Brief regering : Basisrapportage Programma Hoogfrequent Spoorvervoer (PHS)

Nr. 92
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 april 2019

Uw Kamer heeft op 6 februari 2018 besloten het Programma Hoogfrequent Spoorvervoer
(PHS) aan te wijzen als groot project volgens de Regeling grote projecten (Handelingen
II 2017/18, nr. 48, item 14). PHS heeft tot doel op 6 reizigerscorridors te komen tot hoogfrequent spoorvervoer.
Er gaan 6 Intercity’s en 6 Sprinters per uur rijden in de drukste delen van het land
en er komt extra ruimte voor goederenvervoer op het spoor naast maatregelen om het
gebruik van de Betuweroute blijvend te stimuleren. Daarnaast is het doel met een goederencorridor
tot een toekomstvaste routering van het goederenvervoer te komen met zo intensief
mogelijk gebruik van de Betuweroute. Hierbij is het uitgangspunt dat de infrastructuur
optimaal wordt benut; met minder dan 1% uitbreiding van het spoorwegnet wordt een
toename van het aantal treinen met circa 15% op het Nederlandse spoorwegnet mogelijk
gemaakt. Hiermee is het mogelijk om de doelstellingen te realiseren met een investering
van zo’n € 3,5 mld. in de periode van 2010 tot en met 2028.

De extra capaciteit die de komende jaren stap voor stap beschikbaar komt is van groot
belang om het groeiende reizigers- en goederenvervoer te accommoderen. Inmiddels is
een aantal projecten uitgevoerd (bv. Doorstroomstation Utrecht) en een aantal projecten
staat aan de start van uitvoering (bv. Rijswijk-Delft Zuid) of is in uitvoering (bv.
Driebergen-Zeist). Dat heeft ook per dienstregeling 2018 de eerste introductie van
de tienminutentrein tussen Amsterdam en Eindhoven en meer sprinters in de spitsrichting
Utrecht-Houten Castellum mogelijk gemaakt. Eind 2021 is de volgende tienminutentrein
voorzien op de corridor Schiphol-Utrecht-Nijmegen.

Er was reeds een gewoonte om uw Kamer te informeren over PHS door middel van voortgangsrapportages;
er zijn inmiddels 14 voortgangsrapportages uitgebracht. In het kader van de groot
projectstatus ontvangt u bijgaand de basisrapportage en het bijbehorende accountantsrapport
van de Auditdienst Rijk (ADR)1. De basisrapportage is een foto van de huidige stand van zaken en de doelstellingen
voor de komende jaren. Hieruit blijkt dat we op schema zitten om in 2028 alle maatregelen
uitgevoerd te hebben. Ten opzichte van deze stand van zaken zal in de opeenvolgende
voortgangsrapportages worden gerapporteerd. In deze brief ga ik in op een aantal relevante
ontwikkelingen, de financiële stand van zaken van het programma en de uitkomsten van
enkele audits en toetsen.

Relevante ontwikkelingen

Sinds de veertiende voortgangsrapportage hebben zich enkele relevante ontwikkelingen
voorgedaan:

– Voor de corridor Schiphol-Utrecht-Nijmegen is vastgesteld dat een treindienstmodel
met 6 Intercity’s en 6 Sprinters niet haalbaar is gegeven de voorziene infrastructuur.
Daarnaast blijkt het voorziene exploitatietekort dat door de regio gedragen zou worden
hoger en daarmee te hoog om te dragen. Samen met de regio, consumentenorganisaties,
vervoerders en ProRail zijn alternatieve modellen bekeken. Hieruit is naar voren gekomen
dat alternatieve modellen met 6 Intercity’s en 4 Sprinters mogelijk en wenselijk kunnen
zijn. Daarop heb ik besloten uit te gaan van een model met 6 Intercity’s en 4 Sprinters.
Dit is in de basisrapportage verwerkt.

– Als onderdeel van het project «spoorzone Ede-Wageningen» worden enkele PHS-maatregelen
uitgevoerd. Eind 2018 is de aanbesteding helaas mislukt. Als beheersmaatregelen wordt
gekeken naar een nieuwe aanbestedingsstrategie en versoberingsopties. Een hierboven
genoemd aangepast treindienstmodel voor de corridor Schiphol-Utrecht-Nijmegen biedt
hiervoor mogelijkheden. In de eerstvolgende voortgangsrapportage kan nader gerapporteerd
worden over de effecten voor PHS. Overeind blijft in ieder geval het voornemen om
eind 2021 de volgende tienminutentrein te introduceren op de corridor.

– Begin 2019 is samen met de MRDH en de provincie Zuid-Holland een besluit genomen over
investering in viersporigheid Schiedam. Door de aanwezigheid van vier sporen bij Schiedam
kan Schiedam Centrum een station voor Intercity’s blijven, waardoor een rechtstreekse
verbinding met Amsterdam mogelijk is. Bovendien vergroot het de betrouwbaarheid en
uitvoerbaarheid van de dienstregeling. En doordat er in het kader van PHS meer treinen
gaan rijden, hoeven reizigers net als bij een metro nooit lang te wachten. Hiertoe
was naar aanleiding van het BO MIRT van december 2017 door Rijk en regio een reservering
getroffen van € 40 mln. excl. btw (Kamerstuk 34 775 A, nr. 56). De viersporigheid Schiedam zal met deze bijbehorende middelen als onderdeel van
PHS worden uitgevoerd. Omdat dit na de peildatum van de basisrapportage heeft plaatsgevonden
zal dit terugkomen in de eerstvolgende voortgangsrapportage.

– Recent heb ik besloten tot extra omgevingsmaatregelen voor het project Meteren-Boxtel.
Hiervoor heb ik € 15 mln. vrijgemaakt. Hierover heb ik uw Kamer op 28 maart jl. geïnformeerd
(Kamerstuk 32 404, nr. 91). Omdat dit na de peildatum van de basisrapportage heeft plaatsgevonden zal dit terugkomen
in de eerstvolgende voortgangsrapportage.

– Recent is door ProRail een maakbaarheidstoets voor de corridor Schiphol-Amsterdam-Almere-Lelystad
(OV SAAL) opgeleverd. Een maakbaarheidstoets geeft inzicht of gegeven de voorziene
infrastructuur de beoogde dienstregeling kan worden gereden. Hieruit is duidelijk
geworden dat de beoogde dienstregeling2 op de SAAL-corridor vooralsnog niet maakbaar is. De maakbaarheidsissues worden vooral
veroorzaakt doordat in het kader van veiligheid en hogere punctualiteit van de dienstregeling
ProRail inmiddels uitgaat van ruimere plannormen. Dit mede naar aanleiding van het
zogenaamde Singelgracht-ongeval. Daarnaast is gebleken dat de samenloop tussen goederen-
en reizigerstreinen grotere conflicten oplevert dan in 2013 is aangenomen. Samen met
de regio, vervoerders en ProRail worden de opties om wel tot een maakbare dienstregeling
te komen in beeld gebracht. Het streven is eind 2019 tot een besluit te kunnen komen
over een aangepaste beoogde dienstregeling en de infrastructurele maatregelen; het
uitgangspunt hierbij is hoogfrequent spoorvervoer op de OV SAAL-corridor. Omdat ik
de planstudie voor de aanpassing van Weesp in de tussentijd doorzet leidt dit vooralsnog
niet tot vertraging. Via de voortgangsrapportages van PHS zal ik hierover nader rapporteren
aan uw Kamer.

Financiële stand van zaken

Sinds 2015 is sprake van een potentieel tekort binnen PHS. Een potentieel tekort betekent
dat als de binnen het programma geïdentificeerde kostenstijgingen en risico’s zich
ook daadwerkelijk voordoen, er sprake zal zijn van een budgettekort indien er geen
maatregelen worden getroffen om dit te voorkomen. In de veertiende voortgangsrapportage
is een potentieel tekort van € 245 mln. gerapporteerd (Kamerstuk 32 404, nr. 87). Als het potentieel tekort nu op dezelfde wijze zou worden berekend dan zou het
potentieel tekort € 260 mln. zijn3. De toename is het saldo van mee- en tegenvallers en met name een hogere indexering
van de kosten dan het budget. In de bijlage bij de basisrapportage zijn de verschillen
toegelicht.

De regels rond grote projecten schrijven voor dat voor het budget uitgegaan wordt
van een vastgestelde begrotingsstand. Hierdoor worden actuele inzichten (voorziene
begrotingsmutaties) nog niet meegerekend. Dat leidt tot een ander beeld. Op dit moment
is dat beeld negatiever dan het actuele door ProRail gerapporteerde potentieel tekort.
In de basisrapportage komt het potentieel tekort uit op € 354,6 mln. Gegeven de uitgangspunten
voor grote projecten zal ik voortaan ten opzichte van het potentieel tekort van € 354,6
mln. rapporteren.

Naast het potentiële tekort is in de veertiende voortgangsrapportage ook gerapporteerd
over een risicobeeld. Het risicobeeld geeft inzicht in welke mogelijke ontwikkelingen
of nieuwe risico’s op zouden kunnen treden en hoe daardoor het potentieel tekort zich
zou kunnen ontwikkelen. In de basisrapportage is dit risicobeeld dat het potentieel
tekort op zou kunnen lopen tot € 468 mln. Ten opzichte van de veertiende voortgangsrapportage
is dit een afname van circa € 30 mln. Dit laat zien dat verschillende beheersmaatregelen
en keuzes binnen projecten positieve invloed hebben. Tegelijkertijd is in de periode
sinds de veertiende voortgangsrapportage een significant verschil opgetreden tussen
indexering van het budget op basis van de Index voor Bruto Overheidsinvesteringen
(IBOI) en de indexering van de kostenramingen van de projecten op basis van door het
CBS samengestelde inputprijsindex Grond-, Weg- en Waterbouw (GWW). De indexering van
de kostenraming lag hoger dan de indexering van het budget. Over de looptijd van programma
tot nu toe heeft het verschil in indexering een negatief effect van € 155 mln. gehad.

Tegenover het potentieel tekort en het risicobeeld staat een risicoreservering die
ik sinds de veertiende voortgangsrapportage opgehoogd heb tot € 250 mln. Zoals ik
ook bij de veertiende voortgangsrapportage heb aangegeven is bij een groot programma
zoals PHS een dergelijke spanning tussen de raming en het oorspronkelijke budget niet
ongebruikelijk, maar ik vind het belangrijk om scherp te blijven sturen op de risico’s.
Ik blijf dan ook scherp letten op kosteneffectieve maatregelen om de beoogde doelen
van PHS binnen het beschikbare budget te realiseren.

Als eerste stap heb ik ProRail gevraagd om voorstellen te doen voor beheersmaatregelen
om te voorkomen dat de gemelde risico’s gaan optreden. Op basis hiervan is een aantal
besparingen en versoberingen doorgevoerd die geen afbreuk doen aan de doelstellingen.
Hierbij is gebleken dat de mogelijkheden kleiner worden omdat er al in eerdere rondes
versoberingen zijn doorgevoerd. Deze maatregelen zijn deels voor de peildatum van
31 december 2018 ingevoerd en een deel zal in de eerstvolgende voortgangsrapportage
terugkomen. Daarmee blijft er echter nog sprake van een significant potentieel tekort.
De tweede stap – aanpassing van de opdracht voor het programma door doelen en ambities
bij te stellen om de spanning tussen budget en raming te beperken – zet ik nog niet,
omdat voorlopig geen substantiële realisatiebesluiten aan de orde zijn.

Hier weeg ik mee dat PHS van groot belang is voor het bijhouden van de groeiende vervoersvraag
en dat de NMCA aangeeft dat uitvoering van PHS groot van belang is. Het stilleggen
van de planuitwerking terwijl er nog voldoende bijstuurmogelijkheden zijn, acht ik
daarom nu niet opportuun. Ik blijf dit actief monitoren en ik blijf scherp letten
op kosteneffectieve maatregelen om de beoogde doelen van PHS binnen het beschikbare
budget te realiseren. Bij elke subsidiebeschikking die ik voor PHS aan ProRail afgeef,
maak ik een expliciete afweging. Immers met elke subsidiebeschikking wordt de beïnvloedingsruimte
kleiner. Pas als laatste stap komt het inzetten van de risicoreservering PHS in beeld.

Uitkomsten audits en toetsen

Sinds de veertiende voortgangsrapportage is een drietal audits en toetsen uitgevoerd:

– Naar aanleiding van de gerapporteerde kostenontwikkeling bij PHS Amsterdam is een
review uitgevoerd op de kostenontwikkeling door RoyalHaskoningDHV (RHDHV) en Infram.

– Zoals aangekondigd bij de veertiende voortgangsrapportage is een second opinion uitgevoerd
op het risicobeeld PHS.

– Conform de Regeling grote projecten heeft de ADR een accountantsrapport uitgebracht
bij de basisrapportage4.

RHDHV en Infram constateren in hun review op de kostenontwikkeling bij PHS Amsterdam
dat de raming uit 2014 onvoldoende rekening hield met de specifieke kenmerken van
het station. Navolgbaar is welke elementen in die raming onderschat zijn en hoe dat
tot een hogere kostenraming in 2017 heeft geleid. Over de huidige raming stellen zij
dat de eenheidsprijzen, de onderbouwing van de post onvoorzien en de opbouw van de
raming navolgbaar en plausibel zijn.

Tegelijkertijd blijft het een risicovol project en kan daar in het risicoprofiel beter
rekening mee worden gehouden. Hiervoor doen RHDHV en Infram een aantal aanbevelingen
ten aanzien van het verbeteren van het ramingsproces, het beheersingsproces en het
vastleggen van informatie. ProRail heeft aangegeven aan deze aanbevelingen gevolg
te geven.

De second opinion op het risicobeeld is uitgevoerd in de vorm van een zogenaamde Gate
Review. De focus lag hierbij op het risicomanagement binnen het programma en het risicoprofiel.
De conclusie is dat de randvoorwaarden voor beheersing van de endogene risico’s5 grotendeels aanwezig zijn, maar wel verbetering en uitbreiding behoeven. Als ook
de exogene risico’s6 in beschouwing worden genomen is de verwachting dat het potentieel tekort eerder
zal toenemen dan afnemen. Dit laatste is niet vreemd, omdat het gebruikelijk is dat
exogene risico’s geen onderdeel uitmaken van kostenramingen van projecten. Wel onderschrijft
dit het belang om stevig te sturen op een beheerste financiële situatie. In het rapport
worden verschillende aanbevelingen gedaan, met name ten aanzien van organisatie-,
scope- en risicomanagement. Conform de systematiek van een Gate Review werkt ProRail
aan een reactie op de aanbevelingen. De reactie wordt vervolgens getoetst door het
reviewteam.

ProRail heeft aangegeven met de belangrijkste aanbevelingen reeds aan de slag te zijn
of aan de slag te gaan. Ik vind het belangrijk om zorgvuldig met de aanbevelingen
om te gaan en zal daarom in de eerstvolgende voortgangsrapportage een overzicht van
de aanbevelingen geven en in gaan op de wijze waarop hier gevolg aan wordt gegeven.

De ADR constateert dat de governance van PHS het Governance- en Beheersmodel Grote
Projecten volgt en dat de basisrapportage de gevraagde informatie bevat. Alleen ten
aanzien van de gevraagde ontwikkeling van het budget sinds de voorkeursbeslissing
uit 2010 is volstaan met de inhoudelijk relevante wijzigingen. Hiervoor heb ik gekozen
in verband met de leesbaarheid. Het rapport van de ADR is bijgevoegd bij de basisrapportage7. Uit de audit van de ADR volgt een aantal aanbevelingen. IenW wordt geadviseerd de
rol van projectbegeleiders bij IenW uit te werken en vast te leggen. Verder wordt
IenW geadviseerd een risico gestuurd toezichtplan op te stellen met een uniforme werkwijze
en als onderdeel hiervan kostenramingen en planningen te onderwerpen aan een second
opinion. Deze aanbevelingen neem ik over. In de komende voortgangsrapportages zal
ik rapporteren over de uitwerking en implementatie ervan.

De ADR doet ook een aantal aanbevelingen aan ProRail. Grotendeels zien die op het
voortzetten van bestaande voornemens voor verbeteringen in de beheersing, zoals een
kwaliteitsplan opstellen en een kwaliteitsmanager aanstellen. Verder adviseert de
ADR aan ProRail om het proces van aggregatie van ramingen en planningen van project
naar corridor naar programma uit te werken en vast te leggen, zodat dit meer gestructureerd
en geüniformeerd uitgevoerd kan worden en dat proactief en met meer diepgang getoetst
kan worden. De wijze waarop hier invulling aan zal worden gegeven zal samen met ProRail
mede in het licht van de aanbevelingen uit de Gate Review worden bezien.

De verschillende audits en toetsen laten zien dat de basis aanwezig is voor een beheerste
uitvoering van het programma. Zoals altijd bij grote projecten blijven er zaken die
verbeterd kunnen worden. Dat past ook bij een programma waarbij de focus langzaam
verschuift van projecten in de planstudiefase naar realisatieprojecten. De mogelijkheid
om te verbeteren is de reden dat ik het belangrijk vind audits en toetsen uit te laten
voeren. Samen met ProRail wordt hier invulling aan gegeven. De basis die er is en
de verbeteringen die stap voor stap worden uitgewerkt en geïmplementeerd, geven vertrouwen
in een succesvolle uitvoering van het programma. Dit biedt ook de handvaten om de
financiële situatie van het programma verder onder controle te krijgen.

Tot slot

PHS is van groot belang voor het realiseren van de beleidsdoelstellingen die er zijn
voor het spoor. PHS biedt een belangrijke meerwaarde in capaciteit en kwaliteit voor
vervoer van reizigers en goederen.

Het succes van de eerste tienminutentrein toont dit aan. Naast het belang van het
realiseren van de doelstellingen is PHS ook een motor voor andere ontwikkelingen.
Zo is het mogelijk om samen met de regio een volwaardige tweede toegang tot het station
Nijmegen te realiseren en heb ik recent met de gemeente Delft en ProRail het besluit
kunnen nemen om te investeren in een energieneutraal station Delft Zuid.

Een succesvolle en beheerste uitvoering is dan ook noodzakelijk. De parlementaire
controle op grote projecten vanuit uw Kamer is hierbij van grote toegevoegde waarde.
Een vaste periodieke verantwoording, gericht op de doelstellingen van PHS en met een
afgewogen detailniveau voor een goed en overzichtelijk inzicht, is hierbij voor mij
het uitgangspunt. Ik ga graag met uw Kamer in gesprek op basis van deze basisrapportage
en de komende voortgangsrapportages.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer