Brief regering : Fiche: Mededeling Naar een efficiëntere en meer democratische besluitvorming voor het energie- en klimaatbeleid van de EU

Nr. 2811
BRIEF VAN DE INISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 mei 2019

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij een fiche, dat werd opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling Naar een efficiëntere en meer democratische besluitvorming voor
het energie- en klimaatbeleid van de EU

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Fiche: Mededeling Naar een efficiëntere en meer democratische besluitvorming voor
het energie- en klimaatbeleid van de EU

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad «Naar een efficiëntere
en meer democratische besluitvorming voor het energie- en klimaatbeleid in de EU»

b) Datum ontvangst Commissiedocument

9 april 2019

c) Nr. Commissiedocument

COM(2019) 177

d) EUR-Lex

https://eur-lex.Europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52019DC01…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Vervoer, Telecommunicatie en Energie.

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

2. Essentie voorstel

De Europese Commissie (hierna: de Commissie) doet in deze mededeling een aantal voorstellen
om de besluitvorming over energie- en klimaatbeleid aan te passen, in het bijzonder
op het gebied van belastingen. De Commissie wil op deze terreinen besluitvorming via
gekwalificeerde meerderheid («QMV») 1 plaats laten vinden. In het huidige energiebelastingkader is nu voorzien in een bijzondere
besluitvormingsprocedure, met eenparigheid van stemmen in de Raad (unanimiteit).

De Commissie is van mening dat – ook om de opgave om de Europese klimaat- en energiedoelen
te realiseren – de besluitvorming op fiscaal terrein over moet gaan naar gekwalificeerde
meerderheid.2 Volgens de Commissie is het huidige Europese energiebelastingkader achterhaald, omdat
dit sinds 20033 niet meer is gewijzigd. Dit leidt volgens de Commissie tot ongewenste effecten, onder
meer omdat de belastingen niet gebaseerd zijn op de energie-inhoud maar op het volume/gewicht
van de verbruikte producten. Dit kan in het nadeel van hernieuwbare brandstoffen werken.
Ook merkt de Commissie op dat sommige lidstaten hun nationale belastingniveau op dit
vlak (het energiebelastingkader) sinds 2003 hebben verhoogd, wat het risico van verstoring
van de interne markt met zich meebrengt.

Daarnaast constateert de Commissie dat sinds de inwerkingtreding van het Euratom-verdrag
in 1957 de besluitvormingsbepalingen op het gebied van kernenergie niet ingrijpend
gewijzigd zijn en derhalve geactualiseerd moeten worden.

De mededeling van de Commissie doet twee specifieke oproepen:

1. Een herhaling van de eerdere oproep om voor fiscale dossiers, met gebruik van de algemene
passerelle-bepaling (art. 48, lid 7 VEU) over te gaan naar besluitvorming met QMV,
door de toepasselijke besluitvormingsprocedure aan te passen, waardoor de rol van
het Europees Parlement van raadpleging naar medebeslissing verandert. Daarbij roept
de Commissie, als alternatief ook op de specifieke passerelle-bepaling (art. 192,
lid 2 VWEU) voor fiscale aangelegenheden op milieugebied te gebruiken.

2. Tot het actief deelnemen door het Europees Parlement, Europese Raad en andere belanghebbenden
bij een nog in te stellen deskundigengroep, om na te gaan hoe op basis van het huidige
Euratom-verdrag de democratische verantwoording en transparantie kunnen worden verbeterd.
Het Euratom-verdrag voorziet niet in een vereenvoudigde procedure hiertoe. Dit zou
dus wijziging van het Euratom-verdrag betekenen, volgens de gewone herzieningsprocedure
op grond van artikel 48 VEU.

Ad 1.

Een verdragswijziging is niet nodig om de mededeling uit te kunnen voeren, dit kan
via de «activering» door de Europese Raad van één van de passerelle-bepalingen in
de EU-verdragen. De Commissie stelt in de mededeling voor om hiertoe gebruik te maken
van de passerelle-bepaling van artikel 48, zevende lid, Verdrag betreffende de Europese
Unie (hierna: VEU).

Artikel 48, zevende lid, VEU, bevat een algemene passerelle-bepaling. Op grond van
deze bepaling kan de Europese Raad met eenparigheid van stemmen besluiten dat maatregelen
of gevallen, waarover tot dan toe met eenparigheid werd besloten, door de Raad met
gekwalificeerde meerderheid worden vastgesteld. Deze bepaling kent twee opties. De
eerste optie ziet enkel op het gebruik van de passerelle om besluitvorming in de Raad aan te passen van eenparigheid naar QMV (artikel 48, zevende lid, eerste
alinea, VEU). De tweede optie ziet op de mogelijkheid om de toepasselijke besluitvormingsprocedure aan te passen, van een bijzondere wetgevingsprocedure naar een gewone wetgevingsprocedure
(artikel 48, zevende lid, tweede alinea, VEU). Daarmee heeft deze optie ook gevolgen
voor de rol van het EP, wiens rol dan van raadpleging naar medebeslissing verandert.

Vervolgens moet zo’n besluit van de Europese Raad aan de nationale parlementen worden
toegezonden. De parlementen hebben dan zes maanden de tijd om bezwaar aan te tekenen.
Indien één nationaal parlement bezwaar aantekent, is het besluit niet vastgesteld.
Indien geen bezwaar wordt aangetekend door de parlementen, kan de Europese Raad vervolgens
het besluit vaststellen waarbij de Raad gemachtigd wordt met gekwalificeerde meerderheid
van stemmen te besluiten. De Europese Raad beslist hierover met eenparigheid van stemmen,
na goedkeuring door het Europees Parlement.

De Commissie noemt daarnaast een meer specifieke passerelle-bepaling, art. 192, lid
2 VWEU, een verdragswijziging is derhalve niet nodig voor de voorgestelde wijziging
van de besluitvormingsprocedure. Dit artikel in de titel milieu van het VWEU schrijft
voor dat de Raad, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees
Parlement, van het Economisch en Sociaal Comité en van het Comité van de Regio’s,
met eenparigheid van stemmen de gewone wetgevingsprocedure en daarmee gekwalificeerde
meerderheid van toepassing kan verklaren inzake maatregelen op het gebied van energiebelasting
die hoofdzakelijk van toepassing zijn op het milieu. Daarmee heeft gebruikmaking van
deze passerelle-bepaling ook gevolgen voor de rol van het EP, wiens rol dan van raadpleging
naar medebeslissing verandert.

3. Nederlandse positie ten aanzien van de mededeling

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

In het Regeerakkoord en in het kader van de onderhandelingen over het Klimaatakkoord
is aangegeven dat bepaalde (fiscale) milieumaatregelen bij voorkeur in Europees verband
kunnen plaatsvinden, zoals de invoering van een vliegbelasting en een minimum CO2-prijs
in aanvulling op het ETS.4 Daarbij ziet Nederland dat een modernisering van de energiebelastingrichtlijn uit
2003 op zijn plaats kan zijn.

Echter, voor het kabinet is beslissingsbevoegdheid over eigen fiscale regelgeving
essentieel.5 Er zijn veel voorstellen aangenomen op het gebied van (in)directe belastingen, waar
besluitvorming op basis van unanimiteit geldt, zoals voorstellen waarmee het bestaande
btw-systeem is gemoderniseerd en fraudebestendiger is gemaakt. Nederland heeft dan
ook in Europees verband de afgelopen jaren ingestemd met tal van voorstellen.

De Tweede Kamer heeft in dat verband bovendien recent een motie aangenomen, waarbij
de regering wordt verzocht kenbaar te maken dat afstappen van besluitvorming bij unanimiteit,
al dan niet op delen van het gebied van belastingheffing en sociaal beleid, wat Nederland
betreft onbespreekbaar is.6

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

De Commissie noemt een drietal redenen waarom besluitvorming in het energiebelastingkader
over zou moeten gaan naar gekwalificeerde meerderheid:

1. Energiebelasting moet de overgang naar schone energie onderkennen.

2. Energiebelasting moet bijdragen aan een duurzame en sociaal rechtvaardige groei.

3. Hervorming van de energiebelasting moet rekening houden met overwegingen van sociale
rechtvaardigheid.

De overgang naar besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid verbetert volgens
de Commissie de kwaliteit van de besluitvorming en zou efficiëntere besluitvorming
mogelijk maken om een milieuvriendelijk energiebeleid te voeren.

Het kabinet deelt het onderliggende standpunt van de Commissie dat samenwerking op
EU-niveau ten aanzien van de energiebelasting belangrijk is voor de interne markt
en het bereiken van doelen als klimaatneutraliteit en duurzame groei.

Nederland deelt de mening van de Commissie dat er op deelterreinen goede redenen kunnen
zijn om af te stappen van unanimiteit. De discussie moet wat het kabinet betreft echter
gefocust worden op de inhoudelijke beoordeling per deelterrein, waarbij ook gekeken
moet worden waarom in het verleden gekozen is voor behoud van besluitvorming op basis
van unanimiteit. De aard van een deelterrein bepaalt mede de vorm en wijze waarop
besluitvorming inrichting dient te krijgen.

Het kabinet meent dat voor besluitvorming over fiscale onderwerpen de beslissingsbevoegdheid
op nationaal niveau essentieel is. Voor specifieke (fiscale) voorstellen zoals op
het terrein van een CO2-minimumprijs of vliegbelasting kan besluitvorming bij gekwalificeerde
meerderheid al dan niet met medebeslissingsrecht voor het EP in lijn zijn met de kabinetsinzet.
Dit doorkruist echter het voor Nederland fundamentele punt van behoud van beslissingsbevoegdheid
over de eigen fiscale regelgeving. De inzet van het kabinet is bij een eventuele bespreking
zijn bezwaren kenbaar te maken. Potentieel efficiëntere besluitvorming op specifieke
fiscale dossiers voor klimaat en energie weegt niet op tegen het risico dat Nederland
in de toekomst overstemd wordt op andere fiscale dossiers op dit terrein.

Verder blijkt uit de hoeveelheid voorstellen die de afgelopen jaren unaniem zijn aangenomen
op het terrein van de directe en indirecte belastingen dat lidstaten meerwaarde zien
in harmonisatie op EU-niveau voor belastingzaken. Unanimiteit heeft hieraan niet in
de weg gestaan, zoals ook betoogd in de eerdere BNC-fiches die zien op het fiscale
en het sociale domein.

Ten aanzien van het Euratom-verdrag is Nederland van mening dat het voorstel tot instellen
van de deskundigengroep op hoog niveau geen bezwaren kent. Dit om te onderzoeken hoe
de democratische verantwoordingsplicht en transparantie vanuit de werking van het
Euratom-verdrag verbeterd zou kunnen worden.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Een grote meerderheid van de lidstaten is (zeer) kritisch op de mededeling van de
Commissie voor wat betreft de besluitvorming op fiscale dossiers, om vergelijkbare
redenen als Nederland. Met name kleinere lidstaten zijn kritisch: indien zij een voorstel
willen tegenhouden of wijzigen, moeten zij immers meer steun van andere lidstaten
verzamelen waardoor hun invloed zal afnemen. Een aantal grote lidstaten is voorstander
van dit voorstel.

Het Europees Parlement is naar verwachting voorstander van de door de Commissie voorgestelde
wijziging van besluitvorming. Dit zou het Europees Parlement immers meer bevoegdheden
geven op fiscale wetgevingsdossiers.

Voor wat betreft het Euratom-verdrag hebben bij het Verdrag van Lissabon7 reeds vijf lidstaten in een aangehechte verklaring hun zorgen geuit over de het achter
blijven van democratischere besluitvorming op het terrein van kernenergie. De verwachting
is dat het instellen van een deskundigengroep op hoog niveau niet op veel tegenstand
zal stuiten.

4. Beoordeling ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid voor deze mededeling
is positief. De mededeling raakt aan meerdere beleidsterreinen van de Unie, met name
aan die van milieu, interne markt en energie. Op die terreinen heeft de EU heeft een
gedeelde bevoegdheid met de lidstaten (zie art. 4, lid 2, onder a, e, i, VWEU). De
Commissie kondigt in het energiebelastingkader overigens geen concrete regelgeving
aan, maar doet met de mededeling het voorstel om de besluitvormingsprocedure te wijzigen.
Hiertoe is de Commissie bevoegd.

Ten aanzien van Euratom-verdrag doet de Commissie een oproep actief deel te nemen
aan het beraad van een deskundigengroep, die tot taak krijgt de stand van zaken met
betrekking tot het Euratom-verdrag te beoordelen en aan de Commissie te rapporteren
om na te gaan hoe de democratische verantwoordingsplicht in het kader van het Euratom-verdrag
het best kunnen worden vergroot, op basis van het huidige verdrag. Hiertoe is de Commissie
bevoegd. Zij kan dit initiatief nemen uit hoofde van haar rol als hoedster van de
Verdragen (artikel 17 VEU).

b) Subsidiariteit

Een beoordeling van de subsidiariteit is niet aan de orde. Immers, enkel de EU heeft
de bevoegdheid om de wijze van besluitvorming te wijzigen via de door de Commissie
aangehaalde passerelle-bepalingen, waarin de EU-verdragen voorzien.

Wat betreft het aanstellen van een deskundigengroep voor het Euratom-verdrag, geldt
dat de gestelde doelstellingen daarvan naar de mening van het kabinet het beste gerealiseerd
kunnen worden op EU-niveau.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit van het voorstel
in deze mededeling voor wat betreft het energiebelastingkader is negatief. De argumenten
die de Commissie aandraagt rechtvaardigen volgens het kabinet niet dat de besluitvormingsprocedure
in fiscale dossiers door de Europese Raad moet worden gewijzigd van unanimiteit naar
gekwalificeerde meerderheid. Het kabinet is dan ook van mening dat deze voorstellen
niet in de juiste verhouding staan tot het te bereiken doel.

d) Financiële gevolgen

Uit de mededeling volgen geen directe financiële gevolgen. Eventuele budgettaire gevolgen
zullen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement,
conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht

De mededeling heeft geen gevolgen voor de regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht.