Brief regering : Maatregelen rond de Boeing 737 MAX en grondafhandeling Schiphol

29 665 Evaluatie Schipholbeleid

Nr. 594
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 april 2019

Conform mijn toezeggingen tijdens het AO Vliegveiligheid van 3 april 2019 ga ik in
deze brief in op de maatregelen rond de Boeing 737 MAX en op het aantal grondafhandelaren
op Schiphol.

Luchtruimsluiting Boeing 737 MAX

Achtereenvolgens ga ik in op:

• de feitelijke gang van zaken rond mijn besluit het Nederlandse luchtruim op 12 maart
te sluiten voor de Boeing 737 MAX 8 en 9;

• de besluitvorming door de European Aviation Safety Agency (EASA);

• Nederlandse versus Europese bevoegdheden bij luchtruimsluitingen;

• de intrekking van mijn besluit van 12 maart jl. om het Nederlandse luchtruim voor
de Boeing 737 MAX 8 en 9 te sluiten (Kamerstuk 31 936, nr. 583);

• het certificatie- en validatietraject bij niet-Europese vliegtuigen;

• borging van een onafhankelijk oordeel over luchtwaardigheid in relatie tot certificering
door andere landen.

Tijdlijn Nederlandse luchtruimsluiting

Nadat het Ethiopische toestel op zondag 10 maart was verongelukt, is contact gelegd
met EASA over de maatregelen die in Europees verband zouden worden overwogen. Op 12 maart,
vroeg in de middag, kondigde EASA aan met een verklaring te komen waarin een maatregel
publiek zou worden gemaakt. Onbekend was op dat moment welke maatregel en wanneer
de verklaring zou worden gegeven. Rond half drie kondigden de Britten aan uit voorzorg
hun luchtruim te sluiten. Vrij snel daarop volgden berichten dat ook andere Europese
landen waaronder Duitsland en Frankrijk van plan waren om uit voorzorg hun luchtruim
te sluiten. Met het oog hierop heeft Nederland een concept-regeling opgesteld waarmee
het luchtruim kon worden gesloten. Omdat de berichten over luchtruimsluitingen door
de ons omringende landen bleven binnenkomen en er door EASA vooralsnog geen helderheid
kon worden gegeven over de inhoud en timing van de aangekondigde verklaring, heb ik
rond half vijf op advies van de Inspecteur-generaal besloten dat ook Nederland uit
voorzorg haar luchtruim zou gaan sluiten. Dit is vervolgens ook aangekondigd.

Er is hierop wederom contact met EASA opgenomen. EASA liet weten op korte termijn
met een verklaring te komen. Deze werd rond half zeven die avond op de EASA-website
gepubliceerd1. Hierin stond dat per 20.00 uur Nederlandse tijd uit voorzorg alle luchtvaartoperaties
van, naar en boven Europees luchtruim met de Boeing 737 Max 8 en 9 zouden worden geschorst,
met uitzondering van enkelvoudige niet-commerciële ferryvluchten. Dit met de bedoeling
om de terugkeer van lege toestellen naar het thuisland voor het doorvoeren van de
noodzakelijke aanpassingen aan het toestel, mogelijk te maken. Om als Nederland in
lijn te blijven met dit EASA-besluit heb ik daarop de eerder opgestelde concept-regeling
aangepast. Deze aangepaste regeling heb ik vervolgens later die avond per brief aan
de Kamer toegezonden (bijlage bij Kamerstuk 31 936, nr. 583).

Het besluit van EASA en de luchtruimsluitingen van diverse lidstaten maakten de terugkeer
van de twee TUI-toestellen met passagiers naar Nederland onmogelijk. De ILT heeft
die dag in voortdurend contact gestaan met TUI. TUI heeft besloten de vliegtuigen
aan de grond te zetten in Sofia en Las Palmas nadat duidelijk werd dat zij Nederland
niet meer konden bereiken als gevolg van de diverse luchtruimsluitingen door Europese
landen. In mijn brief van 12 maart 2019 (Kamerstuk 31 936, nr. 583) heb ik u ook geïnformeerd over de twee TUI-toestellen die in Las Palmas en Sofia
waren geland.

Besluitvorming door EASA

EASA is sinds 2003 binnen Europa verantwoordelijk voor het beoordelen van de luchtwaardigheid
van alle typen toestellen die in Europa vliegen. Nationale luchtvaartautoriteiten
hebben deze bevoegdheid aan EASA overgedragen. Over het geheel genomen betekent dit
een efficiënte aanpak: deskundigheid wordt gebundeld en onnodige administratieve lasten
voor bedrijven worden voorkomen.

EASA heeft als bevoegde autoriteit in Europa haar eigen afwegingen gemaakt in de besluitvorming
rond het schorsen van de operaties van de Boeing 737 MAX 8 en 9. EASA heeft desgevraagd
verklaard dat om een dergelijk ingrijpend besluit in alle zorgvuldigheid te kunnen
nemen eerst alle relevante data verzameld en geanalyseerd moest worden. Een vertragende
factor hierbij was dat EASA aanvankelijk niet was toegelaten tot het onderzoeksteam
dat de ramp met het Ethiopische toestel onderzocht. EASA moest daardoor deels ook
afgaan op indirect verkregen informatie. Daarnaast geeft EASA aan dat haar besluit
uitsluitend is gebaseerd op technische en operationele analyses waarbij politieke
overwegingen geen rol hebben gespeeld. Vanuit mijn ministerie wordt met het oog op
de borging van de veiligheid van passagiers ook de komende periode intensief contact
met EASA onderhouden over de verdere stappen die EASA zal ondernemen. Ik heb in het
AO Vliegveiligheid toegezegd de Kamer nader te informeren over een Europese evaluatie
van de besluitvorming over de sluiting van het luchtruim door EASA. EASA is om een
toelichting gevraagd. Daarnaast heb ik de Kamer toegezegd de resultaten van deze evaluatie
met mijn collega’s in Europa te bespreken. Ik zal de Kamer van de uitkomsten daarvan
op de hoogte houden.

Nederlandse en Europese bevoegdheden bij luchtruimsluiting

De maatregel van EASA om alle operaties met de Boeing 737 MAX te schorsen is genomen
in het kader van de EASA Basisverordening 2018/1139 en de daar onder hangende uitvoeringsverordeningen.
Artikel 70 van de Basisverordening laat echter onder bepaalde voorwaarden de ruimte
voor het nemen van aanvullende maatregelen door lidstaten. Nederland heeft hiervan
gebruik gemaakt om haar luchtruim te sluiten, mede ook op basis van artikel 5.10,
eerste lid van de Wet luchtvaart.

De EASA-maatregel is genomen met het oog op de verantwoordelijkheid van EASA voor
het beoordelen van de luchtwaardigheid van een type toestel. De maatregel is bindend
en verbiedt het gebruik van de Boeing 737 MAX 8 en 9, zowel door Europese luchtvaartmaatschappijen
als buitenlandse luchtvaartmaatschappijen. De maatregel is een bronmaatregel die ziet
op de kenmerken van het luchtvaartuig.

Intrekken Nederlands besluit tot luchtruimsluiting van 12 maart 2019

In de praktijk heeft de EASA-maatregel tot schorsing van de operaties voor Nederland
hetzelfde effect als een nationale luchtruimsluiting betreffende een vliegverbod voor
de Boeing 737 MAX. Door de maatregelen van EASA zijn nationale luchtruimsluitingen
overbodig geworden. Mede om die reden heeft EASA op 22 maart 2019 alle lidstaten verzocht
hun nationale luchtruimsluitingen te beëindigen. Ook wordt hiermee beoogd een eind
te maken aan de situatie dat sommige lidstaten de uitzondering op het vliegverbod
voor zogeheten ferryvluchten wel in hun nationale luchtruimsluiting hebben overgenomen
en andere lidstaten niet. Voor de goede orde merk ik op dat EASA op 26 maart 2019
de Europese maatregel van 12 maart 2019 heeft aangepast, in die zin dat genoemde ferry-vluchten
sindsdien alleen nog met instemming van EASA kunnen plaatsvinden.

Bijgaand treft u de Regeling waarmee ik mijn besluit van 12 maart 2019 om het Nederlandse
luchtruim voor de Boeing 737 MAX 8 en 9 te sluiten, intrek2. Hiermee geef ik tevens uitvoering aan mijn toezegging in het AO Vliegveiligheid
van 3 april 2019 om de Kamer hierover te informeren.

Het certificatie- en validatietraject bij niet-Europese vliegtuigen

Nieuwe vliegtuigen moeten zijn voorzien van een internationaal geldig Bewijs van Luchtwaardigheid
conform de voorschriften van de International Civil Aviation Organization (ICAO).
Daarnaast moet het ontwerp voldoen aan de wettelijke eisen van het land van ontwerp,
in het geval van Boeing gecontroleerd door de Amerikaanse Federal Aviation Administration
(FAA). Voordat een nieuw vliegtuig binnen Europa wordt vrijgegeven en door een Europese
operator kan worden gebruikt, moet voldaan worden aan alle Europese wet- en regelgeving.
Het certificeren van dit soort vliegtuigen voor Europa wordt door EASA gedaan, in
dit geval in samenspraak met de FAA die verantwoordelijk is voor de primaire toelating
van vliegtuigen van het type Boeing.

De VS en de EU hebben een bilaterale overeenkomst over luchtvaartveiligheid, waarvan
de uitvoerende partijen de FAA en EASA zijn. Voor een vliegtuigtype dat in de Verenigde
Staten wordt ontworpen (zoals de 737 door Boeing) is de FAA de certificerende instantie.
De FAA doorloopt daarbij een vergelijkbaar proces als EASA bij de certificering van
een Europees vliegtuig. Een verschil is dat de FAA met name gebruikmaakt van expertise
van individuele experts, terwijl EASA gebruik maakt van de collectieve expertise van
teams bestaande uit experts uit de verschillende lidstaten. Onder de bilaterale overeenkomst
volgt EASA het Amerikaanse certificeringsproces als validerende autoriteit om tot
toelating van het vliegtuigtype in het Europees luchtruim te komen. EASA onderzoekt
de luchtwaardigheid van het ontwerp tegen de Europese normen, waarbij dit onderzoek
zich beperkt tot de verschillen tussen normen van FAA en EASA, aangevuld met onderwerpen
waar mogelijk verschillen bestaan in interpretaties van de normen, en met ongebruikelijke
dan wel nieuwe elementen in het ontwerp. Verder is vastgelegd dat de FAA zo veel mogelijk
op basis van haar kennis van de EASA-normen en -interpretaties het onderzoek doet,
en dat de FAA aan het einde van het validatie proces met een verklaring komt dat het
ontwerp aan de EASA-normen voldoet. Op basis van deze verklaring, en verklaringen
van de EASA technische experts dat de ongebruikelijke en nieuwe elementen in het ontwerp
die zij onderzocht hebben aan de EASA-normen voldoen, zal EASA een Europees Type Certificaat
kunnen uitgeven zodra de FAA een Amerikaans Type Certificaat heeft uitgegeven.

Met landen als Brazilië en Canada zijn vergelijkbare overeenkomsten gesloten en geldt
een vergelijkbare werkwijze. Hiermee is geborgd dat nieuwe niet-Europese toestellen
toch aan de Europese normen voldoen. Met China wordt wel samengewerkt maar bestaat
nog geen bilaterale overeenkomst over erkenning van elkaars certificatie-eisen. Overigens
levert China op dit moment geen toestellen aan Europese luchtvaartmaatschappijen.

Borging van onafhankelijkheid

In de statuten van EASA zijn waarborgen opgenomen tegen vermenging van belangen tussen
de certificerende instantie en de luchtvaartindustrie. Zo is expliciet vastgelegd
dat EASA geen taak heeft in het bevorderen van de belangen van de Europese luchtvaartindustrie,
behalve het harmoniseren van voorschriften, de wederzijdse erkenning van certificaten
(artikel 90 over internationale samenwerking). De werkwijze in een certificerings-
of validatietraject door EASA is zodanig van opzet dat deze onafhankelijkheid in de
praktijk is geborgd, bijvoorbeeld door de inzet van een Project Certification Manager
en een team van technische experts uit verschillende Europese lidstaten.

Naar de onafhankelijkheid van de FAA ten aanzien van de eigen luchtvaartindustrie
en eventuele ongeoorloofde belangenverstrengeling is een strafrechtelijk onderzoek
gestart. Ik kan daar uiteraard niet op vooruitlopen. Los daarvan, zoals hierboven
uiteengezet voorziet het in Europa gehanteerde validatietraject erin dat daar waar
Europese normen afwijken van de Amerikaanse, EASA zelf de luchtwaardigheid van een
Amerikaanse toestel zal beoordelen alvorens het toestel toestemming krijgt in Europa
te vliegen.

Dit is gebaseerd op het uitgangspunt van reciprociteit: dat niet alleen EASA, maar
ook instanties buiten Europa onafhankelijk en deskundig certificeren. Zoals ik de
Kamer heb toegezegd zal ik hiervoor in Europees verband aandacht vragen en vragen
om bestaande overeenkomsten tegen het licht houden.

Grondafhandeling Schiphol

In het AO Vliegveiligheid van 3 april 2019 heb ik toegezegd dat ik commentaar zou
vragen aan Schiphol op de vraag van het lid Laçin (SP) over het verminderen van het
aantal grondafhandelaren op Schiphol naar twee. Het NLR heeft in de integrale veiligheidsanalyse
(Kamerstuk 29 665, nr. 261) diverse mogelijke maatregelen vastgesteld die de negatieve effecten van verkeersgroei
op het risico van grondafhandeling wegnemen. Een aantal van deze maatregelen biedt
oplossingen voor het verminderen van de drukte op de platforms. Daarbij gaat het om:
vermindering van het aantal grondafhandelaren, geen nieuwe grondafhandelaren (organisaties)
toelaten, gates toewijzen aan één afhandelaar, pooling van voertuigen en materieel en de invoering van track en trace op voertuigen en materieel.
In het Integraal Safety Management System (ISMS) van de sector zijn de belangrijkste
grondafhandelingsrisico's geanalyseerd. Uit die analyse kwam naar voren dat de invoering
van pooling van materieel de meest veelbelovende oplossing was wat betreft risicovermindering
en haalbaarheid. Daarom is er een taskforce opgericht om pooling in te voeren. Dit is eveneens opgenomen in de «roadmap veiligheidsverbetering» (integralsafetyschiphol.nl)
(Kamerstuk 29 665, nr. 347). De introductie van pooling vermindert het aantal bewegingen van voertuigen (zoals trappen en bagagekarren) en
leidt tot minder geparkeerd materieel op de platforms. Daardoor vermindert de kans
op veiligheidsincidenten op de grond. Mocht blijken dat Schiphol deze maatregel niet
succesvol in kan voeren, dan worden andere oplossingen overwogen. Voor de zomer van
2019 zal hierover meer duidelijkheid komen.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga