Brief regering : Bestuurlijke boetes, bewijsrecht en rechtsbescherming in het bestuursrecht

Nr. 503 BRIEF VAN DE MINISTERS VOOR RECHTSBESCHERMING EN VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 april 2019

1. Inleiding

In het algemeen overleg dat op 5 juli 2018 plaatsvond met de vaste commissie voor
Justitie en Veiligheid over enkele onderwerpen uit het bestuursrecht, heeft de Minister
voor Rechtsbescherming de Kamer naar aanleiding van het nader rapport inzake het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State van 13 juli 2015 over sanctiestelsels
onder meer toegezegd dat de Kamer een nadere brief zou krijgen waarin aandacht wordt
geschonken aan diverse onderwerpen.1 Conform het verzoek van de commissie van 24 januari 2019 wordt deze toezegging hierbij
gestand gedaan. Specifiek verzoekt de commissie om aan te geven wat de planning is
voor de uitwerking van de in het nader rapport aangekondigde maatregelen, waaronder
de aanpassing van het Integraal afwegingskader (IAK), de wijziging van de Algemene
wet bestuursrecht (Awb) voor de aansluiting op de boetecategorieën van het strafrecht
en de maatregelen met betrekking tot de rechtsbescherming in het bestuursrecht. Voorts
wordt verzocht om in te gaan op de verschillen in tempo en bewijsrecht in het bestuursrecht
en het strafrecht. Ten slotte wordt verzocht om brieven van de Ministers van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (VWS) en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) over bijstandsfraude
en de Jeugdwet en de handhavings- of rechtsbeschermingsmogelijkheden op die terreinen.

De vragen van de commissie zullen worden beantwoord in de volgorde zoals gesteld in
de brief van 24 januari 2019. De toegezegde planning voor een plan van aanpak voor
het onderwerp «twee sanctiestelsels, strafrecht versus bestuursrecht» treft u onderaan
deze brief aan.

2. Aanpassing Integraal afwegingskader (IAK)

In het algemeen overleg van 5 juli 2018 is door diverse Kamerleden ter sprake gebracht
dat het wenselijk zou zijn een overzicht te hebben van de factoren die bepalen wanneer
normen bestuursrechtelijk, duaal of strafrechtelijk worden gehandhaafd. In § 3 van
het nader rapport is verslag gedaan van de verkenning die achtereenvolgende kabinetten
hebben ondernomen naar deze factoren. In het nader rapport is de conclusie getrokken
dat die zoektocht niet heeft geleid tot de vaststelling van criteria die in alle gevallen
in alle scherpte dwingend leiden tot een keuze voor strafrechtelijke, duale of bestuursrechtelijke
handhaving. Veel meer is sprake van een groeimodel, waarbij in de loop van de jaren
op basis van ervaring in de wetgevingspraktijk bestaande indicatoren zijn genuanceerd
en nieuwe factoren zijn toegevoegd. Het nader rapport bevat dan ook geen nieuwe benadering.
Wel bevat het nader rapport bij de groepering en waardering van de factoren accentverschillen
ten opzichte van de Nota’s keuze sanctiestelsel uit 2005, 2008 en 2012.

Het uitgangspunt van besloten of open context wordt losgelaten. In plaats daarvan
zal de keuze voor zowel een strafrechtelijke als een bestuursrechtelijk punitieve
handhaving worden onderbouwd aan de hand van alle relevante factoren. Er zal kortom
een verantwoording van de keuze zijn in het licht van het handhavingsbestel als geheel.
Er is in dezen sprake van een accentverschuiving omdat bij de keuze voor een handhavingsstelsel
dezelfde elementen van belang zullen blijven die eerder grotendeels in het open/besloten
contextcriterium besloten lagen; enkel de wijze waarop de keuze wordt onderbouwd,
verandert. De voor de keuze relevante factoren zullen worden beschreven in het IAK.
Wij lichten het model zoals dat in het IAK zal worden neergelegd hieronder in hoofdlijnen
toe.

Algemene factoren:

feitelijke pakkans

aard van de overtreding

aard en zwaarte van de voorgenomen sanctie

beoogd generaal/speciaal preventief effect

financiële en organisatorische aspecten (doeltreffendheid, doelmatigheid, innen van
vorderingen)

internationaalrechtelijke/Unierechtelijke verplichtingen die de keuze voor het sanctiestelsel
bepalen

Toelichting:

De wijze van omgang met deze factoren zal in het IAK nader worden ingevuld. Zo zal
er bijvoorbeeld bij de factor feitelijke pakkans aandacht worden gegeven aan het type overtreding, of de overtreder wel of niet tot
een eenvoudig te identificeren doelgroep behoort, en of er gespecialiseerde handhavers
zijn die voldoende kennis van die doelgroep hebben. Bij de aard van de voorgenomen sanctie komen aandachtspunten als de wenselijkheid van het opleggen van een vrijheidsstraffen
of een bijkomende straf als verbeurdverklaring aan de orde. De zwaarte van de voorgenomen sanctie moet proportioneel zijn in verhouding tot het feit en de rechtsorde in algemene zin.
Het beoogde generaal en speciaal preventieve effect is een factor die dwingt tot het maken van afwegingen over het verwachte preventieve
effect van de dreiging van een sanctie in algemene zin op potentiële overtreders en
op de individuele dader. Bij de financiële en organisatorische aspecten gaat het om afwegingen over de mogelijkheden om geldboetes te innen door overheidsorganen
die veel ervaring hebben met het innen van vorderingen, zoals de Belastingdienst of
het Centraal Justitieel Incassobureau. Soms is er een internationale (Unierechtelijke) verplichting tot een strafbaarstelling op grond van het strafrecht (het milieurecht is hiervan
een voorbeeld).2

Relevante factoren voor de introductie van een bestuurlijke-boetebevoegdheid:

aard van de overtreding

het bestuursorgaan beschikt over bijzondere expertise

Toelichting:

Een factor die kan pleiten voor een keuze voor de bestuurlijke boete is als het gaat
om veel voorkomende of betrekkelijk lichte overtredingen die eenvoudig zijn vast te
stellen of waarbij verwacht mag worden dat in de praktijk doorgaans geen rechterlijk
oordeel zal worden ingeroepen over de sanctie of de toegepaste bevoegdheden. Maar
ook als het gaat om weinig voorkomende overtredingen terwijl de handhaving wel veel
specifieke kennis en kunde vereist, kan dat een reden zijn om te kiezen voor de bestuurlijke
boete, zeker als die expertise al beschikbaar is bij een bestuursorgaan.

Factoren voor keuze strafrechtelijke handhaving:

aard van de overtreding

bepaling richt zich tot de burger en geeft algemene, voor eenieder geldende gedragsnormen

ernst van de normovertreding (verzwarende omstandigheden, ernstig gevaar voor gezondheid
of veiligheid)

De meest ernstige normovertredingen rechtvaardigen nog altijd toepassing van het strafrecht.
Direct daaraan gerelateerd zijn de volgende factoren:

gewenste sanctie anders dan een geldboete (toepassing straffen en maatregelen uit
het Wetboek van strafrecht)

inzet van opsporingsbevoegdheden en strafvorderlijke dwangmiddelen

Toelichting:

Ook de aard van de overtreding en de omstandigheden waarin deze wordt begaan, of kan worden begaan,
kan een keuze voor strafrechtelijke handhaving rechtvaardigen. Daarbij moet worden
gedacht aan vragen als: moeten rechtsgoederen als de algemene veiligheid van personen
of goederen worden beschermd; zou een normovertreding veel personen kunnen benadelen
in hun belangen, en in welke belangen en in welke mate; heeft een normovertreding
plaats in de openbare ruimte. Bovengenoemde factor als de toepassing van straffen en maatregelen, anders dan een geldboete of de inzet van opsporingsbevoegdheden en dwangmiddelen,
zijn ook aan deze factor gerelateerd. Als de te handhaven norm betrekking heeft op
de economische ordening, dan is een keuze voor sanctionering via de Wet op de economische
delicten een mogelijkheid. Dan is de bijkomende straf van stillegging van een onderneming
mogelijk, en kunnen ook de specifieke strafvorderlijke bevoegdheden van de Wet op
de economische delicten worden toegepast.

Daarnaast kan de aard van de overtreding ook in die zin bepalend zijn voor de keuze voor strafrechtelijke
handhaving als verwacht wordt dat de feiten zo ingewikkeld zijn, dat die alleen kunnen
worden opgehelderd met de inzet van bijzondere dwangmiddelen, zoals het aftappen van telecommunicatie, of het toepassen van bevoegdheden als internationale
rechtshulp.

Naarmate de feiten ernstiger zijn, is de behoefte aan sanctionering door middel van
vrijheidsstraffen of een taakstraf eerder gerechtvaardigd. Hetzelfde geldt voor de
inzet van opsporingsbevoegdheden en strafvorderlijke dwangmiddelen jegens vrijheid,
eigendom en de persoonlijke levenssfeer van de verdachte.

Relativering van de factoren

De hierboven weergegeven factoren beogen niet meer te zijn dan aandachtspunten, maar
wel moet in de toelichting op de keuze voor een bepaald sanctiestelsel blijken dat
hiermee rekening is gehouden. De praktijk heeft geleerd dat het niet mogelijk blijkt
waterdichte factoren vast te stellen die in alle gevallen onontkoombaar tot de juiste
keuze leiden. De verwachte ingewikkeldheid van de feitenvaststelling zal in het ene geval dwingend leiden tot een keuze voor bestuursrechtelijke handhaving,
zoals bijvoorbeeld in de mededingingswetgeving, terwijl in andere gevallen de ingewikkeldheid
van de feiten een strafrechtelijke handhaving rechtvaardigt, zoals bijvoorbeeld bij
het frauderen met gecompliceerde opgaven of aangiften op grond van de milieu of douanewetgeving.

Een ander relativerend aspect zijn duale handhavingsstelsels. In nogal wat wetten is gekozen voor een duaal stelsel. Die wetten bevatten dus zowel
bestuursrechtelijke als strafrechtelijke sancties. De praktijk wijst uit dat daaraan
behoefte bestaat. Het nader rapport geeft voor de keuze voor een duaal stelsel enige
aanvullende aandachtspunten mee. Een duaal stelsel vraagt in versterkte mate om consistentie
en afstemming, zowel op het niveau van wetgeving als de beleid voor de invulling van
de feitelijke handhaving, zoals ten aanzien van het sanctiebeleid. Zo is het bijvoorbeeld
niet de bedoeling dat het boetemaximum dat bij de bestuurlijke handhaving geldt, hoger
is dan het boetemaximum dat op grond van de relevante strafbepalingen geldt.

3. Algemeen bestuursrechtelijke onderwerpen

3.1. Wijziging van Awb en andere wetten

In het nader rapport kondigt de regering op drie punten een wijziging van de Awb en
andere wetten aan om de verschillen tussen bestuurlijke en strafrechtelijke boetes
te verkleinen:

1. In de Awb zal worden geregeld dat bij de keuze voor de wettelijke maximumhoogte van
een bestuurlijke boete wordt aangesloten bij de boetecategorieën in het strafrecht.
Daarbij wordt ook bezien in hoeverre de huidige strafrechtelijke boetecategorieën
verhoging of verfijning behoeven. Bestaande boetestelsels waarvan de boetemaxima niet
geënt zijn op de strafrechtelijke boetecategorieën zullen worden aangepast, tenzij
voor die afwijking een bijzondere rechtvaardiging bestaat.

2. Als dezelfde overtreding kan worden afgedaan met een bestuurlijke boete, maar in plaats
daarvan ook strafrechtelijk kan worden gesanctioneerd, dan mag de wettelijke maximumhoogte
van de bestuurlijke boete niet hoger zijn dan de maximale financiële strafbedreiging
in het strafrecht. Bestaande duale stelsels die niet voldoen aan die eis, worden aangepast.
Ook hierbij zal worden bezien in hoeverre de huidige strafrechtelijke boetecategorieën
verhoging of verfijning behoeven om zo deze afstemming met de bestuurlijke-boetehoogtes
te faciliteren.

3. Verjaringstermijnen in de Awb worden in lijn gebracht met termijnen in het strafrecht.

Wij willen hiervoor nog dit jaar een wetsvoorstel in consultatie brengen. Bij de voorbereiding
van dat wetsvoorstel zal nog worden bezien of de onder 1 en 2 bedoelde aanpassing
van bestaande boetestelsels wordt opgenomen in dat wetsvoorstel of in een aparte aanpassingswet.

3.2. Verschil in rechtsbescherming bestuursrecht/strafrecht

Het strafrecht en het bestuursrecht hebben verschillende functies. Het strafrecht
reguleert de positie van de overheid als beschermer van fundamentele rechtsgoederen
van burgers, zoals het menselijk leven, de lichamelijke integriteit, de gezondheid
en het vermogen tegen aantasting door anderen. De wijze waarop de overheid invulling
geeft aan deze rol is essentieel voor het welbevinden van burgers. Om deze rol adequaat
te kunnen vervullen beschikt de overheid over vergaande bevoegdheden die ernstig inbreuk
kunnen maken op de vrijheid van burgers. Dit betreft potentieel verstrekkende straffen
en maatregelen, zoals de voorlopige hechtenis, gevangenisstraf of de terbeschikkingstelling
aan de regering, waarbij het uiteindelijke oordeel over de straf of maatregel is voorbehouden
aan de rechter. De hoofddoelen zijn het herstel van de rechtsorde en het verhogen
van de veiligheid van de samenleving.

Het bestuursrecht heeft een andere functie. Het bestuursrecht normeert eveneens de
verhouding tussen bestuursorganen en burgers, maar op zeer uiteenlopende gebieden.
De ordening van de samenleving neemt daarbij een voorname plaats in. Veelvuldig betreft
het hier regelgeving die door de Afdeling advisering in haar advies van 13 juli 2015
wordt aangeduid als ordeningswetgeving. Die wetgeving dient om overheidsdoeleinden
te verwerkelijken, op een moment en op een wijze die de wetgever vaststelt. Kenmerkend
voor het ordenende bestuursrecht is dat de rechtsbetrekking tussen bestuursorganen
en burgers nader moet worden vormgegeven door besluiten van bestuursorganen en dat
de handhaving van de normering door de wetgever ook is opgedragen aan het bestuur,
niet zelden aan hetzelfde bestuursorgaan dat bevoegd is tot het nader vormgeven van
de rechtsbetrekking tussen burger en bestuur. Handhaving van bestuursrechtelijke bepalingen
geschiedt door een gespecialiseerd, specifiek deskundig bestuursorgaan. Op de vraag,
gesteld in het algemeen overleg op 5 juli 2018, of het bestuursrecht sneller is dan
het strafrecht kunnen wij antwoorden dat een dergelijk deskundig bestuursorgaan in
veel gevallen sneller, gerichter en efficiënter kan reageren dan het openbaar ministerie.
Sanctieoplegging ligt vaak in het verlengde van andere besluitvorming door het bestuur
en er staat als regel dezelfde bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen open. Dwangmaatregelen
die door het bestuur kunnen worden opgelegd zijn ook van een andere aard dan in het
strafrecht. De last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom zijn reparatoir
van aard en gericht op herstel van de oorspronkelijke toestand of op het voorkómen
van herhaling van de overtreding. Overwegingen als leedtoevoeging, resocialisatie
en vergelding die typerend zijn voor het strafrecht zijn bij de reparatoire dwangmaatregelen
niet aan de orde. Dit fundamentele verschil in doelstellingen rechtvaardigt in beginsel
ook een verschil in type sanctionering, en een verschil in type procedurele waarborgen.

Dit fundamentele verschil neemt niet weg dat strafrecht en bestuursrecht elkaar beïnvloeden
en op deelterreinen tot op zekere hoogte naar elkaar zijn toegegroeid. In de Wet op
de economische delicten zijn tal van overtredingen van de ordeningswetgeving strafbaar
gesteld, zodat opsporingsbevoegdheden kunnen worden ingezet ten behoeve van de handhaving.
In het bestuursrecht heeft de bestuurlijke boete een plaats gekregen naast de strafrechtelijke
geldboete. En in het strafrecht is de strafbeschikking geïntroduceerd die materieel
en procedureel verwantschap vertoont met de bestuurlijke boete. Zoals uiteengezet
in het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport, zijn deze ontwikkelingen
aanleiding geweest om op onderdelen van de wetgeving elementen uit het ene rechtsstelsel
te incorporeren in het andere rechtsstelsel. De ontwikkeling van het bestuurlijke-boeterecht
in de Awb is daarvan een goed voorbeeld. De Awb regelt voor de oplegging van bestuurlijke
boetes twee procedures die waarborgen bieden die aanmerkelijk verder gaan dan het
procedurerecht voor andere besluiten. De Awb kent een procedure die geldt voor alle
opleggingen van een bestuurlijke boete, ongeacht de hoogte, en een aanvullende procedure
voor boetes van meer dan € 340 (artikel 5:53 Awb). In het procedurerecht zijn ook
enige waarborgen opgenomen die zijn ontleend aan het strafrecht, zoals het ne bis
in idem-beginsel en de verwijtbaarheid van het begane feit. In de Awb is echter niet
de gehele strafvorderlijke procedure overgenomen. Zou dat gebeurd zijn, dan zou dat
hebben geleid tot een procedurerecht dat niet meer in de juiste verhouding staat tot
de aard van het bestuursrecht. Dat betekent overigens niet dat er in het bestuursrecht
geen bescherming bestaat van de justitiabele tegen de inzet van bevoegdheden door
bestuursorganen tijdens het onderzoek dat aan boeteoplegging voorafgaat (artikel 5:50
Awb: zo kan de overtreder zijn zienswijze kenbaar maken voordat een boete wordt opgelegd).
Naar ons oordeel brengt het verschil in maatschappelijke functies van het strafrecht
en bestuursrecht met zich dat er ook verschillen bestaan in rechtspositie van de justitiabele
in beide rechtsgebieden. De bestuursrechtelijke rechtsbescherming voldoet naar onze
overtuiging overigens aan de eisen die op grond van artikel 6 EVRM gelden.

De bestuursrechter kan de toepassing van bestuursrechtelijke bevoegdheden achteraf
toetsen, en aan zijn bevindingen zo nodig met toepassing van artikel 8:72a Awb gevolgen
verbinden voor de oplegging van een boete.3 Met het vorenstaande kan worden geïllustreerd wat rechtseenheid in de praktijk betekent.
Het ene rechtsgebied kan een zinvolle inspiratiebron zijn om op het andere rechtsgebied
te streven naar verbetering, passend binnen de doelen van dat rechtsgebied en zonder
verlies van essentiële doeleinden en bijpassende procedures en waarborgen in het strafrecht
of het bestuursrecht.

In geval van verdenking van betrokkenheid van een persoon bij het beramen of plegen
van strafbare feiten zijn verstrekkende maatregelen mogelijk. Er kunnen dwangmiddelen
worden ingezet, zoals de doorzoeking van een woning met het oog op de inbeslagneming
van voorwerpen. Ook kunnen heimelijk opsporingsbevoegdheden worden ingezet, zoals
het aftappen van communicatie of de inzet van informanten. Dit kan leiden tot vrijheidsbeneming,
zowel in afwachting van de terechtzitting als na het wijzen van een vonnis. Dit is
een essentieel onderscheid met het bestuursrecht. Uit dat verschil vloeien consequenties
voort voor de rechtspositie van de justitiabele. Dit verschil is van structurele aard,
al was het maar omdat het bestuursrecht geen vrijheidsstraffen kent.

Dat neemt niet weg dat ongerechtvaardigde verschillen in rechtspositie tussen de justitiabelen
in het strafrecht en het bestuursrecht aandacht behoeven. Waar dat gerechtvaardigd
is, worden initiatieven genomen om die weg te nemen, of wordt nader onderzoek verricht
naar de achtergronden daarvan (zie plan van aanpak).

3.3. Verschil in bewijsrecht bestuursrecht/strafrecht

Voorts is tijdens het algemeen overleg van 5 juli 2018 aandacht gevraagd voor het
bestuursrechtelijk bewijsrecht. Gevraagd werd om te bezien of dit bewijsrecht aanpassing
behoeft, gelet op de thans bestaande verschillen tussen het strafrechtelijk en het
bestuursrechtelijk bewijsrecht. De Afdeling advisering van de Raad van State constateerde
in het advies van 13 juli 2015 dat het feit dat de bestuursrechter zich steeds meer
rekenschap is gaan geven van het bijzondere karakter van punitieve sancties en van
de noodzaak tot een soms afwijkende toepassing van bestuursrechtelijke leerstukken,
ertoe heeft geleid dat strafrecht en bestuursrecht naar elkaar toe zijn gegroeid.
Met de Afdeling advisering zijn wij dan ook van mening dat het – bezien vanuit het
oogpunt van de rechtsbescherming van de justitiabele tegenover een bestraffende overheid
– wenselijk is dat de rechter de bestraffing indringend beoordeelt. Een dergelijke
indringende toetsing is mogelijk, en wordt blijkens de jurisprudentie ook verricht.
Wijziging van bestuursrechtelijk bewijsrecht is daarvoor niet nodig.

Het in de Awb geregelde bestuursproces (zowel in de bezwaarfase als in de beroepsfase)
is in veel gevallen meer een partijenproces dan het strafproces en lijkt daarmee dus
meer op het civiele proces. De posities van het bestuursorgaan en de belanghebbende
in het proces en in de daaraan voorafgaande bestuurlijke fase, zijn echter niet per
definitie gelijkwaardig en wisselen bijvoorbeeld naar gelang de aard van het bestreden
besluit. Bij een ambtshalve besluit rust de plicht tot informatievergaring en -verschaffing
en tot bewijslevering in beginsel op het bestuursorgaan (art. 3:2 Awb), terwijl bij
een besluit op aanvraag de belanghebbende daarvoor de benodigde gegevens moet verschaffen
(art. 4:2 Awb) en op hem dus de informatieplicht en navenante bewijslast rust.

In een procedure met betrekking tot een bestuurlijke boete is de positie van de belanghebbende
echter wel meer te vergelijken met die van de verdachte in het strafproces. Daaruit
dient evenwel niet de gevolgtrekking te worden gemaakt dat de bewijsregels van het
bestuursrecht niet afdoende zouden zijn. Ook de Awb kent wel degelijk bewijsrechtelijke
bepalingen. Zo volgt uit artikel 3:46 Awb dat een besluit – dus ook een besluit tot
het opleggen van een bestuurlijke boete – dient te berusten op een deugdelijke motivering.
Deze eis van een deugdelijke motivering omvat onder meer de eis van een juiste feitelijke
grondslag. Het bestuursorgaan mag dus geen bestuurlijke boete opleggen, zolang het
niet de overtuiging heeft dat de overtreding daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Het
bestuursorgaan zal zich er dus steeds, maar in ieder geval bij gemotiveerde betwisting,
terdege van moeten vergewissen dat daarvoor voldoende bewijs bestaat. Indien beroep
wordt ingesteld, zal het bestuur zo nodig de rechter van de juistheid van de aan de
boetebeschikking ten grondslag gelegde feiten moeten overtuigen. Dit volgt uit het
gegeven, dat in het Nederlandse bestuursproces in beginsel de materiële waarheidsvinding
centraal staat, met het oog waarop de bestuursrechter de feitelijke grondslag van
het bestreden besluit volledig kan toetsen. Een en ander betekent, dat reeds toepassing
van het algemene bestuurs(proces)recht er in overeenstemming met artikel 6, tweede
lid, EVRM toe leidt, dat geen bestuurlijke boete kan worden opgelegd als de overtreding
niet, zo nodig ten genoegen van de rechter, is bewezen. Volgens vaste bestuursrechtelijke
jurisprudentie geldt als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust
van een overtreding en dat, in geval van twijfel, aan de betrokkene het voordeel van
de twijfel dient te worden gegund. Uit artikel 3:2 Awb volgt voorts dat het onderzoek
naar de feiten op een zorgvuldige wijze moet plaatsvinden. Gelet daarop zijn nadere
regels omtrent de bewijsgaring en de keuze en de waardering van de bewijsmiddelen
niet nodig. Ook in de beroepsfase is er geen reden om voor bestuurlijke boeten een
inbreuk te maken op de traditioneel in het bestuursprocesrecht geldende vrije bewijsleer.
Als er in de beroepsfase nog bewijs moet worden geleverd, moet dat gebeuren door die
partij die dat ook in de primaire of bezwaarfase moest doen. De beoordeling van de
toereikendheid van het bewijs is aan de rechter. Ditzelfde geldt voor de vraag of
het bewijs rechtmatig is verkregen. De vrijheid van de bestuursrechter ten aanzien
van de bewijswaardering brengt mee dat het aan de rechter is te beoordelen in hoeverre
bewijsmateriaal bij de vergaring waarvan enig voorschrift is geschonden, aan het bewijs
van de overtreding kan bijdragen. De Hoge Raad tekende daarbij aan dat het enkele
feit dat bewijs strafrechtelijk gezien onrechtmatig was verkregen, niet zonder meer
meebrengt dat dit bewijs ook in een bestuursrechtelijke procedure niet mag worden
gebruikt. De eigen aard van het bestuursrecht en het strafrecht verzetten zich tegen
een dergelijke eenvoudige gelijkstelling. Een en ander neemt vanzelfsprekend niet
weg, dat het ook in het bestuursrecht kan voorkomen dat bij de bewijsgaring zodanig
fundamentele normen – te denken valt aan de essentiële normen van artikel 6 EVRM –
zijn geschonden en de overtreder daardoor zozeer in zijn belangen is geschaad, dat
het verkregen bewijs niet kan worden gebruikt om een boete op te leggen. Tot slot
kan worden gewezen op de artikelen 5:10a en 8:28a Awb waarin de zogeheten cautieplicht
is geregeld. Deze houdt in dat een partij die wordt verhoord met het oog op het aan
haar opleggen van een bestraffende sanctie of aan wie een bestuurlijke boete is opgelegd,
niet verplicht is om daarover verklaringen af te leggen.

3.4. Brieven over bijstandsfraude (SZW) en Jeugdwet (VWS)

Namens de Staatssecretaris van SZW kunnen wij u meedelen dat zij u binnenkort mede
namens de Minister voor Rechtsbescherming een brief zal toezenden over de aanpak van
bijstandsfraude.

Namens de Minister van VWS kunnen wij u meedelen dat begin juni de halfjaarlijkse
voortgangsrapportage Jeugd aan uw Kamer wordt toegezonden. Daarin wordt de Kamer ook
geïnformeerd over de voortgang inzake de vraag van de heer Van Nispen over de rechtsbescherming
bij de verleningsbeslissing jeugdhulp en de manier waarop gemeenten daarmee omgaan.

4. Plan van aanpak

Voornemen

Planning

Het IAK dat geldt voor alle beleid en wetgeving wordt uitgebreid met een overzicht
van alle relevante factoren voor het kiezen van een handhavingsstelsel.

Aanpassing IAK voorjaar 2019

– In de Awb zal worden geregeld dat bij de keuze voor de wettelijke maximumhoogte
van een bestuurlijke boete wordt aangesloten bij de boetecategorieën in het strafrecht.
Daarbij wordt ook bezien in hoeverre de huidige strafrechtelijke boetecategorieën
verhoging of verfijning behoeven. Bestaande boetestelsels waarvan de boetemaxima niet
geënt zijn op de strafrechtelijke boetecategorieën zullen worden aangepast, tenzij
voor die afwijking een bijzondere rechtvaardiging bestaat.

– Als dezelfde overtreding kan worden afgedaan met een bestuurlijke boete, maar in
plaats daarvan ook strafrechtelijk kan worden gesanctioneerd, dan mag de wettelijke
maximumhoogte van de bestuurlijke boete niet hoger zijn dan de maximale financiële
strafbedreiging in het strafrecht. Bestaande duale stelsels die niet voldoen aan die
eis, worden aangepast. Ook hierbij zal worden bezien in hoeverre de huidige strafrechtelijke
boetecategorieën verhoging of verfijning behoeven om zo deze afstemming met de bestuurlijke-boetehoogtes
te faciliteren.

– Verjaringstermijnen in de Awb worden in lijn gebracht met termijnen in het strafrecht.

Wetsvoorstel in 2019 in consultatie. Aanpassing bestaande boetestelsels eventueel
in aparte aanpassingswet.

Voor toekomstige gevallen worden wettelijke boetemaxima in het bestuursrecht zoveel
mogelijk onderling afgestemd. De verplichting daartoe wordt verankerd in de Aanwijzingen
voor de regelgeving (Ar).

Is reeds uitgevoerd en op 1 januari 2018 in werking getreden (Ar 5.43).

In bestaande duale stelsels stemmen OM en bestuursorganen hun rekwireerbeleid, respectievelijk
hun boetebeleid onderling op elkaar af.

Voor de duale wetten waarin de geconstateerde verschillen tussen de bestuursrechtelijke
en strafrechtelijke boete onverklaarbaar zijn, worden overleggen met de verschillende
verantwoordelijken om te bezien waar bijstelling nodig en mogelijk is. De eerste besprekingen
i.c. zijn in september 2018 gestart. JenV heeft daarin een signalerende en faciliterende
rol: de verantwoordelijkheid voor het boete- en rekwireerbeleid ligt bij de bestuursorganen
respectievelijk het OM, waarbij zij zijn gebonden aan de kaders uit Europese en nationale
wetgeving en jurisprudentie. De vakdepartementen worden aangesproken op hun verantwoordelijkheid
om de benodigde aanpassingen in wetgeving en beleid binnen hun verantwoordelijkheid
conform het nader advies te realiseren.

Met het OM is voorts afgesproken dat het conform het nader rapport afstemming zoekt
over het sanctiebeleid met de bestuurlijke handhavers binnen de duale stelsels. Deze
beoogde afstemming over het handhavingsbeleid, waaronder het sanctiebeleid, vindt
in veel duale stelsels al plaats. Zo zijn er verschillende overleggen tussen het OM,
de toezichthouder (inspectie) en verantwoordelijke bestuurder (vakdepartementen) over
het handhavings- en sanctiebeleid. De balans die daarin wordt getroffen is geen statisch
gegeven en vergt aanpassing onder meer naar de mate waarin normen (en de overtreding
daarvan) zich ontwikkelen en gedragingen scherper worden afgekeurd. Hetgeen wordt
afgesproken wordt vastgelegd in handhavingsarrangementen, handhavingskaders en aanwijzingen
van het College van procureurs-generaal.

In toekomstige duale stelsels vindt een dergelijke afstemming eveneens plaats.

Dit wordt uitgevoerd indien nieuwe stelsels worden ontworpen.

Er wordt onderzoek gedaan naar de voor- en nadelen van schorsende werking in de bezwaarfase
van bepaalde boetebesluiten.

Onderzoek is uitbesteed en is na de zomer afgerond.

De effecten van voorlopige voorzieningen wegens betalingsonmacht zullen worden onderzocht.
Bezien wordt of dit aanleiding geeft tot nadere voorlichting over betalingsregelingen.

Onderzoek is uitbesteed en is na de zomer afgerond.

Een verkenning wordt uitgevoerd naar de mogelijkheid om opgelegde bestuurlijke boetes
te betrekken bij bepaalde screenings voor een verklaring omtrent het gedrag.

Onderzoek is uitbesteed en is na de zomer afgerond.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus