Brief regering : Reactie op consultatieronde van het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet

Nr. 10 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 mei 2019

Bij brief van 20 februari 2019 verzocht de vaste commissie voor Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en
mij om uiterlijk zes weken na het aflopen van de consultatieronde van het Aanvullingsbesluit
natuur Omgevingswet een reactie op deze consultatie aan de Kamer te sturen. Deze reactie
wenst de commissie vervolgens te betrekken bij de verdere behandeling van het wetsvoorstel
voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet1 in de Tweede Kamer. Mede namens mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
geef ik met deze brief gevolg aan het commissieverzoek.

1. Strekking aanvullingsbesluit

Het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet zal voorzien in de overgang van een belangrijk
deel van de regels van de Wet natuurbescherming en van het Besluit natuurbescherming
naar drie algemene maatregelen van bestuur op grond van de Omgevingswet: het Besluit
activiteiten leefomgeving (Bal), het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en het Omgevingsbesluit
(Ob). Daarmee zal het Aanvullingsbesluit verder invulling geven aan de integratie
van de Wet natuurbescherming in het stelsel van de Omgevingswet. Om deze integratie
mogelijk te maken en een adequate basis te bieden voor de in de algemene maatregelen
van bestuur te stellen regels, wordt voorgesteld de Omgevingswet aan te vullen overeenkomstig
het bij Uw Kamer aanhangige wetsvoorstel voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.
Het streven naar een gelijkwaardig beschermingsniveau vormt bij zowel de Aanvullingswet
als het Aanvullingsbesluit natuur het uitgangspunt.

2. Procedure aanvullingsbesluit

De consultatie over het ontwerp van het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet is
begonnen op 29 januari 2019. De voor de consultatie relevante stukken zijn bekend
gemaakt op www.internetconsultatie.nl/aanvullinqsbesluitnatuur. Eenieder heeft via internetconsultatie gelegenheid gekregen om op het ontwerp te
reageren. Aangeschreven koepelorganisaties en andere maatschappelijke organisaties
hebben daarvoor tot en met 26 maart 2019 de tijd gekregen. Voor deze organisaties
is 19 februari 2019 een voorlichtingsbijeenkomst georganiseerd. De koepelorganisaties
zijn in de schrijffase ook nauw betrokken geweest bij het opstellen van het ontwerp,
onder meer door deelname aan een ambtelijke begeleidingsgroep en door deelname aan
botsproefsessies waarin de conceptregels aan de hand van enkele praktijkcasus zijn
getoetst.

In totaal zijn 32 reacties van organisaties en particulieren ontvangen, waarvan sommige
reacties namens meer organisaties zijn uitgebracht. De komende periode zullen de ontvangen
reacties worden gebruikt om het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet verder
te verbeteren. Waar nodig zal daarvoor nader overleg met organisaties worden gevoerd.
In de nota van toelichting zal worden verantwoord hoe met de reacties is omgegaan.

Als uw Kamer het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet aanvaardt,
zal de volgende stap worden gezet. Na behandeling in de ministerraad zal het aangepaste
ontwerp-Aanvullingsbesluit met de nota van toelichting overeenkomstig artikel 23.5
van de Omgevingswet aan beide Kamers van de Staten-Generaal worden voorgehangen. Dan
kan uw Kamer zich verder over het ontwerp uitspreken. Na de voorhangprocedure wordt
het ontwerp-Aanvullingsbesluit voor advies aan de Afdeling advisering van de Raad
van State voorgelegd.

Het voornemen van het kabinet is dat de natuurregels onderdeel zijn van het stelsel
van de Omgevingswet op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt, volgens planning
op 1 januari 2021.

3. Strekking van de ontvangen reacties

Veel van de ontvangen reacties gaan gedetailleerd in op de wijze van de omzetting
van de regels in de algemene maatregelen van bestuur die zijn gebaseerd op de Omgevingswet.
Zij helpen zonder meer bij het verder verduidelijken en verbeteren van bepalingen
en van de nota van toelichting.

Op het niveau van het systeem en de inhoud zijn uit de ontvangen reacties de volgende
hoofdpunten te destilleren:

a. Structuur stelsel Omgevingswet

In het huidige stelsel van de Wet natuurbescherming zijn de regels vaak geconcentreerd
per thema. Taken, bevoegdheden, instrumenten en normstelling staan bij elkaar. Met
de overgang naar de Omgevingswet worden de natuurregels onderdeel van een veel omvangrijker
wet en omvangrijkere algemene maatregelen van bestuur, nu immers alle regels op het
vlak van de fysieke leefomgeving worden gebundeld. Bovendien is sprake van een andere
ordening, waarin de natuurregels worden ingepast. In die ordening wordt onderscheid
gemaakt tussen:

– regels over activiteiten die primair relevant zijn voor initiatiefnemers van activiteiten:
burgers, bedrijven en overheden. Het gaat dan om regels over de reikwijdte van de
vergunningplichten en om algemene regels over de verrichting van activiteiten. Deze
regels komen in het Bal;

– regels die vooral voor overheden van belang zijn, gerangschikt in de volgorde van
de Omgevingswet naar regels over omgevingswaarden, regels over de taken van de verschillende
overheden en regels over de verschillende instrumenten (programma’s, omgevingsplannen,
omgevingsverordeningen, beoordelingsregels vergunningen, projectbesluiten). Deze regels
komen in het Bkl;

– regels over bevoegdheden voor omgevingsvergunningen, procedures en rapportages e.d.
Deze regels komen in het Ob.

Uit de reacties blijkt dat veel organisaties dit opgaan in een groter geheel en de
nieuwe ordening nog lastig vinden.

Mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en ik begrijpen dat
de overgang gewenning vergt. Tegelijk heeft de nieuwe opzet belangrijke voordelen.
Burgers, ondernemers en overheden wordt met het stelsel van de Omgevingswet een samenhangend
overzicht van alle relevante regels op het vlak van de fysieke leefomgeving geboden
en deze regels zijn zoveel mogelijk op elkaar afgestemd. Door het daarin opnemen van
de natuurregels, komt een wezenlijk aspect als natuurbescherming direct in beeld bij
het ontwikkelen van een initiatief om een activiteit te verrichten, van beleid, van
maatregelen en van decentrale regelgeving, en bij vergunningverlening. Bovendien is
de ordening afgestemd op de behoefte van de gebruiker: de burger of ondernemer die
een activiteit wil verrichten vindt de algemene rijksregels en eventueel geldende
vergunningplichten bij elkaar. De gemeente die een omgevingsplan moet opstellen vindt
alle rijksinstructieregels daarover in één hoofdstuk in een aparte algemene maatregel
van bestuur. De burger of ondernemer wordt niet door deze tot overheden gerichte regels
belast. De vindbaarheid van de regels wordt met deze ordening vergroot.

Voor de gewenning aan de nieuwe opzet zijn de trajecten voor voorlichting over het
stelsel van de Omgevingswet van belang. Naast de al eerder genoemde, specifiek voor
natuur georganiseerde botsproefsessies en voorlichtingsbijeenkomst voor bevoegde gezagen
en (natuur)stakeholders, zijn en worden in het land diverse trainings- en kennisbijeenkomsten
georganiseerd over de Omgevingswet. Bovendien worden door het Rijk samen met de koepels
regionale projecten en pilots gefaciliteerd waarin regionale vragen rondom de Omgevingswet
centraal staan. Daarin wordt ook aandacht besteed aan natuur. Kennis wordt aangeboden
via het informatiepunt: www.aandeslagmetdeomgevingswet.nl. Over de wet- en regelgeving in wording is informatie ontsloten via www.omgevingswetportaal.nl. Met partijen als VNO-NCW en brancheorganisaties wordt verder bezien hoe de achterban
het beste geïnformeerd kan worden. Ook met VNG, IPO en Unie van Waterschappen wordt
bezien hoe hun achterbannen het beste geholpen kunnen worden om de aanvragers te ondersteunen,
waar zij voor besluiten op grond van de Omgevingswet bevoegd gezag zijn. Ik verwijs
u in dit kader ook naar de voortgangsrapportage van de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties van 21 december 2018.2 Specifiek voor natuur zal nagegaan worden of dit soort voorlichting voldoende is
of dat aanvullend specifieke informatie voor bepaalde doelgroepen nodig is.

Uiteraard zal ook de nota van toelichting bij het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet
worden benut om de lezer zo goed mogelijk wegwijs maken in de nieuwe structuur en
via omzettingstabellen duidelijk maken waar de huidige natuurregels in het stelsel
van de Omgevingswet landen. De nota van toelichting zal op dit punt verder worden
verduidelijkt.

b. Specifieke regels die niet terugkomen

b.1 Regels over betrokkenheid andere bestuursorganen

De Omgevingswet gaat uit van vertrouwen tussen overheden. Overheden worden geacht
in staat te zijn belangen af te wegen, waarbij afstemming en samenwerking met andere
overheden vanzelfsprekend is. De wet bevat minder regels die alleen maar dienen om
professioneel gedrag van overheden te verzekeren. Artikel 2.2 van de Omgevingswet
regelt in dit verband dat bestuursorganen bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden
op grond van de Omgevingswet rekening houden met de taken en bevoegdheden van andere
bestuursorganen en zo nodig met deze andere bestuursorganen afstemmen. De huidige
Wet natuurbescherming bevat hier en daar nog wel specifieke regels die verplichten
tot overleg of het bereiken van overeenstemming met provincies. Deze vervallen straks.
Met het Interprovinciaal Overleg (hierna: IPO) is afgesproken dat, waar in de huidige
Wet natuurbescherming betrokkenheid van de provincie bij rijksbesluiten of -regels
was geregeld, in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet
natuur Omgevingswet en in de nota van toelichting bij het Aanvullingsbesluit natuur
van de zijde van het kabinet de toezegging wordt gedaan dat dienovereenkomstig ook
in de toekomst wordt gehandeld. Het IPO geeft in zijn commentaar aan op een drietal
punten een dergelijke toezegging in de nota van toelichting nog te missen. Deze zal
alsnog worden toegevoegd.

b.2 Specifieke formuleringen normen

Sommige organisaties hechten aan het behoud van specifieke formuleringen van normen
uit de Wet natuurbescherming, die in het ontwerp-Aanvullingsbesluit iets zijn aangepast
om de regels op goede wijze in te passen in het stelsel van de Omgevingswet. Aan dit
commentaar zal tegemoet worden gekomen door verdere verduidelijking van de nota van
toelichting. Het gaat dan bijvoorbeeld om aanduiding van de onderlinge verhouding
van verschillende normen, waarbij de algemene regel is dat een specifieke bepaling
vóór een algemene bepaling gaat, en om het gebruik van het begrip «vergunning» waar
voorheen sprake was van een «ontheffing». In een enkel geval zal de formulering worden
verbeterd.

b.3 Instructieregels natuurvisie

De groene organisaties3 hechten aan handhaving van de in de artikelen 1.5 e.v. van de Wet natuurbescherming
opgenomen instructies over de inhoud van het natuurdeel van omgevingsvisies. Dit commentaar
heeft feitelijk niet zozeer betrekking op het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur, alswel
op de regeling zoals die – na een uitvoerige gedachtewisseling met uw Kamer – inmiddels
is vastgelegd in de Omgevingswet. In lijn daarmee merken mijn ambtgenoot van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en ik het volgende op.

Bij het opstellen van de regels in de Omgevingswet over de omgevingsvisies (artikelen
3.1 e.v.) is gekozen voor een globale beschrijving van de inhoud van de omgevingsvisie.
Omdat deze samenhangende visie op strategisch niveau voor de langere termijn wordt
vastgesteld en betrekking heeft op alle terreinen van de fysieke leefomgeving, krijgen
bestuursorganen daarmee de ruimte om omgevingsvisies naar eigen inzicht in te richten.
Een belangrijke toevoeging ten opzichte van de Wet natuurbescherming is dat ook gemeenten
verplicht zijn een omgevingsvisie op te stellen, die ook inzicht zal verschaffen in
het lokale beleid ten aanzien van natuur en landschap.4

De wettelijke omschrijving van de vereiste inhoud van de omgevingsvisie is zodanig
ruim, dat ook het beleid voor natuur en landschap daaronder valt, met inbegrip van
de aspecten die nu zijn uitgewerkt in artikel 1.5, derde lid, van de Wet natuurbescherming.
Op grond van artikel 3.2 van de Omgevingswet moet de omgevingsvisie een beschrijving
van de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving bevatten, dus de op
het moment van vaststelling van de visie bestaande situatie. Gegeven deze uitgangssituatie
moet in de omgevingsvisie op hoofdlijnen worden aangegeven wat de voornemens zijn
voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer en het behoud van het grondgebied en
wat het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid behelst. «Integraal»
betekent in dit verband dat steeds de belangen van natuur en landschap in het beleid
volwaardig moeten worden meegewogen, in samenhang met de andere onderdelen van de
fysieke leefomgeving. De nu in artikel 1.5, derde lid, van de Wet natuurbescherming
gestelde eisen over de integratie met andere onderdelen van het beleid met betrekking
tot de fysieke leefomgeving en de daarbij betrokken belangen en het beleid van andere
overheden, komt terug in verschillende bepalingen van de Omgevingswet, waaronder artikel 2.1,
tweede lid, en 2.2, eerste lid, van die wet. Daarbij regelt artikel 3.3 van de Omgevingswet
– anders dan de huidige Wet natuurbescherming – expliciet de doorwerking van de algemene
milieubeginselen in de visie. In een omgevingsvisie moet rekening worden gehouden
met het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat
milieuaantastingen bij voorrang aan de bron moeten worden bestreden en het beginsel
dat de vervuiler betaalt. Voor de bescherming van natuur en landschap zijn dat wezenlijke
beginselen, die op grond van de artikelen 191 en verder van het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie ten grondslag liggen aan de beschermingsregimes van
de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.

De in artikel 1.5, vierde en vijfde lid, van de Wet natuurbescherming neergelegde
regels over de vaststelling van rode lijsten en de kwantificering van doelen komen
als zodanig terug in artikel 2.19 van de Omgevingswet, zoals aangevuld overeenkomstig
het voorstel voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.

Al met al voorziet de Omgevingswet zo in een evenwichtige regeling van de omgevingsvisie.
De aan de inhoud van de natuurvisie gestelde eisen worden in het nieuwe stelsel gewaarborgd.
Het specifiek voor natuur en landschap verder detailleren van de wettelijke eisen
die aan de inhoud van de visies worden gesteld, past niet bij de opzet van de Omgevingswet
en het integrale karakter van de omgevingsvisie en is dus ook niet nodig. Uiteindelijk
zijn het overigens ook niet dergelijke regels die verzekeren dat een goede visie tot
stand komt, maar het proces van voorbereiding, met een goede betrokkenheid van maatschappelijke
organisaties en burgers en van parlement, provinciale staten en gemeenteraad.

c. Zorgplicht

Verschillende reacties hebben betrekking op de specifieke zorgplicht die is opgenomen
in het Bal. Deels zijn deze ondersteunend. Deels ook worden vragen gesteld over een
vermeende grotere reikwijdte van de zorgplichtbepaling.

De in het Bal opgenomen specifieke zorgplicht is dezelfde als de zorgplicht die is
neergelegd in artikel 1.11 van de Wet natuurbescherming. Alleen is per activiteit
meer uitgewerkt wat die zorgplicht met zich brengt. Dit tegen de achtergrond dat alle
specifieke zorgplichtbepalingen in het Bal – anders dan de zorgplichtbepaling van
de Wet natuurbescherming – niet alleen bestuursrechtelijk, maar in het uiterste geval
ook strafrechtelijk kunnen worden gehandhaafd. Er worden daarbij geen onredelijke
eisen gesteld: tijdens en na het verrichten van activiteiten met mogelijke nadelige
gevolgen voor beschermde natuurgebieden of inheemse flora- en fauna moet de nodige
zorgvuldigheid uit een oogpunt van natuurbescherming aan de dag wordt gelegd, waarbij
rekening wordt gehouden met wat betrokkene in redelijkheid kan weten, kan doen en
kan nalaten. De specifieke zorgplicht gaat niet zo ver dat daaronder ook het voorkomen
of beperken van nadelige gevolgen valt die in redelijkheid voor degene die de activiteit
verricht niet te voorzien zijn. In dergelijke situaties zal het bevoegd gezag door
middel van het stellen van een vergunningvoorschrift, maatwerkvoorschrift of maatwerkregel
eerst moeten concretiseren dat maatregelen nodig zijn. Ook laat het feit dat de specifieke
zorgplicht naast de meer uitgewerkte algemene regels en vergunningvoorschriften geldt
onverlet dat in het algemeen het naleven van de voorschriften van dit besluit en een
eventuele vergunning voldoende zal zijn om nadelige effecten te voorkomen, uitgaande
van de gebruikelijke wijze waarop de in het besluit gereguleerde activiteiten in de
praktijk worden uitgevoerd. Maar wanneer degene die de activiteit verricht ongebruikelijke
handelingen uitvoert en daarbij geen maatregelen treft waarmee de nadelige gevolgen
eenvoudig voorkomen hadden kunnen worden, heeft de zorgplicht wel betekenis naast
de voorschriften.

De commentaren geven in ieder geval aanleiding tot een verdere verduidelijking van
de nota van toelichting, waarbij ook een verbinding zal worden gelegd met paragraaf 3.1
van de nota van toelichting van het Besluit activiteiten leefomgeving, waarin uitgebreid
op de inzet van de specifieke zorgplichten bij het stellen van regels over activiteiten
is ingegaan.5 Ook zullen de formuleringen in de bepaling nog eens tegen het licht worden gehouden.

d. Aanwijzing vergunningvrije activiteiten in programma’s en omgevingsplannen

De Wet natuurbescherming biedt de mogelijkheid om in programma’s en plannen die – kort
gezegd – een impuls geven aan de bescherming of ontwikkeling van natuurwaarden in
Natura 2000-gebieden, of van beschermde dier- en plantensoorten daarbuiten, activiteiten
aan te wijzen waarvoor de Natura 2000-vergunningplicht of de soortenbeschermingsverboden
niet gelden. Dit met inachtneming van de strikte kaders op dit vlak van de Vogelrichtlijn
en de Habitatrichtlijn. Over het algemeen gaat het om programma’s en plannen van de
provincie of van het Rijk, zoals de beheerplannen voor Natura 2000-gebieden. Maar
met instemming van het normaliter bevoegde gezag voor de Natura 2000-vergunning of
de ontheffing van de soortbeschermingsverboden – meestal gedeputeerde staten, soms
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit – kunnen dat ook programma’s
of plannen van andere overheden zijn. In het ontwerp-Aanvullingsbesluit is voorzien
in de inpassing van deze regels in de systematiek van de Omgevingswet, aansluitend
bij de instrumenten «programma’s» en «omgevingsplannen». De huidige instemmingseis
die een goede betrokkenheid van het normaliter bevoegde gezag zeker stelt, is in een
andere vorm maar met hetzelfde effect in het stelsel opgenomen. Geregeld is dat de
aanwijzing van vergunningvrije gevallen uitsluitend mogelijk is, als de opvattingen
van het normaliter bevoegde gezag over een juiste toepassing van de geldende beoordelingskaders
voor de omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit of een flora- en fauna-activiteit
in acht zijn genomen. Dat betekent dat het normaliter bevoegde gezag vooraf moet zijn
betrokken en dat de voorwaarden die dat bevoegde gezag vanuit die beoordelingskaders
stelt moeten worden nageleefd; anders is de aanwijzing niet rechtsgeldig. Hiermee
is dezelfde mate van betrokkenheid van het normaliter bevoegde gezag als nu geborgd.

Blijkens haar commentaar zoekt de Vereniging Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) naar
een ruimere mogelijkheid om met name in omgevingsplannen vrijstellingen van de vergunningplicht
voor Natura 2000-activiteiten en flora- en fauna-activiteiten op te nemen. Het IPO
wijst aan de andere kant op het risico van uitholling van de verantwoordelijkheid
en de regierol van de provincies en wijst op de verantwoordelijkheid van de provincies
voor een juiste toepassing van de kaders van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn
in de praktijk. In dat licht geven zij ook de voorkeur aan handhaving van de huidige
instemmingseis boven alternatieve regelingen van provinciale betrokkenheid.

Waar een beleidsneutrale overzetting van de Wet natuurbescherming uitgangspunt is,
ligt naar het oordeel van mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
en mij een uitbreiding van de mogelijkheid van vrijstellingen via omgevingsplannen
niet in de rede. Wel zullen wij – ook naar aanleiding van commentaar van andere organisaties –
bezien of de regeling kan worden vereenvoudigd. Ook zullen wij samen met de bestuurlijke
partners opnieuw kijken naar de borging van de betrokkenheid van provincies bij de
aanwijzing van vergunningvrije gevallen in programma’s van andere overheden en in
omgevingsplannen.

e. Onlosmakelijke samenhang en informatievoorziening

Het uitgangspunt van de nu geldende Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
is dat een initiatiefnemer zelf bepaalt voor welke activiteiten hij een vergunning
aanvraagt en wanneer hij dat doet. Daarbij kan de aanvrager voor verschillende vergunningen
die zijn vereist voor de uitvoering van hetzelfde initiatief één aanvraag indienen
of de aanvragen los en gespreid in de tijd doen. Voor zogeheten onlosmakelijke activiteiten
geldt onder de Wabo (artikel 2.7, eerste lid) echter dat deze in beginsel wel tegelijk
in één aanvraag moeten worden aangevraagd. Bij onlosmakelijke activiteiten gaat het
om één fysieke handeling die gelijktijdig onder twee of meer activiteitsomschrijvingen
valt. De handeling valt met andere woorden onder verschillende categorieën vergunningplichtige
activiteiten, die in de tijd niet gescheiden kunnen worden verricht. Een voorbeeld
hiervan is de oprichting van een bedrijfsgebouw (bouwactiviteit), die ook nadelige
gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied (Natura 2000-activiteit) of voor beschermde
flora en fauna (flora- en fauna-activiteit).

In de Omgevingswet is deze eis voor één aanvraag voor onlosmakelijk samenhangende
activiteiten losgelaten, vanwege de in de praktijk levende wens om ook bij een onlosmakelijke
samenhang zelf te kunnen faseren bij het aanvragen van de vereiste omgevingsvergunningen.
Daarmee kunnen onnodige kosten worden voorkomen. Ook is thans vaak sprake van onduidelijkheid
in de praktijk over het begrip «onlosmakelijke samenhang». Onder de Omgevingswet is
de aanvrager er dus zelf verantwoordelijk voor dat hij voor alle activiteiten die
hij verricht beschikt over de vereiste vergunningen. Bovendien rust op grond van artikel 3:20
van de Algemene wet bestuursrecht op het bevoegd gezag de inspanningsverplichting
om een aanvrager in kennis te stellen van eventuele andere op aanvraag te nemen besluiten
die ook nodig zijn met het oog op de activiteiten die hij wil verrichten.

De VNG wijst in dit verband in haar advies terecht op het belang van een goede informatievoorziening
over de natuurvereisten, zowel richting de initiatiefnemers als de gemeenten bij wie
een aanvraag om een omgevingsvergunning wordt ingediend. De bedoeling is dat – met
inachtneming van de fasering bij de uitbouw van het Digitaal Stelsel Omgevingswet –
deze informatievoorziening ten opzichte van de bestaande situatie verder wordt verbeterd
in directe samenspraak met de bestuurlijke partijen.

f. Gedragscodes

In de Wet natuurbescherming is – evenals voorheen in de Flora- en faunawet – voorzien
in een vrijstelling van de soortenbeschermingsverboden voor activiteiten die worden
verricht overeenkomstig een door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
goedgekeurde gedragscode. Het gaat daarbij om gedragscodes opgesteld door maatschappelijke
organisaties of overheden die een zorgvuldige omgang met soorten, in overeenstemming
met de kaders van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn verzekeren. De vrijstelling
geldt niet alleen voor degenen die werken onder verantwoordelijkheid van de betrokken
organisatie, maar voor eenieder in Nederland die een activiteit in de fysieke leefomgeving
verricht die aan de gedragscode voldoet.

De aan de gedragscode gekoppelde vrijstelling wordt ook onder de Omgevingswet gehandhaafd.
Zij brengt een aanzienlijke lastenverlichting met zich, omdat voor overeenkomstig
de gedragscode verrichte flora- en fauna-activiteiten niet steeds individueel een
omgevingsvergunning hoeft te worden aangevraagd. Tegelijk moet worden voorkomen dat
door een veelheid van deels overlappende gedragscodes, onduidelijkheid komt te bestaan
over de geldende normen. In het traject voor de toelating van gedragscodes onder de
vrijstelling wordt dan ook steeds met de initiatiefnemers bezien of een nieuwe gedragscode
meerwaarde heeft boven al bestaande gedragscodes. Daarnaast wordt elke nieuwe gedragscode
zorgvuldig getoetst op voldoening aan de Europese kaders en vindt over elke nieuwe
gedragscode overleg plaats met de provincies. Dit laatste is van belang omdat – zoals
het IPO terecht in zijn commentaar aangeeft – de vrijstelling gevolgen heeft voor
de uitoefening van de provinciale bevoegdheden op dit terrein en rekening moet worden
gehouden met het provinciale natuurbeleid. Een en ander leidt tot een uitvoerige procedure.
De Unie van Waterschappen pleit voor meer duidelijkheid over die procedure in de nota
van toelichting, waaraan uiteraard tegemoet zal worden gekomen. De VNG pleit voor
een systeem van in hun geografische werking beperkte gedragscodes en vrijstellingen
met het oog op regionaal maatwerk, waardoor het aantal gedragscodes wel kan toenemen
maar een minder ver gaande reikwijdte hebben.

Het voorgaande is voor mij aanleiding om samen met partijen meer fundamenteel te kijken
naar het toekomstige beleid en de toekomstige juridische vormgeving van het instrument
van de gedragscode. Gegeven het tijdpad voor de invoering van de Omgevingswet, kan
niet op de uitkomsten van deze herbezinning worden gewacht. Het instrument zal nu
beleidsneutraal worden omgezet, aangezien het instrument in de praktijk in een behoefte
blijkt te voorzien. Bij die omzetting in de Omgevingswet zal – zo is het voornemen –
de huidige figuur van «goedkeuring» van de gedragscode de vorm krijgen van een ministeriële
aanwijzing, waarbij rechtsbescherming mogelijk blijft. Het IPO wees in zijn advies
nog eens op het belang van dit laatste.

g. Populatiebeheer, schadebestrijding, jacht en exotenbestrijding

Door verschillende organisaties worden verschillende voorstellen gedaan voor de verruiming
van de kaders voor het afschot van dieren en van de kaders voor het gebruik of bezit
van middelen voor het vangen of doden van dieren. Ook worden voorstellen gedaan voor
het toekennen van een grotere rol aan wildbeheereenheden en het stellen van nadere
regels daarover.

Gekozen is voor continuering van de bestaande kaders, in overeenstemming met het uitgangspunt
van beleidsneutraliteit bij de omzetting van de geldende natuurregels naar de Omgevingswet.
De huidige regels voor het doden van dieren en het gebruik van middelen voor het vangen
en doden zijn de uitkomst van een uitvoerig maatschappelijk en politiek debat bij
de totstandkoming van de pas 2 jaar geleden in werking getreden Wet natuurbescherming.
In de praktijk zijn – zo is het beeld tot nu toe – geen gebreken geconstateerd die
noodzaken tot ingrepen in het stelsel op korte termijn.

Het huidige samenstel van regels – buiten de aan het jachtrecht gekoppelde jacht op
soorten waarvoor de jacht is geopend – biedt mogelijkheden en laat zo nodig afwijkingen
toe voor het vangen of doden van dieren in de gevallen waarin dat echt onontkoombaar
is. Dat gebeurt binnen een zorgvuldig beoordelingskader waarin van geval tot geval
of voor groepen van gevallen door het bevoegd gezag – over het algemeen het provinciebestuur
– wordt afgewogen wat in de gegeven omstandigheden een verantwoorde benadering is.

Wat betreft meer specifiek de rol en verantwoordelijkheid van wildbeheereenheden,
zijn de provincies het bevoegd gezag om nadere regels over wildbeheereenheden te stellen.
De wildbeheereenheden hebben daarnaast zelf de mogelijkheid om in statuten nadere
eisen op te nemen en om met de provinciale faunabeheereenheid of – eenheden en de
provincie tot nadere afspraken te komen over de invulling van hun rol. Daar is geen
rijkswetgeving voor nodig.

In het kader van de uitvoering van de gewijzigde motie van de leden Van Veldhoven
en Dik-Faber (Kamerstuk 33 348, nr. 174) zal binnenkort een enquête onder provincies en faunabeheerseenheden worden gehouden,
waarin hen gevraagd wordt naar de ervaringen met het systeem rond jacht, schadebestrijding
en populatiebeheer zoals neergelegd in de Wet natuurbescherming. De resultaten worden
dit najaar verwacht en zullen worden gedeeld met uw Kamer. Mochten deze resultaten
aanleiding geven tot doorvoering van een enkele wijziging in het huidige stelsel,
dan zal dat te zijner tijd zijn beslag krijgen via een separaat wijzigingstraject
waar ook uw Kamer bij zal worden betrokken.

h. Houtopstanden

Een aantal organisaties van boseigenaren en organisaties op het vlak van natuur- en
bosbeheer maakt bezwaar tegen het feit dat het huidige artikel 4.6 van de Wet natuurbescherming
niet in het ontwerp-Aanvullingsbesluit terug komt. Dat artikel ontzegt provincies
en gemeenten de bevoegdheid om regels te stellen over de in de Wet natuurbescherming
geregelde onderwerpen ten aanzien van houtopstanden buiten de bebouwde kom. Op grond
van de Wet natuurbescherming geldt onder meer een meldings- en herbeplantingsplicht
ingeval van het geheel of gedeeltelijk vellen van houtopstanden buiten de bebouwde
kom, waarbij aan de herbeplanting nadere eisen kunnen worden gesteld. Provincies en
gemeenten kunnen wel regels stellen voor houtopstanden die buiten de reikwijdte van
de Wet natuurbescherming vallen: houtopstanden bestaande uit hoogstamfruitbomen, geknotte
populieren of geknotte wilgen.

Zoals aangekondigd in de brief van de toenmalige Staatssecretaris van Economische
Zaken aan de Tweede Kamer d.d. 21 oktober 20166, is artikel 4.6 van de Wet natuurbescherming niet in werking getreden, omdat de betrokken
bepaling in de praktijk onduidelijkheid bleek te geven over welke regels provincies
en gemeenten mogen stellen ter bescherming van houtopstanden in het landelijke gebied.
Daarbij werd erop gewezen dat provincies en gemeenten in het licht van de decentralisatie
van het gebiedsgerichte beleid en de filosofie over de bevoegdheidsverdeling zoals
deze ook in de Omgevingswet vorm heeft gekregen, de ruimte moeten hebben om met het
oog op de bescherming van biodiversiteit en landschappen regels ten aanzien van houtopstanden
te stellen en dat dit ook aansluit bij de doelstellingen van de Wet natuurbescherming.

De betrokken organisaties wijzen erop dat zij inmiddels worden geconfronteerd met
een veelheid aan gemeentelijke regels over de kap van houtopstanden buiten de bebouwde
kom, dat deze regels in grote mate overlappen met de gestelde rijksregels, dat dit
de duidelijkheid niet ten goede komt en onnodige lasten veroorzaakt. Zij vragen om
een equivalent van artikel 4.6 van de Wet natuurbescherming alsnog op te nemen in
het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet.

Mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en ik zullen met het
IPO en de VNG in overleg gaan om te bezien op welke wijze aan de zorgen van betrokken
organisaties tegemoet kan worden gekomen. Daarbij is van belang dat uitgangspunt onder
de Omgevingswet is dat de regels die gemeenten stellen in het omgevingsplan moeten
passen binnen de eigen taak en dat het oogmerk van de gemeentelijke regels moet verschillen
van het oogmerk waarmee de regels op rijksniveau zijn gesteld. Onder de Omgevingswet
zijn nu nadrukkelijk als oogmerk voor de rijksregels op het vlak het vellen en beheren
van houtopstanden vastgelegd: natuurbescherming, de instandhouding van het bosareaal
in Nederland en het beschermen van landschappelijke waarden. Dat betekent dat gemeenten
vanuit die oogmerken geen regels over het vellen en beheren van houtopstanden buiten
de bebouwde kom meer kunnen stellen, behalve voor specifieke houtopstanden die zijn
uitgezonderd van de reikwijdte van de bepalingen in het Aanvullingsbesluit natuur
Omgevingswet. Provincies hebben – net als onder de Wet natuurbescherming – gegeven
hun verantwoordelijkheid voor het landelijk gebied een veel ruimere mogelijkheid tot
het stellen van regels. Zij kunnen immers via maatwerkregels en maatwerkvoorschriften
als bedoeld in artikelen 4.5 en 4.6 van de Omgevingswet nader invulling geven aan
de rijksregels en daar onder omstandigheden ook van afwijken. Uit de commentaren blijken
geen wezenlijke problemen met de provinciale regels.

i. Natuurnetwerk Nederland en Landschap

Tot slot worden door enkele organisaties opmerkingen gemaakt over de regeling van
het natuurnetwerk Nederland in het Besluit kwaliteit leefomgeving, zoals dat al in
het Staatsblad staat. Sommige organisaties zien die regeling als een aanscherping,
andere organisaties als een verzwakking ten opzichte van de regeling zoals die is
opgenomen in het geldende Besluit algemene regels ruimtelijke ordening. Dit aanvullingsbesluit
stelt op dat punt geen regels, buiten een technische aanpassing van een verwijzing
naar een wettelijke bepaling. Het gaat ook niet om regels die bij of krachtens de
Wet natuurbescherming zijn gesteld, in de overgang waarvan het aanvullingsbesluit
voorziet. Hetzelfde geldt voor pleidooien voor het stellen van aanvullende regels
ter bescherming van het landschap, welke pleidooien bovendien niet passen binnen het
beleidsuitgangspunt van een beleidsneutrale omzetting.

Op het punt van de regels over het Natuurnetwerk Nederland wordt verder verwezen naar
de parlementaire behandeling van het Besluit kwaliteit leefomgeving in het kader van
de voorhang7, het algemeen overleg over natuur van 12 februari 20198 en mijn brief van 8 april 2019 over het bij dat algemeen overleg gepresenteerde voorstel
van de SGP-fractie over de invulling van natuurcompensatie.9 Daaruit blijkt dat sprake is van een evenwichtige regeling van de bescherming van
het natuurnetwerk Nederland. In die regeling is een resultaatsverplichting opgenomen,
die op zichzelf ruimte biedt ten aanzien van de wijze waarop deze door de provincie
wordt ingevuld. Tegelijk verzekert de formulering van de resultaatsverplichting waar
het in de kern om gaat, namelijk dat te allen tijde de samenhang, oppervlakte en kwaliteit
van het netwerk worden behouden.

Op het punt van het landschapsbeleid wordt verwezen naar het parlementaire debat over
het wetvoorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet op 19 februari 2019.10 Landschapsbeleid tot de autonomie van de provincies, die daar in de praktijk ook
invulling aan geven. Er wordt ook aan de verplichtingen uit het Europese landschapsverdrag
voldaan: het belang van het landschap wordt in de Omgevingswet als onderdeel van de
te beschermen fysieke leefomgeving erkend en bestuursorganen oefenen hun taken en
bevoegdheden op grond van de wet uit met het oog op de doelen van die wet ten aanzien
van de fysieke leefomgeving, waaronder dus het landschap, wat ook betekent dat in
de omgevingsvisies en bij besluitvorming rekening moet worden gehouden met de gevolgen
voor het landschap.11

4. Gevolgen voor het wetsvoorstel

Alles overziende is de conclusie van mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
en mij dat de uitgebrachte commentaren op onderdelen aanleiding geven tot wijzigingen
van het ontwerp-Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet en aanvulling van de nota van
toelichting.

Dat proces vindt op dit moment plaats. Het streven is het Aanvullingsbesluit natuur
voor de zomer voor te hangen. Dan zal ik uw Kamer verder informeren over de precieze
verwerking van de inspraakreacties in het Aanvullingsbesluit natuur.

De consultatiereacties hebben geen gevolgen voor het bij uw Kamer voorliggende wetsvoorstel
voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet. Separaat zal ik uw Kamer nog wel een tweede
nota van wijziging met verbeteringen van meer technische aard toezenden.

Ik vertrouw erop dat uw Kamer hiermee voldoende is geïnformeerd om over te kunnen
gaan tot de behandeling van het wetsvoorstel op 22 mei a.s.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten