Brief regering : Contracting en voortgang verkenning naleving Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi)

Nr. 914 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 mei 2019

Er zijn signalen dat vormen van contracting, in de concurrentie op loonkosten, het
«laagste putje» op de arbeidsmarkt dreigen te worden. Dat staat haaks op het kabinetsbeginsel
dat gelijk werk op dezelfde plaats beloond moet worden met gelijk loon. Om oneigenlijk
gebruik van contracting tegen te gaan, zijn sociale partners in eerste instantie aan
zet om de cao zodanig aan te passen dat de cao ook op contractingbedrijven van toepassing
is. Daarnaast bestaan er constructies die contracting worden genoemd, maar waar feitelijk
sprake is van uitzendwerk. In die gevallen moet de Wet allocatie arbeidskrachten door
intermediairs (Waadi) worden nageleefd. Om dat te bevorderen, gaat het kabinet onder
andere in gesprek met sociale partners en gaat het kabinet de informatievoorziening
en bewustwording over de Waadi verbeteren. Tot slot verken ik mogelijke wettelijke
maatregelen, enerzijds om constructies tegen te gaan die bedoeld zijn om niet onder
een cao te vallen, en anderzijds om niet-naleving van de Waadi te voorkomen.

In mijn brief van 8 november jl. (Kamerstuk 35 074, nr. 5) ben ik op het fenomeen contracting ingegaan en heb ik een verkenning naar de verbetering
van de naleving van de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi) aangekondigd.
Tijdens de plenaire behandeling van het Wetsvoorstel arbeidsmarkt in balans (Wab)
heb ik toegezegd in het eerste kwartaal van 2019 op deze verkenning terug te komen.
De Kamer heeft in het AO Arbeidsmarktbeleid van 13 februari jl. (Kamerstuk 29 544, nr. 890) verzocht om in de verkenning naar de verbetering van de naleving van de Waadi een
mogelijke wetswijziging van de Waadi mee te nemen. Ook is gevraagd om te kijken naar
andere wettelijke mogelijkheden om ongewenste vormen van contracting aan te pakken,
waaronder invoering van de bestuurlijke boete. Tevens heb ik u in het AO Arbeidsmarktbeleid
toegezegd aandacht te besteden aan de huidige situatie en ook mogelijke wettelijke
maatregelen hierin mee te nemen. Met deze brief kom ik deze toezeggingen na en kom
ik ook toe aan uw verzoeken.

In deze brief zal ik eerst ingaan op de uitgangspunten van het kabinet voor een gelijk
loon. Daarna zal ik de signalen bespreken die ik gekregen heb vanuit uw Kamer en de
vakbeweging over de concurrentie op loonkosten door middel van contracting. Vervolgens
zal ik de huidige situatie rondom contracting bespreken om tot slot in te gaan op
de aanpak van de problemen.

I. Uitgangspunten kabinet gelijk werk, gelijk loon

Zoals in het regeerakkoord is aangegeven staat voor het kabinet het beginsel voorop
dat gelijk werk op dezelfde plaats beloond moet worden met gelijk loon. Zowel in Europees
perspectief als in nationaal perspectief is dit beginsel een belangrijk uitgangspunt
van verschillende maatregelen die het kabinet neemt. Zo is in Europees verband een
belangrijke stap gezet met de herziening van de Detacheringsrichtlijn, die de komende
periode wordt geïmplementeerd. Nationaal neemt het kabinet maatregelen door concurrentie
op arbeidsvoorwaarden door middel van payrolling te voorkomen. Daarom krijgen werknemers
die op payrollbasis werken recht op dezelfde arbeidsvoorwaarden als de die gelden
voor vergelijkbare werknemers die in dienst zijn bij de opdrachtgever, met uitzondering
van pensioen waar een adequate pensioenregeling voor geldt.

Hiermee is een belangrijke stap gezet om (schijn)constructies tegen te gaan die erop
gericht zijn de voordeligste route te bewandelen bij de inhuur van personeel. In die
lijn ligt ook de aangenomen motie waarmee de Kamer vormen van contracting afwijst
die gericht zijn op ontduiking van gelijk werk, gelijk loon.1 De mogelijke aanvullende stappen die in het kader van contracting gezet kunnen worden
moeten dan ook in dat licht worden gezien.

II. Signalen en risico «laagste putje»

Verschillende fracties in uw Kamer hebben aangegeven zich zorgen te maken over concurrentie
op loonkosten. Werkgevers kunnen daarbij op zoek gaan naar arbeidsconstructies waar
het minst voor hoeft te worden betaald. Onder meer door de maatregelen op het gebied
van payrolling zouden werkgevers in de verleiding komen om andere wegen te zoeken
om te concurreren op arbeidsvoorwaarden, zoals ontwijken van cao-voorwaarden via contracting.
Om te kunnen blijven voortbestaan moeten de andere bedrijven in een sector mee in
deze concurrentie «naar het laagste putje». Contracting zou dat «nieuwe laagste putje»
kunnen zijn. Werknemers worden hierdoor in het nauw gedreven omdat ze een laag loon
moeten accepteren of anders niet meer aan de slag kunnen. Ook de vakbeweging benoemt
deze problemen rondom beloning bij contracting. Deze signalen zijn voor mij reden
om nader in te zoomen op deze kwestie.

III. Huidige situatie

Zoals aangegeven in mijn brief van 8 november jl. is contracting geen nieuw fenomeen,
maar doet zich al voor sinds de jaren ’80. Ook heb ik in deze brief aangegeven dat
er geen cijfers bekend zijn over de omvang van het fenomeen contracting of de ontwikkeling
hiervan.

Contracting is een term die vaak voorbij komt. In sommige gevallen gaat het daadwerkelijk
om reguliere contracting, in andere gevallen is er eigenlijk sprake van een andere
constructie. Het is van belang om die verschillende situaties te onderscheiden. Al
deze situaties kunnen een ander arbeidsvoorwaardenpakket tot gevolg hebben. Onder
a beschrijf ik wat regulier onder contracting wordt verstaan, onder b op welke manier
contracting gebruikt kan worden als schijnconstructie om de uitzend-cao te ontduiken,
onder c de relatie tussen contracting en de Detacheringsrichtlijn en onder d de link
tussen overgang van onderneming en contracting.

a. Contracting

Bij contracting worden werkzaamheden uitbesteed aan een ander bedrijf, waardoor aangenomen
of overgenomen werkzaamheden uitgevoerd worden door werknemers in dienst van een ander
bedrijf. De opdrachtgever besteedt dan bijvoorbeeld werkzaamheden in de bouw, logistiek
of catering uit aan een ander bedrijf. Dat andere bedrijf duid ik in deze brief aan
als opdrachtnemer. De opdrachtnemer heeft leiding en toezicht over de werknemers.
Dit kan bijvoorbeeld worden gerealiseerd doordat de opdrachtnemer eigen werknemers
meestuurt die leiding en toezicht hebben over de mensen die het werk uitvoeren. De
opdrachtnemer werkt daarnaast voor eigen rekening en risico. Omdat de opdrachtnemer
zelf toezicht en leiding uitoefent over de werkzaamheden, is er geen sprake van het
ter beschikking stellen van arbeidskrachten en is de Wet allocatie arbeidskrachten
door intermediairs (de Waadi) niet van toepassing. Dit betekent dat de opdrachtnemer
niet verplicht is om op de eigen werknemers de arbeidsvoorwaarden toe te passen die
van toepassing zijn op de werknemers van de opdrachtgever in een gelijkwaardige functie.
Welke arbeidsvoorwaarden wel op de werknemers van toepassing zijn, hangt onder andere
af van het antwoord op de vraag of er een cao van toepassing is. In sommige gevallen
kan contracting zo een financieel voordeel opleveren voor de opdrachtnemer, en indirect
ook voor de opdrachtgever.

Voorbeeld 1: Een metaalverwerkingsbedrijf wil zich meer richten op zijn kerntaken
en besluit zijn catering en IT-werkzaamheden uit te besteden. Er worden twee bedrijven
ingehuurd, een cateringbedrijf en een IT-bedrijf. Het cateringbedrijf komt met eigen
werknemers de werkzaamheden uitoefenen, en oefent ook zelf toezicht en leiding over
de werkzaamheden uit. De IT-werkzaamheden worden door het IT-bedrijf onder eigen toezicht
en leiding uitgeoefend.

Op het cateringbedrijf is de Collectieve Arbeidsovereenkomst voor de Contractcateringbranche
van toepassing. Het IT-bedrijf valt niet onder een cao, maar heeft een eigen arbeidsvoorwaardenreglement
en heeft deze op zijn werknemers toegepast.

De hier beschreven situatie is een legitieme vorm van bedrijfsvoering en kan voor
de ondernemers een bijdrage leveren aan een efficiënte bedrijfsvoering. Voor de Nederlandse
economie kan het op deze wijze inzetten van gespecialiseerd personeel bijdragen aan
de algemene productiviteitsgroei.

Er zijn echter ook gevallen van contracting denkbaar die niet gericht zijn op de efficiënte
inzet van gespecialiseerd personeel, maar voornamelijk gericht lijken op het bereiken
van lagere loonkosten. Als deze constructie wordt gebruikt om het beginsel «gelijk
werk, gelijk loon» te ontwijken, vind ik dat onwenselijk.

Voorbeeld 2: In het rapport van de WRR wordt een voorbeeld gegeven van een fietsenbouwer
die een deel van het werk voor de eindmontagebanden en de daaraan voorafgaande werkstations
heeft uitbesteed aan een opdrachtnemer. Deze opdrachtnemer neemt het werk bij de fietsenbouwer
aan en levert voor de uitvoering van de opdracht het personeel. Door de gekozen constructie
is de fietsenbouwer niet de werkgever van deze werknemers en vallen ze niet onder
de Metalektro-cao en niet onder de uitzendcao. Hierdoor kunnen de werknemers worden
ingezet tegen lagere lonen of het wettelijk minimumloon.2

Of er arbeidsvoorwaarden van toepassing zijn op werknemers via een cao, wordt bepaald
door de reikwijdte van de werkingssfeer van de cao.

Veel werkingssfeerbepalingen van cao’s bevatten een hoofdzakelijkheidscriterium en
zijn zo vormgegeven, dat de betreffende cao van toepassing is als bijvoorbeeld meer
dan 50% van de arbeidsuren van de werkgever wordt besteed in de betrokken bedrijfstak.
Als een bedrijf in meerdere sectoren werkzaam is, maar in geen van die sectoren voor
meer dan 50%, kan dat tot gevolg hebben dat op dat bedrijf geen enkele cao van toepassing
is. Opdrachtnemers kunnen hier gebruik van maken, door de bedrijfsactiviteiten strategisch
over sectoren te verdelen zodat de toepasselijkheid van bepaalde of alle cao’s wordt
ontweken.3 Het gevolg hiervan kan zijn dat het beloningsniveau lager ligt dan wanneer deze werkzaamheden
door werknemers van het opdrachtgevende bedrijf zouden worden verricht of door opdrachtnemers
die slechts in één sector actief zijn. Ook deze situatie is niet in strijd met de
wet, maar kan wel onwenselijk zijn als het uitgangspunt «gelijk werk, gelijk loon»
hiermee actief ontweken wordt.

Voorbeeld 3: Een Nederlandse opdrachtnemer kan werkzaamheden verrichten in vier verschillende
sectoren in Nederland. In elke sector wordt 25% van het werk verricht. Omdat er geen
enkele cao is waar de meerderheid van de activiteiten worden verricht (en in de vier
sectoren cao’s gelden met een meerderheidscriterium), valt deze opdrachtnemer niet
onder het toepassingsbereik van een cao. Hierdoor hoeft de opdrachtnemer zich niet
aan de cao te houden en kan hij, binnen de grenzen van de wet, zelf de hoogte van
het loon bepalen. In de praktijk zal dit er vaak op neerkomen dat de werknemers het
wettelijk minimumloon uitbetaald krijgen en dus in de regel minder goede arbeidsvoorwaarden
genieten dan hun collega’s die direct in dienst zijn bij het opdrachtgevende bedrijf.

b. Contracting dat eigenlijk uitzenden is

Bij contracting dat eigenlijk uitzenden is, doet de werkgever zijn werkzaamheden voorkomen
als contracting, terwijl in de praktijk eigenlijk sprake is van uitzendwerk. Hoewel
partijen zelf over contracting spreken, is de arbeidsrelatie dus in feite een uitzendovereenkomst
omdat voldaan is aan de vereisten voor uitzenden.4 Er is sprake van uitzenden als in het kader van het beroep of bedrijf van de werkgever
de werknemer ter beschikking wordt gesteld aan de opdrachtgever. De opdrachtgever
heeft dan feitelijk gezag (toezicht en leiding) over de door de werknemer te verrichten
werkzaamheden. Bij contracting heeft de opdrachtnemer gezag over de werknemer.

Een uitzendwerknemer heeft recht op de arbeidsvoorwaarden die van toepassing zijn
op grond van de Waadi en/of op basis van één van de uitzendcao’s (mits de werkgever
onder de reikwijdte van de cao valt). De arbeidskrachten hebben dan recht op hetzelfde
loon en overige vergoedingen als vergelijkbare werknemers in dienst van de opdrachtgever
(of de mindere inlenersbeloning zoals deze in de uitzendcao’s is bepaald). Dit is
vaak meer dan het loon dat in geval van contracting wordt betaald. Wanneer er recht
is op het inlenersloon omdat er eigenlijk sprake is van uitzenden en dit niet betaald
wordt, dan wordt er niet voldaan aan de Waadi. Dat is in strijd met de wet.

Voorbeeld 4: Bij een champignonkweker is de champignonpluk uitbesteed aan een extern
bedrijf. Dit externe bedrijf heeft eigen werknemers die de champignons bij de champignonkweker
komen plukken. De rechter oordeelt dat de toezicht en leiding bij de opdrachtgever
ligt (en niet, zoals de opdrachtnemer volhoudt bij de opdrachtnemer zelf). Ondanks
dat het externe bedrijf aangeeft te werken met contracting blijkt uit de feitelijke
situatie dat het hier gaat om uitzenden. Omdat er sprake is van uitzenden dient de
werknemer beloond te worden op basis van de Waadi en één van de uitzendcao’s.5

c. De Detacheringsrichtlijn

In Europa geldt het vrij verkeer van diensten. Buitenlandse werkgevers die gevestigd
zijn in een andere EU-lidstaat kunnen dan ook diensten verrichten in Nederland. In
dat kader is in de Detacheringsrichtlijn6 een kern van dwingende bepalingen voor minimale bescherming vastgelegd voor tijdelijk
naar Nederland gedetacheerde werknemers. De Detacheringsrichtlijn heeft ervoor gezorgd
dat een werkgever uit een andere lidstaat van de Europese Unie de algemeen verbindend
verklaarde harde kernbepalingen van een bedrijfstak-cao moet garanderen aan zijn tijdelijk
naar Nederland in die bedrijfstak gedetacheerde werknemers. Deze richtlijn is in Nederland
geïmplementeerd in artikel 2 lid 6 Wet AVV. Op grond van dit artikel gelden algemeen
verbindend verklaarde harde kernbepalingen ook ten aanzien van deze tijdelijk vanuit
het buitenland gedetacheerde werknemers. Het doet daarbij dus niet ter zake of in
de werkingssfeer van een cao bijvoorbeeld staat dat deze alleen van toepassing is
op in Nederland gevestigde werkgevers. Artikel 2 lid 6 Wet AVV zorgt er immers voor
dat de harde kernbepalingen gelden voor vanuit het buitenland gedetacheerde werknemers.
De cao-bepalingen gelden voor de tijdelijk vanuit het buitenland gedetacheerde werknemers
op grond van de wet.

Toch kan het voorkomen dat voor uit het buitenland gedetacheerde werknemers andere
cao-bepalingen gelden dan voor binnenlands gedetacheerde werknemers die hetzelfde
werk doen. Dit verschil in arbeidsvoorwaarden heeft te maken met de werkingssferen
van cao’s en of de Nederlandse opdrachtnemers die hun werknemers binnen Nederland
detacheren daar wel of niet onder vallen. Het is mogelijk dat Nederlandse opdrachtnemers,
zoals hiervoor onder a omschreven, onder geen enkele bedrijfstak-cao vallen, omdat
zij werkzaamheden verrichten in verschillende bedrijfstakken en niet onder de werkingssfeer
van de cao vallen (zie voorbeeld 3). Een dergelijke situatie zal zich minder snel
voordoen bij een buitenlandse opdrachtnemer die werk verricht in Nederland. Om uit
te maken van welke bedrijfstak-cao de harde kernbepalingen voor tijdelijk vanuit het
buitenland gedetacheerde werknemers gelden, wordt namelijk alleen gekeken naar de
door de buitenlandse opdrachtnemer in Nederland door zijn gedetacheerde werknemers
verrichte werkzaamheden. Meestal bestaan die werkzaamheden voor 100% uit werk binnen
één bedrijfstak in Nederland. Dit leidt ertoe dat deze buitenlandse werkgevers met
betrekking tot het loon in de regel de algemeen verbindend verklaarde harde kernbepalingen
uit de betreffende bedrijfstak-cao dienen te garanderen aan hun tijdelijk naar Nederland
gedetacheerde werknemers. Deze situatie is niet in strijd met de wet.

Voorbeeld 5: Een Poolse opdrachtnemer verricht in Polen werkzaamheden in vier verschillende
bedrijfstakken, namelijk in a, b, c en d. In elke sector wordt 25% van het werk verricht.
De tijdelijk vanuit Polen naar Nederland gestuurde werknemers verrichten echter alleen
werkzaamheden in bedrijfstak b. Omdat in Nederland voor bedrijfstak b de cao algemeen
verbindend is verklaard, dienen de Poolse werknemers beloond te worden conform de
harde kern van dwingende bepalingen die gelden in de cao voor bedrijfstak b.

d. Overgang van onderneming

Bij aanbesteding of uitbesteding van werkzaamheden kan sprake zijn van overgang van
onderneming. Hierdoor gaan de rechten en plichten die de oorspronkelijke werkgever
had ten opzichte van werknemers van rechtswege over op het verkrijgende bedrijf. Zie
hiervoor ook mijn brief van 8 november jl. Als de rechten en plichten in de praktijk
daadwerkelijk overgaan is deze situatie niet in strijd met de wet.

Voorbeeld 6: Een werknemer is locatiemanager van een winkel en restaurant. Er komt
een nieuwe exploitant voor de winkel en het restaurant en de werknemer gaat mee over
naar deze nieuwe uitbater waardoor deze zijn werkgever wordt. De rechten en plichten
zoals de werknemer die had bij de vorige werkgever blijven intact.7

IV. Aanpak problemen

Zoals aangegeven zijn er verschillende verschijningsvormen van contracting en kunnen
deze ook verschillende gevolgen hebben voor het toepasselijke arbeidsvoorwaardenpakket.
De grootste uitdagingen zijn te vinden bij de beschreven situaties onder a (contracting)
en b (contracting dat eigenlijk uitzenden is). Ik vind het belangrijk dat deze problemen
aangepakt worden. Dat wil ik doen door actie te ondernemen, waar nodig met sociale
partners, langs de volgende twee lijnen:

1. Ontwijken van de cao door reguliere contracting dient in eerste instantie beoordeeld
te worden door de sociale partners. Zij zijn immers verantwoordelijk voor de werkingssfeer
van de cao die ze aangaan, en hebben hierdoor invloed op de bedrijven (en de daarbij
werkzame werknemers) die onder de verplichtingen en rechten van die cao vallen.

2. Constructies waarbij partijen over contracting spreken, maar waar eigenlijk sprake
is van uitzenden, kunnen worden tegengegaan door de naleving van de Waadi te verbeteren.

Daarnaast worden voor beide vormen wettelijke maatregelen verkend.

Ik zal eerst uiteenzetten welke acties er ingezet worden voor de situaties waarbij
er sprake is van contracting, ingegeven door ontwijking van de cao. Daarna zal ik
ingaan op de maatregelen die genomen worden om situaties waar er eigenlijk gewoon
sprake is van uitzenden aan te pakken.

a. Contracting en ontwijken cao

Voor vormen van contracting, waarbij de cao wordt ontweken, bijvoorbeeld door de spreiding
van werkzaamheden, wil ik de volgende stappen zetten.

1. Sociale partners aan zet

Uw Kamer en de vakbeweging hebben haar zorgen geuit over de vormen van contracting,
waarbij er sprake is van ontwijken van cao-verplichtingen door spreiding van werkzaamheden
binnen hetzelfde bedrijf. Op dat punt ga ik met sociale partners in gesprek over welke
stappen zij kunnen nemen om ontwijken van cao-verplichtingen tegen te gaan. Bij ontwijken
van cao’s door spreiding van werkzaamheden gaat het dus om contractingbedrijven die
werkzaamheden uit diverse bedrijfstakken zodanig onderbrengen in één bedrijf dat zij
onder geen enkele bedrijfstak-cao vallen. Dit is mogelijk omdat werkingssferen van
bedrijfstak-cao’s veelal hoofdzakelijkheidscriteria bevatten.

De werkingssfeer van een cao is primair een zaak van cao-partijen. Het vaststellen,
formuleren en uitleggen van de werkingssfeer is aan hen. Ook voor de handhaving van
de naleving van een cao zijn cao-partijen primair verantwoordelijk. Ontstaat hierover
een conflict met een werkgever die de cao niet naleeft, dan kan bij een algemeen verbindend
verklaarde cao de Inspectie SZW worden verzocht onderzoek te doen naar de vermeende
schending van deze cao.8 Ook kunnen cao-partijen uiteindelijk de rechter om een oordeel vragen. Binnen het
huidige cao- en avv-stelsel zie ik een aantal aanknopingspunten voor cao-partijen
om te voorkomen dat contractingbedrijven bewust door spreiding van werkzaamheden onder
geen enkele cao vallen. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk om in cao’s bepalingen op
te nemen die aan het uitbesteden van werk de voorwaarde verbinden dat dit alleen kan
indien de opdrachtnemer waaraan het werk wordt uitbesteed de bedrijfstak-cao toepast
die van toepassing is op de opdrachtgevende werkgever. Deze én andere mogelijkheden
kunnen door sociale partners worden opgenomen in cao’s om ongelijke beloning bij contracting
te voorkomen. Ik ga met sociale partners van gedachten wisselen om voor- en nadelen
en (on)mogelijkheden samen met hen te bezien. In het najaar doe ik u hierover verslag.

2. Verkenning wettelijke maatregelen

Zoals verzocht door uw Kamer ga ik wettelijke maatregelen verkennen die gericht zijn
op het tegengaan van constructies die bedoeld zijn om niet onder een cao te vallen.
Ik zal Uw Kamer voor de zomer van 2020 informeren over de besluitvorming ten aanzien
van de analyse of en zo ja welke wettelijke maatregelen nodig zijn. Door uw Kamer
zijn verschillende opties naar voren gebracht. Deze worden meegenomen in de verkenning.

– Allereerst is gevraagd om te kijken naar oplossingen die zijn ontleend aan de regels
die gelden in het kader van de Detacheringsrichtlijn en de Handhavingsrichtlijn. In
deze richtlijnen is onder andere bepaald dat EU-werkgevers aan hun naar het buitenland
gedetacheerde werknemers bepaalde kern-arbeidsvoorwaarden moeten waarborgen die gelden
in het land van de ontvangende werkgever. Een vergelijkbare regel zou dan toegepast
moeten worden ingeval van contracting, maar dan voor alle arbeidsvoorwaarden die gelden
bij de opdrachtgever. Een contractor moet zijn werknemers dan altijd de arbeidsvoorwaarden
bieden die gelden bij de opdrachtgever voor vergelijkbare werkzaamheden.

– Een andere optie die door uw Kamer naar voren is gebracht, betreft een regeling
voor het uitbesteden van kernactiviteiten voor die situaties waarin een opdrachtnemer
niet gebonden is aan een bedrijfstak-cao. In dat geval zouden de arbeidsvoorwaarden
van toepassing moeten zijn die van toepassing zijn binnen de onderneming van de opdrachtgever.
Het gaat dan om de arbeidsvoorwaarden van werknemers die vergelijkbaar werk doen binnen
de ontvangende onderneming.

– Ook is voorgesteld om te bekijken of wanneer er werkzaamheden worden verricht binnen
een onderneming waar de betreffende werkzaamheden niet voorkomen, de arbeidsvoorwaarden
zouden moeten gelden van de sector waar deze werkzaamheden onder vallen. Het is ook
mogelijk om te kijken hoe een en ander in andere landen geregeld is. Maar daarbij
teken ik op voorhand aan dat dit andere stelsels betreft, die niet zonder meer passen
in de Nederlandse situatie.

Deze opties vergen nader onderzoek. In de komende periode wil ik bezien welke wettelijke
mogelijkheden er zijn. Ook ga ik daarover in gesprek met sociale partners. Een wetswijziging
zou namelijk ingrijpen op het terrein van cao-partijen. Deze wettelijke maatregelen
wil ik dan ook in samenhang bezien.

b. Verbeteren naleving Waadi

Er zijn verschillende stappen die ik samen met anderen kan zetten om de naleving van
de Waadi te verbeteren. Op deze vijf stappen zal ik hieronder ingaan.

1. In gesprek met sociale partners

Ik ben van plan om met sociale partners in verschillende sectoren in gesprek te gaan
om te verkennen tegen welke problemen zij aanlopen als het gaat om de naleving en
handhaving van hun eigen cao. Vervolgens kan er gekeken worden hoe deze rol versterkt
kan worden, en aanvullend daarop, onderbetaling van uitzendkrachten in hun sector
kan worden voorkomen.

Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid faciliteert in het uitwisselen
van best-practices. Sociale partners uit verschillende sectoren kunnen goede voorbeelden
delen en van elkaar leren welke stappen genomen kunnen worden om misstanden aan te
pakken. In iedere sector zijn immers uitzendkrachten werkzaam bij bedrijven om pieken
op te vangen en tijdelijke gaten te vullen. In veel sectoren zijn al goede afspraken
gemaakt om misstanden te voorkomen.

2. Opschalen informatievoorziening

Het onderscheid tussen contracting, uitzenden en payrolling is soms onvoldoende kenbaar
voor verschillende partijen. Ik ga daarom een checklist samenstellen om het verschil
tussen contracting, uitzenden en payrolling inzichtelijk te maken. Ik streef ernaar
om deze checklist op korte termijn te verspreiden. Ook wordt bezien of de zelfinspectietool
van de Inspectie SZW hiermee aangevuld kan worden. Deze acties vergroten eveneens
de bekendheid met de verschillende fenomenen.

Tevens wil ik met deze informatievoorziening inzetten op het vergroten van de bekendheid
met de mogelijkheden om vermoedens van mogelijke overtreding van de Waadi te melden
bij de Inspectie SZW.9 Naast sociale partners kunnen ook uitzend- en payrollkrachten bij concrete vermoedens
van onderbetaling of andere overtredingen van de Waadi een melding doen bij de Inspectie
SZW. De Inspectie kan dan een onderzoek starten. Uit de afhandeling van eerdere meldingen
blijkt dat concrete resultaten bereikt kunnen worden als werknemers bereid zijn bij
de Inspectie SZW melding te maken van misstanden.10

3. Bewustwording opdrachtgevers

Nog dit jaar zal ik een communicatietraject opstarten voor werkgevers die werknemers
inlenen (de opdrachtgevers). Deze opdrachtgevers hebben een grote verantwoordelijkheid
jegens de mensen die bij hen werken of een klus voor hen uitvoeren. Daarom is het
belangrijk dat ook de opdrachtgevers zich bewust zijn van mogelijke misstanden en
hier ook actief in handelen, zoals met een controle of het juiste loon aan de bij
hen werkzame personen wordt betaald. Opdrachtgevers dienen zich bewust te zijn van
de risico’s van al te lichtzinnige uitbestedingstrajecten, en uitzend- en aanneembedrijven
al te veel te selecteren op prijs zonder een gedegen controle. Bij misstanden kunnen
meerdere schakels in de keten, dus ook een opdrachtgever, worden aangesproken in het
kader van ketenaansprakelijkheid. Bovendien loopt de opdrachtgever het risico beboet
te worden op grond van artikel 7 van de Waadi, als deze gebruik maakt van bedrijven
die zich niet als terbeschikkingsteller in de zin van de Waadi in het Handelsregister
hebben geregistreerd. Tevens is er risico op imagoschade. Daarom zet ik in op een
traject om het bewustzijn van opdrachtgevers ten aanzien van hun verplichtingen te
vergroten.

4. Onderzoek en evaluatie uitzendregime

Op de korte termijn zullen verschillende onderzoeken en evaluaties naar de werking
van het uitzendregime worden uitgevoerd. De uitkomsten van deze onderzoeken zijn nodig
voor een gedegen besluitvorming over de vraag of en zo ja welke wettelijke maatregelen
noodzakelijk zijn. Deze onderzoeken zijn onderdeel van de beleidsdoorlichting artikel
1 (arbeidsmarkt) van de SZW-begroting. De oplevering van deze Beleidsdoorlichting
is voorzien per zomer 2020.

Allereerst ga ik het uitzendregime te evalueren, zoals ik bij de behandeling van de
Wet arbeidsmarkt in balans (Wab) en in Kamervragen11 reeds heb aangegeven. Er is reden tot evaluatie van het uitzendregime, omdat de Waadi,
die het uitzenden in Nederland voor een belangrijk deel reguleert, voor het laatst
in 2001 is geëvalueerd. Daarnaast is het uitzendregime in het Burgerlijk Wetboek voor
het laatst in 2007 geëvalueerd. Bij deze evaluatie ben ik voornemens ook uitvoering
te geven aan de aangenomen motie Heerma/van Weyenberg.12

Met de invoering van de Waadi en de Wet flexibiliteit en zekerheid in 1998 is het
huidige uitzendregime in Nederland in het leven geroepen. Voor het huidige uitzendregime
bestond een vergunningenregime. Doel van de regeling in de Wet flexibiliteit en zekerheid,
de wet die de uitzendovereenkomst en het verlicht arbeidsrechtelijk regime in het
BW introduceerde, was «een regeling van de uitzendrelatie in het Burgerlijk Wetboek
die duidelijkheid biedt over de aard van de overeenkomst en tevens de allocatiefunctie
op de arbeidsmarkt onverlet laat». De regering stelde dat de uitzendformule een belangrijke
allocatieve functie heeft, namelijk het bij elkaar brengen van de vraag naar en het
aanbod van tijdelijke arbeid. Met de wetgeving werd ook beoogd helderheid te verschaffen
over andere «driehoek arbeidsrelaties», waarbij de werknemer in de uitoefening van
het bedrijf of beroep van de werkgever aan een derde ter beschikking wordt gesteld
om onder leiding en toezicht van die derde arbeid te verrichten.

De laatste jaren zijn er steeds meer signalen die leiden tot de vraag of het huidige
uitzendregime in Nederland nog wel voldoet. Deze signalen nopen tot een evaluatie
van het huidige regime.13 In dit kader zijn een tweetal onderzoeken wenselijk. Het eerste onderzoek betreft
een onderzoek dat zich richt op de praktijk van driehoekrelaties en de functie van
uitzenden. Er zal een nader beeld gegeven worden van de verschillende vormen. Het
tweede onderzoek betreft een onderzoek naar het feitelijk gebruik en oneigenlijk gebruik
van uitzenden. Daarvoor is onderzoek nodig naar de positie van uitzendwerknemers in
Nederland.

5. Verkenning wettelijke maatregelen

De komende tijd ga ik de mogelijkheden van verschillende wettelijke maatregelen onderzoeken.
Voor het oordeel of, en zo ja op welke manier, wettelijke maatregelen noodzakelijk
zijn, zijn echter de eerdergenoemde onderzoeken van belang. Zonder vooruit te lopen
op de onderzoeksresultaten wil ik een indicatie geven van de mogelijke wettelijke
maatregelen. Uw Kamer zal ik uiterlijk zomer 2020 informeren over de besluitvorming
ten aanzien van de maatregelen die de komende periode verkend worden.

Voor de mogelijke maatregelen om niet-naleving van de Waadi tegen te gaan zie ik twee
routes:

– Ten eerste ga ik kijken naar de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever. Bij niet-naleving
van de Waadi gaat het vaak om uitzendwerk en vervult de opdrachtgever, naast het uitzendbedrijf,
een belangrijke rol bij het nakomen van de bepalingen. Daarom richt ik mij bij de
te verkennen opties op mogelijkheden om de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever
bij het naleven van de wet te vergroten. Een mogelijkheid om de verantwoordelijkheid
te vergroten, ligt in artikel 10 van de Waadi. In dit artikel is het verbod op ter
beschikking stellen bij een arbeidsconflict geregeld. Op grond van dit artikel is
het een uitzendbureau niet toegestaan arbeidskrachten ter beschikking te stellen wanneer
sprake is van een staking bij de opdrachtgever. Het doorbreken van een staking ondermijnt
immers de cao-onderhandelingen door de positie van de werknemersvertegenwoordigers
te verzwakken en het hervatten van de dialoog tussen cao-partijen te bemoeilijken.
Indien geconstateerd wordt dat de staking wordt gebroken kan met civielrechtelijke
middelen tegen het uitzendbureau worden opgetreden. Op dit moment is het voor cao-partijen
niet mogelijk ook de opdrachtgever aansprakelijk te stellen. Ook deze optie zal worden
verkend.

– Een tweede mogelijke route, die in het AO naar voren is gebracht, betreft bestuursrechtelijke
maatregelen. Daarbij is onder meer de mogelijkheid tot het invoeren van een bestuurlijke
boete bij overtreding van artikel 8 Waadi genoemd. Deze route zou echter een vergaande
wijziging met grote implicaties voor het huidige systeem betekenen. Op dit moment
vervult de Inspectie SZW een ondersteunende rol bij de handhaving van de Waadi. Op
verzoek van sociale partners controleert de Inspectie SZW of de bepalingen in de Waadi,
zoals de loonverhoudingsnorm, zijn overtreden. Met het onderzoeksverslag kan de verzoeker
(werknemer of vakbond) vervolgens zelf actie ondernemen en zo nodig naleving afdwingen
door een procedure te starten. Deze werkwijze komt voort uit het feit dat sociale
partners zelf verantwoordelijk zijn voor het toezicht op de naleving van cao’s en
andere vormen van loonafspraken. Een aanpassing van de huidige werkwijze zou dan ook
een verschuiving van de verhoudingen tot gevolg hebben en een verandering van de rol
die de sociale partners en de Inspectie SZW momenteel vervullen bij (ondersteuning
van) het toezicht op de naleving van de loonverhoudingsnorm uit de Waadi. De voorgestelde
route heeft dan ook vergaande implicaties en vergt een zeer zorgvuldig afwegingsproces.

Tot slot

Het kabinet hecht veel waarde aan het principe van gelijk loon voor gelijk werk. In
deze brief staan een aantal maatregelen die ik, op basis van dat principe, ga nemen
om te voorkomen dat contracting gebruikt wordt om te concurreren op loonkosten en
zo het laagste putje van de arbeidsmarkt op te zoeken. Ik zal uw Kamer uiterlijk in
de zomer van 2020 informeren over de besluitvorming rondom de wettelijke maatregelen
die ik de komende periode zal verkennen. Zoals aangegeven zal ik daarvoor de uitkomsten
van de verschillende evaluaties en onderzoeken afwachten.

Ik vertrouw erop uw Kamer hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees