Brief regering : Fiche: Mededeling voor meer efficiënte besluitvorming in het sociaal domein

Nr. 2800 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 mei 2019

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij twee fiches, die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling Vertrouwen kweken in de mensgerichte kunstmatige Intelligentie (Kamerstuk
22 112, nr. 2799)

Fiche: Mededeling voor meer efficiënte besluitvorming in het sociaal domein

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

Fiche: Mededeling voor meer efficiënte besluitvorming in het sociaal domein

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad voor meer efficiënte
besluitvorming in het sociaal domein: identificatie van terreinen waarop met gekwalificeerde
meerderheid besloten kan worden.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

16 april 2019

c) Nr. Commissiedocument

COM (2019) 186/2

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/nl/TXT/?uri=CELEX:52019DC0186

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Werkgelegenheid, Sociaal beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in nauwe samenwerking met het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

2. Essentie voorstel

De mededeling is onderdeel van het pakket waarmee de Europese Commissie (hierna: de
Commissie) het debat wil openen over efficiëntere besluitvorming op cruciale thema’s.1 De mededeling beschrijft mogelijkheden om af te stappen van unanimiteit binnen het
sociaal domein en op het terrein van het (brede) beginsel van non-discriminatie. In
de mededeling heeft de Commissie bekeken op welke dossiers in het sociaal domein waarover
op dit moment nog met unanimiteit beslist wordt, het toegevoegde waarde zou hebben
om af te stappen van besluitvorming met unanimiteit. Dat zou betekenen dat lidstaten
kunnen kiezen om op die terreinen in zijn geheel of in specifieke gevallen voortaan
met gekwalificeerde meerderheid (hierna QMV) te besluiten. De Commissie stelt dat
dit noodzakelijk is om lacunes op het gebied van bescherming weg te werken, gelijke
tred te houden met de veranderende sociale uitdagingen, compromisbereidheid te bevorderen
en nauwere betrokkenheid van het Europees Parlement te bewerkstelligen. De mededeling
geeft een beoordeling op een vijftal inhoudelijke concrete deelterreinen en de procedurele
kant van het gebruik van de zogenaamde passerelle-bepaling uit de EU-verdragen om
het voorgestelde te bewerkstelligen.2

Procedurele kant van het voorstel:

Een verdragswijziging is niet nodig om de mededeling uit te kunnen voeren, dit kan
via de «activering» door de Europese Raad van een van de passerelle-bepalingen die
volgens de EU-verdragen in het sociaal beleid en op het principe van non-discriminatie
van toepassing zijn. De Commissie stelt in de mededeling voor om hiertoe gebruik te
maken van de passerelle-bepaling van artikel 48, zevende lid, Verdrag betreffende
de Europese Unie (hierna: VEU).

Artikel 48, zevende lid, VEU, bevat een algemene passerelle-bepaling. Op grond van
deze bepaling kan de Europese Raad met eenparigheid van stemmen besluiten dat maatregelen
of gevallen op het terrein van sociaal beleid of het principe van non-discriminatie,
waarover tot dan toe met eenparigheid werd besloten, door de Raad met gekwalificeerde
meerderheid worden vastgesteld. Deze bepaling kent twee opties. De eerste optie ziet
enkel op het gebruik van de passerelle om besluitvorming in de Raad aan te passen van eenparigheid naar QMV (artikel 48, zevende lid, eerste
alinea, VEU). De tweede optie ziet op de mogelijkheid om de toepasselijke besluitvormingsprocedure aan te passen, van een bijzondere wetgevingsprocedure naar een gewone wetgevingsprocedure
(artikel 48, zevende lid, tweede alinea, VEU). Vervolgens moet zo’n besluit van de
Europese Raad aan de nationale parlementen worden toegezonden. De parlementen hebben
dan zes maanden de tijd om bezwaar aan te tekenen. Indien één nationaal parlement
bezwaar aantekent, is het besluit niet vastgesteld. Indien geen bezwaar wordt aangetekend
door de parlementen, kan de Europese Raad vervolgens het besluit vaststellen waarbij
de Raad gemachtigd wordt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen te besluiten.
De Europese Raad beslist hierover met eenparigheid van stemmen, na goedkeuring door
het Europees Parlement.

Uit de mededeling blijkt dat de Commissie voorstelt om voor het onderwerp non-discriminatie
de tweede alinea van de bepaling te gebruiken. Hierdoor zou dit onderwerp onder de
gewone wetgevingsprocedure vallen waardoor het Europees Parlement tevens wetgever
wordt. Voor het onderwerp sociale zekerheid en sociale bescherming (één van de vier
deelterreinen binnen het sociaal domein) stelt de Commissie voor om de eerste alinea
van de bepaling te gebruiken. Hierdoor zou er enkel de besluitvormingsprocedure in
de Raad worden aangepast van unanimiteit naar QMV.

Inhoudelijke kant van het voorstel:

Besluitvorming in het sociale domein gebeurt op dit moment al op bijna alle deelterreinen
op basis van gekwalificeerde meerderheid. Op dit moment wordt nog over vier onderwerpen
met unanimiteit besloten. Daarnaast wordt over art. 19 VWEU (Verdrag betreffende de
werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) (non-discriminatie), op dit moment ook
nog met unanimiteit gestemd. Per onderwerp heeft de Commissie beoordeeld of het op
dit moment noodzakelijk is om af te stappen van unanimiteit.

Toepassen van de passerelle op het onderwerp sociale zekerheid en de sociale bescherming
van de werknemers (art. 153, eerste lid, onder c VWEU);

De Commissie geeft aan dat sociale zekerheid en sociale bescherming een zaak is voor
de lidstaten, vanwege het stevig nationale karakter van deze stelsels. Tegelijkertijd
geeft zij aan dat de veranderingen op de arbeidsmarkt (bv. demografische en technologische)
ervoor zorgen dat de sociale bescherming van werkenden hoog op de agenda van de EU
moet blijven. Recent is een aanbeveling op de sociale bescherming van werknemers en
zelfstandigen aangenomen d.m.v. unanimiteit.3 Hoewel de Commissie eerst wil bezien of het aannemen van deze aanbeveling de situatie
voor werknemers en zelfstandigen zal verbeteren, geeft zij aan dat het onderhandelingsproces
moeizaam verliep. Om dit in de toekomst te voorkomen en snellere besluitvorming te
bespoedigen stelt zij voor in de toekomst te overwegen om over aanbevelingen op het
terrein van sociale zekerheid en sociale bescherming van werknemers met gekwalificeerde
meerderheid te besluiten. Dit wil zij doen door gebruik te maken van de algemene passerelle
clausule van artikel 48 lid 7 VEU.

De Commissie geeft verder aan op dit moment geen noodzaak te zien om af te stappen
van unanimiteit op de volgende onderwerpen:

– De bescherming van de werknemers bij beëindiging van de arbeidsovereenkomst (art.
153, eerste lid, onder d VWEU);

– De vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en
werkgevers, met inbegrip van de medezeggenschap, onder voorbehoud van lid 5 (art. 153,
eerste lid, onder f VWEU);

– De werkgelegenheidsvoorwaarden voor onderdanen van derde landen die op wettige wijze
op het grondgebied van de Unie verblijven (Artikel 153, eerste lid onder g).

Toepassen passerelle op het onderwerp Non-discriminatie (art. 19, eerste lid VWEU)

Het principe van gelijke behandeling is één van de fundamentele waarden van de Europese
Unie. Er bestaat reeds brede EU-wetgeving die gelijke behandeling van personen moet
waarborgen.4 Binnen het sociaal domein is het principe van non-discriminatie al goed geregeld.
In een recente uitgave van de Eurobarometer is gemeten dat nog 12% van de EU-burgers
zich rekent tot een gediscrimineerde groep. Een op de vijf personen heeft persoonlijke
ervaring met discriminatie.5 Sinds 2008 wordt in EU-verband een richtlijnvoorstel besproken voor gelijke behandeling
van personen ongeacht godsdienst of levensovertuiging, handicap, leeftijd of seksuele
gerichtheid buiten het terrein van de arbeid.6 Dit richtlijnvoorstel wordt beschouwd als het sluitstuk van de EU-gelijkebehandelingswetgeving,
maar ligt al jaren geblokkeerd vanwege het feit dat de voor besluitvorming benodigde
unanimiteit niet haalbaar is. Het ontbreken van unanimiteit heeft mede tot gevolg
dat de EU-wetgeving betreffende de systematiek en mate van rechtsbescherming tegen
discriminatie niet compleet is, hetgeen ertoe heeft geleid dat dit in de lidstaten
verschillend is geregeld.7 Om gelijke bescherming van alle categorieën van personen tegen discriminatie te kunnen
waarborgen, geeft de Commissie in overweging om bij de toepassing van art. 19 VWEU
in de nabije toekomst af te stappen van besluitvorming op grond van unanimiteit door
gebruik te maken van de algemene passerelle-bepaling van artikel 48 lid 7 VEU (een
beschrijving van deze clausule vindt u verderop).

Het voorstel om de passerelle toe te passen non-discriminatie verschilt van het voorstel
voor de passerelle voor sociaal beleid. Het begrip non-discriminatie is een horizontaler
begrip dat breder is dan alleen sociaal beleid, maar ook raakt aan fundamentele rechten
van burgers.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Sociaal beleid

Lidstaten zijn in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor goed functionerende
arbeidsmarkten en effectief sociaal beleid, maar de positieve en negatieve grensoverschrijdende
effecten van dit beleid maken coördinatie wenselijk. Europa coördineert en vult het
nationale beleid aan, maar dit laat onverlet het recht van de lidstaten hun eigen
arbeidsmarkt en sociale zekerheid (inclusief het financiële evenwicht daarvan) zelf
vorm te geven. Het kabinet ziet graag dat de Commissie de lidstaten helpt bij de toepassing
van de beginselen van de Europese Pijler voor Sociale Rechten, op basis van de huidige
verdeling van bevoegdheden tussen de EU en de lidstaten en de beginselen van subsidiariteit
en proportionaliteit.

Nederland is het met de Commissie eens dat EU-actie een springplank kan zijn voor
verdere nationale hervormingen en dat dit een opwaartse sociaaleconomische convergentie
naar betere levens-en arbeidsomstandigheden kan bevorderen. Door EU-actie kan een
gelijke vooruitgang tussen lidstaten worden bevorderd. Dit zal vervolgens de sociale
samenhang in de Unie bevorderen.

Belangrijk is daarbij wel te constateren dat de bescherming van werknemers in de lidstaten
verschillend geregeld is en dat dit, gezien de verschillen tussen lidstaten in economische
structuur en ontwikkeling alsmede vormgeving van de sociale stelsels, ook noodzakelijkerwijs
zo moet zijn. Hierbij wijst het kabinet erop dat de bevoegdheid van de Unie met betrekking
tot sociale bescherming en sociale zekerheid met name ziet op het aanvullen en het
ondersteunen van het optreden van de lidstaten. Het beleid op deze terreinen blijft
dus in de eerste plaats een verantwoordelijkheid van de lidstaten.

Verder is een motie van de Tweede Kamer, aangenomen op 8 november jl. van belang.
Daarin is de regering verzocht kenbaar te maken dat het afstappen van unanimiteit
bij onder andere sociaal beleid wat Nederland betreft onbespreekbaar is.8 Dit BNC-fiche geeft met de paragrafen over het sociaal domein uitvoering aan deze
motie.

Non-discriminatie

Nederland hecht grote waarde aan de bescherming van fundamentele rechten, waaronder
het recht op gelijke behandeling, en heeft dan ook een positieve grondhouding ten
aanzien van het aanhangige richtlijnvoorstel op dit gebied. In Nederland zijn sinds
de ratificatie van het VN-verdrag Handicap (UNCRPD) in 2016 nagenoeg alle onderwerpen
van het richtlijnvoorstel al op nationaal niveau geregeld. Nederland wil de aanhangige
richtlijnvoorstel daarom zo veel mogelijk laten aansluiten op de nationale beleidskeuzen
en, daar waar dat niet mogelijk is, voldoende ruimte creëren voor lidstaten om eigen
afwegingen te maken bij de wijze waarop de verplichtingen uit de richtlijn worden
geïmplementeerd.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Algemeen

Nederland deelt de mening van de Commissie dat er in algemene zin op deelterreinen
goede redenen kunnen zijn om af te stappen van unanimiteit. De discussie moet wat
het kabinet betreft echter gefocust worden op de inhoudelijke beoordeling per deelterrein,
waarbij ook gekeken moet worden waarom in het verleden gekozen is voor behoud van
besluitvorming op basis van unanimiteit. De aard van een deelterrein bepaalt mede
de vorm en wijze waarop besluitvorming inrichting dient te krijgen.

Sociaal beleid

Nederland herkent de uitdagingen die de Commissie schetst. In de afgelopen jaren heeft
het kabinet daarom ook vele voorstellen van de Commissie op sociaal terrein gesteund.
Daarbij constateert het kabinet dat de mogelijkheden om initiatieven binnen het sociaal
domein te ontplooien al zeer groot zijn, gelet op het feit dat er slechts op vier
beleidsterreinen of onderdelen daarvan nog niet met QMV gestemd wordt. Het kabinet
onderschrijft de conclusie van de Commissie dat er geen noodzaak bestaat om af te
stappen van unanimiteit op de onderwerpen ontslagrecht, medezeggenschap en het beleid
op derdelanders.

Het kabinet deelt verder de mening van de Commissie dat nationale stelsels in de aankomende
jaren aan verandering onderhevig kunnen zijn en zich moeten aanpassen aan nieuwe realiteiten.
Voor het kabinet is het daarom vooral belangrijk dat lidstaten haar burgers voldoende
bescherming bieden, en dat de regels die daar nationaal voor gelden niet worden ontdoken
om daarmee op de interne markt onrechtmatig voordeel te verkrijgen. De coördinatie
op dit gebied moet dus ook op EU-niveau plaatsvinden.

Zoals de Commissie zelf schetst zijn de sociale zekerheid en de sociale bescherming
van werknemers sterk gelieerd aan nationale economische, belasting en inkomstdistributiemodellen.
Er bestaan grote verschillen in economische structuur en ontwikkeling alsmede vormgeving
van de sociale stelsels. Voor lidstaten kunnen aanbevelingen over de nationale sociale
zekerheid en sociale bescherming namelijk verstrekkend zijn en gevolgen hebben voor
het dagelijks leven van mensen en de inrichting van het nationaal sociaaleconomisch
stelsel. Dit rechtvaardigt wat het kabinet betreft het behoud van besluitvorming met
unanimiteit en niet zoals de Commissie stelt door middel van QMV. Een voorstel dat
gaat over deze onderwerpen dient acceptabel te zijn voor alle lidstaten. De Commissie
heeft het kabinet daarvan niet overtuigd. Daarbij wil het kabinet nog meegeven dat
ook bij besluitvorming met unanimiteit compromisvorming mogelijk is. Zo zijn recentelijk
bij het aannemen van de aanbeveling met betrekking tot de toegang tot sociale bescherming
voor werknemers en zelfstandigen ook compromissen gesloten om de aanbeveling werkbaar
te maken voor verschillende nationale stelsels.

Non-discriminatie

Het is onverwachts dat de Commissie het voorstel doet om een pasarelle toe te passen
op non-discriminatie. De gevolgen van dit voorstel zijn daarom nog niet goed in kaart
gebracht.

Ten aanzien van de richtlijn gelijke behandeling buiten de arbeid geldt voor het kabinet
het volgende. Het kabinet vindt deze richtlijn belangrijk en betreurt het dat, ondanks
alle inspanningen, niet mogelijk is daarover overeenstemming te bereiken. Het ligt
niet in de lijn der verwachtingen dat de lidstaten die de richtlijn op dit moment
blokkeren, voorstander zouden zijn van toepassing van de passerelle. Daarmee lijkt
het voorstel van de Commissie bij voorbaat weinig tot geen kans van slagen te hebben.

Verder is het niet duidelijk wat de volledige reikwijdte is van het «voorstel» dat
de Commissie doet in de mededeling. In de mededeling wordt niet alleen gedoeld op
QMV voor het richtlijnvoorstel gelijke behandeling buiten de arbeid, maar stelt de
Commissie voor om de passerelle toe te passen voor «equal protection against discrimination».
Hierbij stelt de Commissie nadrukkelijk dat het gaat om gebruikmaking van de passerelle
voor de fundamentele waarde van gelijkheid (waarbij ze verwijst naar artikel 2 VEU,
waar het beginsel van non-discriminatie is vastgelegd), wat raakt aan de bredere inzet
op het terrein van Uniewaarden. Dat maakt dat de voorgestelde toepassing van de passerelle
mogelijk horizontaal en fundamenteel is. Dat vergt nadere doordenking, waar gelet
op de aard van de mededeling ook de ruimte voor aanwezig is. Het kabinet zal daarom
de Commissie nader bevragen wat de horizontale en fundamentele gevolgen van dit voorstel
zijn, om vervolgens tot een gewogen oordeel te kunnen komen over het toepassen van
een passerelle ten aanzien van non-discriminatie.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Vooralsnog is niet bekend hoe andere lidstaten over dit voorstel denken. Wel ligt
het in de lijn der verwachting dat de lidstaten die de richtlijn op het terrein van
non-discriminatie op dit moment blokkeren, geen voorstander zullen zijn van het afstappen
van unanimiteit. Daarmee lijkt dit voorstel van de Commissie bij voorbaat weinig tot
geen kans van slagen te hebben. Verwacht wordt dat het Europees Parlement voorstander
zal zijn van het voorstel op het terrein van non-discriminatie, aangezien zij meer
bevoegdheden zou krijgen om mee te beslissen over het genoemde onderwerp.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

De grondhouding ten aanzien van de bevoegdheid voor deze mededeling is positief. De
mededeling ziet op het terrein van het sociaal beleid. Op dit terrein heeft de EU
een gedeelde bevoegdheid met de lidstaten (artikel 4, lid 2, onder b, VWEU). Op grond
van artikel 153 VWEU wordt het optreden van de lidstaten onder andere op de volgende
gebieden door de Unie ondersteund en aangevuld: de arbeidsvoorwaarden, de sociale
zekerheid en de sociale bescherming van de werknemers. De Commissie kondigt in de
mededeling overigens geen concrete regelgeving aan, maar wil met de mededeling het
debat openen over besluitvorming in het sociale domein maar onderzoekt in deze mededeling
manieren om de besluitvorming in het sociale domein doeltreffender te maken door gebieden
in kaart te brengen waar volgens haar uitgebreider gebruik kan worden gemaakt van
besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Hiertoe is de CIE bevoegd.

b) Subsidiariteit

Een grondhouding over de subsidiariteit is niet aan de orde. Immers, enkel de EU heeft
de bevoegdheid om de wijze van besluitvorming te wijzigen via de door de Commissie
aangehaalde passerelle-bepaling in artikel 48, zevende lid, VEU.

c) Proportionaliteit

Volgens het kabinet staat het de Commissie vrij om mededelingen uit te brengen waarin
denkrichtingen worden geschetst en concrete suggesties worden gedaan aan de Europese
Raad en de Raad, zoals over het beginsel van non-discriminatie. De grondhouding van
het kabinet ten aanzien van het gedeelte van de mededeling over sociale bescherming
is echter negatief. De argumenten die de Commissie aandraagt rechtvaardigen volgens
het kabinet niet dat de besluitvormingsprocedure op deze dossiers door de Europese
Raad moet worden gewijzigd van unanimiteit naar gekwalificeerde meerderheid, zoals
de Commissie voorstelt. Het kabinet is dan ook niet overtuigd dat deze voorstellen
noodzakelijk zijn om te komen tot een efficiëntere besluitvorming op het sociaal terrein.

d) Financiële gevolgen

Uit de mededeling volgen geen directe financiële gevolgen. Eventuele budgettaire gevolgen
zullen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement,
conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht

De mededeling heeft geen gevolgen voor de regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht.