Brief regering : Rapport: "De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker? Rol- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen NVWA en departementen over beleid(sregels)"

Nr. 121 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT EN VOOR MEDISCHE
ZORG

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 april 2019

Op 1 november 2018 hebben de leden Lodders (VVD) en Geurts (CDA) een motie ingediend
met het verzoek om in kaart te brengen of de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
(NVWA) en/of het Bureau Risicobeoordeling & Onderzoek (bureau) van de NVWA zich bezighouden
met het opstellen van beleid en beleidsregels en, indien dit het geval is, aan te
geven welke stappen er nodig zijn om bureau en de NVWA terug te brengen tot de toezichts-
en handhavende taken. Er is gevraagd om in kaart te brengen hoe de taakverdeling tussen
beleid en handhaving is vormgegeven bij het maken van beleid, het uitwerken van beleidsregels
en het interpreteren van (Europese) normen1. Wij hebben naar aanleiding van deze (aangehouden) motie aan ABDTOPConsult gevraagd
de verantwoordelijkheden en de rol- en taakverdeling tussen beleid en handhaving nader
te analyseren.

ABDTOPConsult heeft de huidige taakverdeling tussen beleid en handhaving door de NVWA
getoetst aan de rijksbrede kaders en heeft deze taakverdeling vergeleken met de werkwijze
bij enkele andere beleidsdepartementen en hun rijksinspecties. Hierbij is gekeken
naar verschillen en overeenkomsten in deze taakverdeling en de voor- en nadelen hiervan.
De analyse is gebaseerd op verschillende documenten en interviews met belanghebbenden.
De scope van het rapport betreft voedselveiligheid, maar de conclusies kunnen breder
gelden.

Wij zijn ABDTOPConsult zeer erkentelijk voor het uitwerken van de gevraagde analyse.
Het rapport, genaamd «De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?» vindt u als bijlage bij
deze brief2.

Bevindingen ABDTOPConsult

ABDTOPConsult concludeert op basis van de door haar uitgevoerde analyse dat de rol-
en verantwoordelijkheidsverdeling ten aanzien van beleidsregels tussen enerzijds de
ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(LNV) en anderzijds de NVWA logisch is. De NVWA is naast bewaker geen beleidsmaker.
De verdeling sluit goed aan bij de geldende «Aanwijzingen inzake de rijksinspecties»
van de Minister-President. Ook de toets bij andere departementen en inspecties leidt
niet tot een ander inzicht.

Tegelijkertijd wordt geconstateerd dat zich in de praktijk dilemma’s kunnen voordoen
bij de taakverdeling. Dit komt vooral naar voren bij het aantreffen van nieuwe risico’s
waarvoor nog geen concrete normen bestaan. Het rapport signaleert dat deze taakverdeling
soms onvoldoende duidelijk is. Ook wordt aangegeven dat het bedrijfsleven de departementen
soms mist bij het geven en invullen van duidelijke beleidskaders, waardoor de NVWA
in de ogen van het bedrijfsleven een te grote rol vervult. Dit signaal betrekken we
nadrukkelijk bij de uitwerking van de aanbevelingen. In alle gevallen is het belangrijk
dat de ministeries en de NVWA een strakke regie hebben op het proces van tot stand
komen van respectievelijk beleidskaders door de departementen en beleidsregels door
de NVWA. Ook is het van belang de relevante partijen tijdig te betrekken.

Ten aanzien van de rol van bureau concludeert ABDTOPConsult dat de rol- en verantwoordelijkheidsverdeling
in relatie tot de inspecteur-generaal (IG) van de NVWA en de beleidsdepartementen
ten principale goed is geregeld.

Reactie op de aanbevelingen

ABDTOPConsult doet vier aanbevelingen, waarin wij ons kunnen vinden. De grote lijn
is dat de helderheid en transparantie over rol en verantwoordelijkheid voor betrokkenen
moet worden versterkt en dat deze verantwoordelijkheid beter moeten worden opgepakt.
De ministeries en de NVWA zullen aan de relevante partijen duidelijk maken wanneer
het ministerie aan zet is voor het opstellen van een beleidskader en wanneer de NVWA
ten behoeve van effectief toezicht en handhaving een beleidsregel opstelt. Hieronder
onze reactie op de afzonderlijke aanbevelingen.

1. Neem verantwoordelijkheid voor proces en duidelijke beleidskaders

Zoals ABDTOPConsult aangeeft, moet de NVWA nadrukkelijker de voortgang bewaken van
het proces om te komen tot beleidsregels. Het past binnen de verantwoordelijkheid
van de NVWA om duidelijke beleidskaders te vragen van de departementen, waarbinnen
zij haar toezicht en handhaving moet uitoefenen. De departementen moeten duidelijker
verantwoordelijkheid nemen voor de totstandkoming van beleidskaders.

De bestaande procedures voor het vaststellen van beleidskaders door de ministeries
en beleidsregels door de NVWA zullen onder de loep worden genomen en waar nodig worden
aangescherpt om de rol- en verantwoordelijkheidsverdeling te verhelderen. Het moet
voor betrokken partijen duidelijk zijn wie waar over gaat en daar moet ook naar worden
gehandeld. De ministeries en de NVWA zullen deze analyse en eventuele aanpassing van
procedures gezamenlijk oppakken, en zullen de procedures voor 1 januari 2020 hebben
aangescherpt.

Deze aanscherping is in het bijzonder van belang indien open normen moeten worden
ingevuld (bijvoorbeeld bij nieuwe risico’s). De wetgever kan kiezen voor open normen.
Bij open normen worden de te bereiken doelen in de wet beschreven zonder deze norm
exact, kwantitatief in te vullen en/of aan te geven hoe deze norm moet worden gerealiseerd.
Zo kunnen bijvoorbeeld voor mogelijk risicovolle stoffen in levensmiddelen (nog) geen
kwantitatieve normen bestaan, maar dient wel te allen tijde voldaan te worden aan
de algemene vereiste dat voedsel veilig is. Ook bieden open normen, bijvoorbeeld in
het geval van dierenwelzijn, flexibiliteit voor het bedrijfsleven waardoor er ruimte
is voor innovaties.

Om in de praktijk van toezicht en handhaving goed te kunnen werken met open normen,
kan het nodig zijn dat aanvullende beleidskaders en beleidsregels worden vastgesteld.

2. Uniformiteit

In aanwijzing 15 van de regeling vaststelling Aanwijzingen inzake de rijksinspecties
(bijlage bij Kamerstuk 31 490, nr. 190) is vastgelegd dat beleidsregels over de bevoegdheden van een rijksinspectie worden
ondertekend door de beleidsinhoudelijk verantwoordelijke Minister of de inspecteur-generaal.
De Minister en de inspecteur-generaal zijn dus beiden bevoegd om beleidsregels over
de bevoegdheden van een rijksinspectie op te stellen.

Bij mandatering van deze bevoegdheid aan de inspecteur-generaal is nu het uitgangspunt
dat beleidsregels die politieke, bestuurlijke of maatschappelijke gevolgen kunnen
hebben, worden voorgelegd aan de bewindspersoon. «Bij twijfel, voorleggen» is het
adagium.

In de mandaatregelingen van het Ministerie van LNV en van het Ministerie van VWS is
vastgelegd dat de IG van de NVWA beleidsregels (in mandaat) mag vaststellen. Deze
regelingen zijn door de beide ministeries niet op exact gelijke wijze ingevuld. In
het rapport wordt geconcludeerd dat uniformering van de mandaatregelingen de duidelijkheid
zou vergroten van de rol- en verantwoordelijkheidsverdeling bij het maken van beleidsregels.
In de mandaatregelingen moet duidelijk staan dat beleidsregels aan de verantwoordelijke
ministers moeten worden voorgelegd. Wij zullen ervoor zorgen dat er heldere afspraken
komen en eenduidigheid over de werkwijze en verantwoordelijkheden bij het vaststellen
van beleidsregels, dit vervolgens aanpassen in de mandaatregelingen en uw Kamer hierover
informeren.

3. Betrek de sector/het bedrijfsleven in een vroeg stadium en 4. Transparantie

In het op 21 december 2018 aan uw Kamer toegezonden Actieplan Voedselveiligheid (Kamerstuk
26 991, nr. 536) is al toegezegd dat de ministeries de regie nemen bij de discussies over de interpretatie
van wetgeving.

Het is van belang dat het bedrijfsleven en andere relevante partijen worden betrokken
bij het opstellen van beleidskaders en beleidsregels en dat duidelijk is wanneer en
hoe partijen worden betrokken.

Op verschillende terreinen is voor het opstellen van beleidskaders al sprake van betrokkenheid
van het bedrijfsleven, in overleggen zoals het Regulier Overleg Warenwet (ROW), dat
het Ministerie van VWS organiseert, en het Bestuurlijk Overleg met het bedrijfsleven,
dat LNV organiseert.

Daarnaast vindt ook regelmatig overleg plaats tussen de ministeries, de NVWA, het
bedrijfsleven en andere relevante maatschappelijke organisaties.

In de praktijk worden betreffende partijen al betrokken. Het is echter zoals ABDTOPConsult
constateert van belang dat dit in een zo vroeg mogelijk stadium en systematisch gebeurt.
Door in de procedures voor het vaststellen van beleidskaders en beleidsregels duidelijk
aan te geven in welke situaties en op welk moment in deze trajecten het bedrijfsleven
en andere relevante maatschappelijke organisaties worden betrokken, zal hier invulling
aan worden gegeven.

De rol en verantwoordelijkheid van bureau zijn vastgelegd in de Wet Onafhankelijke Risicobeoordeling Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (WOR-2006) en worden volgens ABDTOPConsult ook zo toegepast. Bureau geeft – conform
voornoemde wet – in de praktijk uitsluitend advies aan de NVWA en/of de departementen.
Aan het advies van bureau kunnen de departementen en de IG van de NVWA niets wijzigen.
Bij alle adviezen wordt deze onafhankelijke adviserende rol van bureau in acht genomen.

Tenslotte

Via de voortgangsrapportages van het Actieplan Voedselveiligheid zullen wij uw Kamer
informeren over de aanscherping van de procedures voor beleidskaders en beleidsregels
en de aangepaste mandaatregelingen.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten

De Minister voor Medische Zorg,
B.J. Bruins