, of voor wie betaalde huiswerkbegeleiding
niet binnen bereik is, verdienen een steuntje in de rug. Op dit moment kunnen scholen
dergelijke programma’s organiseren, bekostigd uit de lumpsum. De onderwijsachterstandsmiddelen
(primair onderwijs) of leerplusmiddelen (voortgezet onderwijs) zouden hiervoor kunnen
worden ingezet. Overigens is vanuit het Actieplan Gelijke kansen subsidie beschikbaar
voor scholen om doorstroomprogramma’s te organiseren die de overgang van primair naar
voortgezet onderwijs verbeteren voor leerlingen die minder ondersteuning tot hun beschikking
hebben.10 Scholen kunnen deze subsidie inzetten om huiswerkbegeleiding te bieden aan deze groep
leerlingen. Uit de aanvragen van het afgelopen schooljaar blijkt dat dit ook gebeurt.

7. Iedereen een stageplek

De initiatiefnemer stelt dat de huidige garantieverplichting voor mbo- en ho-instellingen
bij stages teveel ruimte laat voor stagediscriminatie. Het voorstel is daarom om deze
garantieplicht om te zetten in een leveringsplicht, waarbij de onderwijsinstelling
in samenwerking met het bedrijfsleven verantwoordelijkheid draagt voor het plaatsen
van studenten op een stageplaats.

Wij delen de opvatting van de initiatiefnemer dat stagediscriminatie onaanvaardbaar
is. We hebben daarom verschillende maatregelen genomen om dit aan te pakken, in samenwerking
met de MBO Raad, de SBB en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.11 Op dit moment hebben mbo-instellingen op basis van de wet een zorgplicht om studenten
naar een beroepspraktijkvormingsplek (hierna: bpv-plek) te begeleiden. Daarnaast heeft
de Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven de wettelijke taak om ervoor
te zorgen dat bedrijven en organisaties in toereikende mate goede bpv-plekken bieden.
Ieder leerbedrijf bepaalt zelf het aantal bpv-plekken dat het kan aanbieden. Ook de
student heeft een aandeel in het kiezen en vinden van een bpv-plek. We zien de samenwerking
tussen student, praktijkbegeleider van het leerbedrijf en de bpv-begeleider bij de
mbo-school als essentieel onderdeel van het welslagen van de beroepspraktijkvorming.
Wij zien geen meerwaarde in een leveringsplicht voor mbo-instellingen bovenop de bestaande
structuur.

8. Het beste uit jezelf halen

Om de overgang van mbo naar ho makkelijker te maken, doet de initiatiefnemer het voorstel
om een Mbo Doorstroomfonds in te richten, waar mbo-studenten gedurende het laatste
jaar in het mbo en het eerste jaar in het hbo terecht kunnen voor extra begeleiding.

Wij delen de opvatting dat alle mbo-studenten die dat kunnen en willen ongehinderd
moeten kunnen doorstromen naar het hbo. Daarom investeert dit kabinet reeds € 11.000.000
extra in regionale subsidies voor het verbeteren van de doorstroom voor studenten
van mbo naar ho.12

De reeds toegekende projecten kunnen doorlopen tot 2020. Daarnaast is in het bestuursakkoord
met de mbo-sector vorig jaar afgesproken dat gelijke kansen één van de drie landelijke
speerpunten zijn in de nieuwe meerjarige kwaliteitsafspraken met mbo-instellingen
en dat overgangen van en naar het mbo hierbij specifieke aandacht hebben. Ook met
de Vereniging Hogescholen en de VSNU zijn sectorakkoorden afgesloten, waarin de ambitie
is opgenomen om de doorstroom van het mbo en vo naar het ho te verbeteren. In de Strategische
agenda voor het hoger onderwijs zal Minister van Engelshoven opnieuw nader ingaan
op de doorstroom van voortgezet onderwijs en mbo naar het hoger onderwijs.

9. Inclusief hoger onderwijs

Voorgesteld wordt om eerstejaarsstudenten in het hoger onderwijs met een hoger risico
op uitval maatwerk te bieden binnen de bestaande profileringsfondsen of door het inrichten
van een helpdesk.

Het kabinet deelt de opvatting dat maatwerk nodig is voor studenten die specifieke
ondersteuning of extra begeleiding nodig hebben. Studenten die studievertraging oplopen
door bijzondere omstandigheden – zoals ziekte, een beperking, familieomstandigheden,
mantelzorg of een zwangerschap – hebben nu al recht op ondersteuning, gefinancierd
uit het profileringsfonds van de instelling. In het regeerakkoord heeft het kabinet
voor deze groep kwetsbare studenten structureel € 2 miljoen extra vrijgemaakt. Iedere
student die kwetsbaar is, ontvangt hierdoor financiële ondersteuning op maat. We achten
het daarom onnodig om deze middelen te oormerken. Studenten kunnen met vragen over
begeleiding en extra ondersteuning terecht bij de studentendecanen. Eerstejaarsstudenten
die twijfelen over hun studie en denken over voortijdig stoppen kunnen met deze studentendecanen
en met studiebegeleiders zoeken naar een passende oplossing.

10. Altijd een tweede kans

Laaggeletterdheid is nog altijd een groot probleem in Nederland. Als mensen niet goed
kunnen lezen en schrijven, blijven deuren gesloten en is het lastig om volwaardig
mee te doen op de arbeidsmarkt en in de maatschappij.

De initiatiefnemer pleit daarom voor een landelijk aanbod van cursussen in arbeidsmarktrelevante
vaardigheden, waaronder lezen, schrijven en rekenen en voor een geoormerkt budget
met een landelijk kwaliteitskader.

In de brief Samen aan de Slag voor een Vaardig Nederland is uw Kamer onlangs geïnformeerd over de ambities van het Kabinet om de aanpak van
laaggeletterdheid de komende jaren een kwalitatieve en kwantitatieve impuls te geven.13 Voor de aanpak van laaggeletterdheid hebben gemeenten de wettelijke taak om cursussen
basisvaardigheden aan te bieden voor volwassenen. Gemeenten verzorgen daarmee een
dekkend aanbod. Hiervoor ontvangen zij jaarlijks een geoormerkte (specifieke) uitkering
van € 60 miljoen.

Bovenop dit bedrag trekken de Ministeries van OCW, SZW, VWS en BZK de komende jaren
samen jaarlijks bijna € 25 miljoen extra uit voor de aanpak van laaggeletterdheid.
Gemeenten, werkgevers en maatschappelijke organisaties worden ondersteund en geactiveerd
om zoveel mogelijk mensen die moeite hebben met basisvaardigheden te bereiken met
een aanbod op maat.

Ook komen er nieuwe wervingscampagnes voor cursisten, kunnen werkgevers subsidie ontvangen
om hun medewerkers te trainen en wordt er geïnvesteerd in de kwaliteit van cursussen
en taalhuizen.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob