Brief regering : Kabinetsreactie NCP-rapport naleving OESO-richtlijnen door Nederlandse olie- en gassector

Nr. 306 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 april 2019

Hierbij bied ik u het onderzoek Compliance of the Dutch Oil and Gas Sector to OECD Guidelines aan1, dat in opdracht van het Nationaal Contactpunt voor de OESO-richtlijnen (NCP) is
uitgevoerd. Met dit onderzoek beantwoordt het NCP het verzoek van het kabinet om onderzoek
te doen naar de mate waarin de Nederlandse olie- en gassector de OESO-richtlijnen
voor multinationale ondernemingen (OESO-richtlijnen) implementeert. Tevens bied ik
u de brief van het NCP aan het kabinet aan, waarin het NCP zijn bevindingen en conclusies
toelicht en op basis hiervan aanbevelingen doet2.

Het kabinet bedankt het NCP voor zijn onderzoek en aanbevelingen. Deze dienen als
basis voor verder debat en maatschappelijke dialoog. In deze brief wordt de aanleiding
voor het onderzoek toegelicht, waarna de conclusies van het NCP worden benoemd. Ten
slotte volgt een reactie op de aanbevelingen van het NCP.

Aanleiding en context onderzoek

De Nederlandse overheid verwacht van bedrijven dat zij Internationaal Maatschappelijk
Verantwoord Ondernemen (IMVO). Nederland hanteert de OESO-richtlijnen als norm voor
IMVO. Hierin zijn ook de UN Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGP’s) verwerkt. Concreet betekent dit dat internationaal opererende bedrijven rekening
moeten houden met potentiële en daadwerkelijke negatieve gevolgen van hun eigen activiteiten,
diensten of producten, en die van hun zakelijke relaties (zoals toeleveranciers).
Van bedrijven wordt verwacht dat zij gepaste zorgvuldigheid betrachten («due diligence»). Zij moeten de risico’s op negatieve gevolgen identificeren, voorkomen of mitigeren
en rekenschap afleggen over dit proces, zoals beschreven in de OESO-richtlijnen en
in de UNGP’s. Ook wanneer het (risico’s op) negatieve gevolgen door toedoen van zakelijke relaties
betreft, dienen bedrijven zich in te spannen om deze gevolgen te voorkomen of mitigeren.

De Nederlandse overheid heeft in 2014 een MVO Sector Risico Analyse laten uitvoeren,
die specifieke risicosectoren identificeerde (Kamerstuk 26 485, nr. 197). Het kabinet sprak bij de aanbieding van de Sector Risico Analyse uit van bedrijfssectoren
met verhoogd IMVO-risico te verwachten dat zij een traject inzetten op het voorkomen
en mitigeren van (risico’s op) misstanden in hun keten. Het kabinet gaf aan te willen
dat sectoren tot concrete afspraken zouden komen over de wijze waarop IMVO-risico’s
structureel worden weggenomen. Het kabinet gaf daarbij aan dat deze afspraken met
het bedrijfsleven en stakeholders (waaronder maatschappelijke organisaties en vakbonden)
bij voorkeur zouden worden vastgelegd in een IMVO-convenant. In diverse risicosectoren
zijn afgelopen jaren multistakeholder IMVO-convenanten afgesloten, in andere risicosectoren
wordt nog onderhandeld over de inhoud van een IMVO-convenant of zijn andere afspraken
gemaakt.

Op 17 juni 2016 ontving uw Kamer een brief over de voortgang van de uitvoering van
het IMVO-convenantenbeleid (Kamerstuk 26 485, nr. 220). De bijlage bij deze brief meldde dat de Nederlandse olie- en gassector van mening
is dat IMVO-risico’s voldoende zijn ondervangen door MVO-beleid op bedrijfsniveau
en dat de sector op internationaal niveau actief is in de ontwikkeling van risicobeheerssystemen
op MVO-gebied. De sector zag daarom geen toegevoegde waarde in een Nederlands IMVO-convenant.

Tijdens het AO IMVO van 22 juni 2016 uitten diverse fracties hun zorgen over de voortgang
in de totstandkoming van IMVO-convenanten (Kamerstuk 26 485, nr. 222). Het uitblijven van een convenant in de olie- en gassector werd daarbij expliciet
genoemd. Mijn ambtsvoorganger gaf daarop aan het kabinet te zullen voorstellen het
NCP te vragen een bedrijfsoverstijgend onderzoek te doen naar de naleving van de OESO-richtlijnen
door die sector. Het kabinet heeft het NCP vervolgens op 25 oktober 2016 opdracht
gegeven dit onderzoek uit te voeren.

Het NCP heeft een feitenonderzoek laten uitvoeren door CE Delft en Arcadis. Het onderzoek
definieerde de Nederlandse olie- en gassector als alle bedrijven met representatie
in Nederland, die activiteiten ontplooien gerelateerd aan de exploratie, winning,
raffinage en andere bewerking, verkoop, handel en transport van aardolie en aardgas
(-producten). Het onderzoek werd begeleid door een commissie bestaande uit de vier
onafhankelijke leden en de adviserende leden van het NCP (afgevaardigden van de Ministeries
van Buitenlandse Zaken, Economische Zaken en Klimaat, Sociale Zaken en Werkgelegenheid
en Infrastructuur en Waterstaat). Tevens was er een klankbordgroep, waarin – naast
leden van de begeleidingscommissie – ook de olie- en gassector, het maatschappelijk
middenveld, de wetenschap en de overheid zitting hadden.

Conclusies NCP

Ten behoeve van het onderzoek is een enquête gehouden onder 81 bedrijven. Van de bedrijven
die gereageerd hebben (bijna de helft), heeft 91 procent IMVO-beleid op het gebied
van werkgelegenheid, 78 procent op het gebied van milieu, 75 procent op het gebied
van corruptie en 54 procent op het gebied van mensenrechten. Het NCP stelt vast dat
de Nederlandse olie- en gassector weliswaar een veelheid aan activiteiten ontplooit
die gezien kunnen worden als inspanningen om te voldoen aan de belangrijkste onderwerpen
van de OESO-richtlijnen, maar dat de kwantiteit en kwaliteit van de inspanningen van
de sector te wensen over laten. Het NCP concludeert op basis hiervan dat IMVO binnen
de Nederlandse olie- en gassector gebrekkig wordt geïmplementeerd. De kritiek richt
zich ook op een gebrek aan transparantie en rapportage. Een groot deel van de bedrijven
maakt geen informatie openbaar over het eigen IMVO-beleid, noch over de implementatie
van het beleid in de keten. Daarnaast hebben de bedrijven vaak geen klachtenmechanisme
ingesteld en is er geen beleid vastgelegd met betrekking tot het omgaan met klachten
over schade van derden. De OESO-richtlijnen vragen dit alles wel.

Het NCP benadrukt dat het onderzoek een sectorscan betreft en dus niet wijst op misstanden
bij individuele bedrijven. Het NCP geeft aan dat er grote verschillen zijn tussen
bedrijven. Het NCP stelt op basis van het feitenonderzoek vast dat IMVO-beleid in
de deelsectoren «handel» en «distributie aan consumenten» minder wordt geïmplementeerd.
Kleinere bedrijven binnen de sector hebben minder vaak een IMVO-beleid dan grotere
bedrijven. Waar (met name grote) bedrijven goede initiatieven ontplooien, komen die
maar langzaam van de grond. Het NCP signaleert dat bedrijven het moeilijk vinden om
hun individuele verantwoordelijkheid te nemen om de richtlijnen te onderschrijven
en conform de richtlijnen te handelen, zolang andere bedrijven dat niet doen.

Het NCP ziet een noodzaak voor extra maatregelen van bedrijven om te waarborgen dat
zij voldoen aan de OESO-richtlijnen en beveelt het kabinet aan om de sector aan te
sporen tot het maken van een gezamenlijk plan van aanpak, met aandacht voor transparantie.
Het plan zou duidelijkheid moeten scheppen voor individuele bedrijven hoe zij hun
beleid kunnen vertalen in concrete procedures voor monitoring en controle op naleving
van de verantwoordelijkheden die voortvloeien uit de verschillende onderdelen van
de OESO-richtlijnen. Een belangrijk aspect hierbij is het instellen van klachtenmechanismen.
In het plan van aanpak moeten maatregelen worden beschreven voor de deelsectoren waar
een bijzondere kwetsbaarheid bestaat en moeten specifieke acties met betrekking tot
mensenrechten en genoegdoening voor slachtoffers worden voorgesteld.

Kabinetsreactie

Het kabinet verwacht dat de sector de uitkomsten van het onderzoek ter harte neemt
en snel aan de slag gaat met het formuleren van beleid op het terrein van internationaal
maatschappelijk verantwoord ondernemen. Het kabinet is zich ervan bewust dat het naleven
van de OESO-richtlijnen niet eenvoudig is. Problemen in internationale waardeketens
zijn veelal complex. Nederlandse bedrijven zijn vaak maar één schakel in de keten
en hun invloed op ketenpartners is vaak beperkt. Problemen kunnen meestal niet (volledig)
door individuele bedrijven worden opgelost. Toch hebben bedrijven de individuele verantwoordelijkheid
om internationaal te ondernemen volgens de OESO-richtlijnen en de UN Guiding Principles. Deze bevatten richtlijnen over onderwerpen als milieu, mensenrechten, arbeidsrechten,
corruptie en informatieverstrekking, maar beschrijven ook een aantal principes voor
verantwoord ondernemen, zoals het toepassen van gepaste zorgvuldigheid. Dit laatste
wordt als volgt omschreven in de OECD Due Diligence Guidance for Responsible Business Conduct:

1. Integreren van maatschappelijk verantwoord ondernemen in beleid en managementsystemen;

2. Identificeren en beoordelen van feitelijke en potentiële negatieve gevolgen van de
activiteiten, producten of diensten van de onderneming;

3. Stoppen, voorkomen en beperken van negatieve gevolgen;

4. Monitoren van implementatie en resultaten;

5. Communiceren hoe negatieve gevolgen worden aangepakt;

6. Waar mogelijk zorgdragen voor of meewerken aan herstelmaatregelen.

Het kabinet herkent de analyse van het NCP dat bedrijven het moeilijk vinden om hun
individuele verantwoordelijkheid te nemen zolang andere bedrijven dat niet doen. Dit
is één van de redenen voor het kabinet om samenwerking te stimuleren, onder andere
via de IMVO-convenanten. Ook de OESO-richtlijnen moedigen bedrijven aan om te participeren
in sectorbrede initiatieven om beleid en het beheersen van risico’s voor toeleveringsketens
te coördineren. Dit faciliteert de overdracht van kennis en ervaringen tussen bedrijven
en kan bijdragen aan het vinden van efficiënte oplossingen met behoud van een gelijk
speelveld. Het kabinet neemt daarom het advies van het NCP over om de sector aan te
sporen met een gezamenlijk plan van aanpak te komen, bijvoorbeeld in de vorm van een
IMVO-convenant.

Het kabinet deelt de mening van het NCP dat het belangrijk is dat de VNPI (Vereniging
Nederlandse Petroleum Industrie), de VOTOB (Vereniging van Nederlandse tankopslagbedrijven),
de NOVE (Nederlandse Organisatie voor de Energiebranche) en de IRO (Industriële Raad
voor de Olie- en Gasindustrie) een rol spelen bij het opstellen van het plan van aanpak.
Ik heb deze partijen daarom uitgenodigd voor een gesprek over de aanbevelingen van
het NCP. Het NCP zal hieraan ook deelnemen, om zijn advies nader toe te lichten en
waar nodig de OESO-richtlijnen nader te duiden.

Het kabinet ziet graag dat het plan van aanpak wordt opgesteld conform de aandachtspunten
die door het NCP zijn genoemd, dus:

– acties en afspraken bevat over het opstellen van adequaat IMVO-beleid van bedrijven
in de sector conform de OESO-richtlijnen, inclusief het implementeren van de zes stappen
van gepaste zorgvuldigheid op basis van de OECD Due Diligence Guidance for Responsible Business Conduct (waarvan het kabinet een Nederlandse vertaling laat maken);

– specifieke stappen vastlegt die de sector neemt op de thema’s uit de OESO-richtlijnen
die volgens het NCP het minst zijn ingebed in het IMVO-beleid in de sector, namelijk
mensenrechten, genoegdoening en rapportage/transparantie;

– specifieke acties behelst om partijen binnen de sector die volgens het NCP achterblijven
op het gebied van IMVO te stimuleren (kleine bedrijven, subsectoren «handel» en «distributie
aan consumenten»);

– een voorstel doet voor monitoring en naleving van het plan van aanpak.

Het kabinet vraagt de sector het plan van aanpak uiterlijk in het eerste kwartaal
van 2020 publiek te maken. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken zal graag met de
sector in gesprek gaan over het plan van aanpak en is bereid verdere voorlichting
over de OESO-richtlijnen en UNGP’s te bieden, maar de sector moet zelf verbeterstappen
voorstellen. Naast de eerder genoemde Due Diligence Guidance kan de sector ook gebruik maken van de Oil and Gas Sector Guide on Implementing the UN Guiding Principles on Business and
Human Rights3 gepubliceerd door het Institute of Human Rights and Business en kenniscentrum Shift.

Het kabinet verwacht dat afspraken over transparantie in het plan van aanpak de sector
ook zullen helpen bij het implementeren van andere kaders, zoals de Europese verordening
voor chemische stoffen (REACH)4. Hier liggen eveneens nog opgaven, zoals een rapport van de Inspectie Leefomgeving
en Transport liet zien.5

Wanneer bedrijven gebruik maken van het internationaal financierings-instrumentarium
van de overheid wordt getoetst op IMVO. Hierbij is, in lijn met de OESO-richtlijnen,
«verbeteren» in plaats van «uitsluiten» het vertrekpunt. Naast de OESO-richtlijnen
worden de UNGP’s en, waar relevant, ook de IFC Environmental & Social Performance Standards en de FMO-uitsluitingslijst toegepast. In de wijze van toetsing wordt rekening gehouden
met het karakter van de regeling, het project en de omvang van de financiering. In
alle gevallen geldt: als blijkt dat een bedrijf zich niet aan de OESO-richtlijnen
houdt of het verbetertraject onvoldoende uitvoert, dan kan dit beëindiging (en terugvordering)
van de steun tot gevolg hebben (Kamerstuk 34 952, nr. 44).

Het kabinet monitort in hoeverre grote bedrijven de OESO-richtlijnen expliciet onderschrijven
(Kamerstuk 26 485, nr. 271). Vijftien tot twintig bedrijven uit de olie- en gassector vallen onder deze groep.
Zij zullen deel uitmaken van de eerste tussenmeting die deze zomer wordt uitgevoerd.
Waar het NCP sector-brede conclusies trekt, zal de tussenmeting inzicht geven in de
mate waarin deze bedrijven de OESO-richtlijnen expliciet onderschrijven.

Daarnaast verzoekt het kabinet het NCP om de uitkomsten van zijn onderzoek onder de
aandacht te brengen van andere NCP’s, met name in andere EU-lidstaten, en de OESO-werkgroep
Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, S.A.M. Kaag