Brief regering : Overzicht van diverse toezeggingen over overlastgevende asielzoekers

Nr. 2478 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 april 2019

Met deze brief informeer ik uw Kamer over verdere aanscherpingen in de aanpak van
de groep criminele en/of overlastgevende asielzoekers. Daarnaast doe ik met deze brief
een aantal toezeggingen aan uw Kamer gestand inzake asielzoekers.1 Zoals ik vaker heb benadrukt is crimineel en overlastgevend gedrag volstrekt onacceptabel.
Daarom moet voor deze groep duidelijk zijn dat dergelijk gedrag in Nederland niet
wordt getolereerd en we blijven om die reden werken aan lik-op-stuk maatregelen. Niet
alleen vreemdelingrechtelijk, maar ook strafrechtelijk. De maatregelen in deze brief
zijn een verdere aanscherping die past binnen de kaders van het vreemdelingen- en
strafrecht.

Aanleiding

Nederland wil een veilig thuis bieden voor diegenen die geen veilige plek hebben in
hun eigen land. Als we een veilige plek en het draagvlak daarvoor willen behouden,
vraagt dit om daadkrachtig optreden tegen een beperkte groep asielzoekers die hier
voor overlast zorgt of crimineel gedrag vertoont en voor wie de beschermingsvraag
in veel gevallen niet aan de orde is. Dit geldt voor dergelijk gedrag op de COA-locaties,
maar uiteraard ook daarbuiten. De overlast brengt onwenselijke maatschappelijke gevolgen
met zich mee voor burgers en zorgt voor een grote belasting van de medewerkers van
betrokken uitvoeringsinstanties. De inzet van de uitvoeringsinstanties zou uit moeten
gaan naar asielzoekers die daadwerkelijk onze aandacht en bescherming nodig hebben.
Bovendien is het onaanvaardbaar dat het personeel van het COA en DJI in de extra begeleidings-
en toezichtlocaties (EBTL’s) of in reguliere opvangcentra hun werk in onveilige omstandigheden
zouden moeten uitvoeren. Het is dan ook terecht dat de vakbonden hier aandacht voor
hebben gevraagd. Tegelijkertijd wil ik mijn waardering uitspreken voor de professionele
wijze waarop de medewerkers van het COA, DJI en andere betrokken partijen hun taak
uitvoeren onder soms lastige omstandigheden.

Ik ben mij ervan bewust dat overlastgevend gedrag van alle tijden is en binnen vrijwel
elke groep van mensen – niet alleen in de asielopvang – voorkomt. De overlast die
sinds 2016 in de asielketen wordt veroorzaakt door een beperkte groep asielzoekers
is naar zijn aard en omvang echter disproportioneel groot.

In het afgelopen jaar zijn daarom verschillende maatregelen aangekondigd. Deze maatregelen
betreffen onder meer het functioneren van de twee EBTL’s, versnelling van de asielprocedure
voor asielzoekers uit veilige landen en een aantal maatregelen om de dossieropbouw
en ketensamenwerking (ook op lokaal niveau) te bevorderen. De disproportionele mate
van overlast houdt echter aan. Er blijkt sprake te zijn van een kleine groep asielzoekers
voor wie de opgelegde maatregelen onvoldoende zijn om hun gedrag te veranderen. Deze
groep blijft zorgen voor een onveilige situatie in de opvanglocaties en ook daarbuiten.

Daarbij komt dat binnen de huidige internationale wet- en regelgeving en de daarop
gebaseerde jurisprudentie de mogelijkheden beperkt zijn om – zeker waar het vrijheidsbeperking
betreft – verdere aanscherpingen door te voeren. Het geldende juridisch kader ten
aanzien van de opvang van asielzoekers en de daarbij te gebruiken bevoegdheden zijn
onder meer gebaseerd op de Europese Opvangrichtlijn, Dublinverordening en Terugkeerrichtlijn.
Op grond hiervan is vrijheidsontneming van asielzoekers slechts in uitzonderlijke
gevallen mogelijk.

Ondanks de beperkte ruimte zie ik de noodzaak en mogelijkheden om op korte termijn
een aantal aanscherpingen door te voeren in de aanpak van de groep overlastgevende
asielzoekers.

Aanscherping en intensivering maatregelen overlastgevende asielzoekers

EBTL

In mijn brief van 22 januari 20192 heb ik aangeven dat ik in overleg ben met COA en DJI over aanscherping van de huisregels
van de EBTL en de sancties op het overtreden daarvan. Daarnaast is de toezegging gedaan
te onderzoeken of het mogelijk is extra bevoegdheden toe te kennen aan het personeel
van de EBTL. Ook zijn de mogelijkheden verkend om te komen tot een ander regime voor
de groep die niet openstaat voor gedragsverandering, namelijk een regime dat meer
dan nu het geval is, gericht is op toezicht en handhaving in plaats van begrenzen
en begeleiden. Voor de groep die wel open staat voor gedragsverandering blijft het
regime van begrenzen en begeleiden van toepassing. De (voorlopige) uitkomsten van
de verkenningen leiden thans tot de volgende concrete gevolgtrekkingen.

Inzet BOA’s en strenger regime binnen de EBTL

Ik ben voortdurend met beide gemeenten met een EBTL in gesprek over het beperken van
de overlast.

Op verzoek van de gemeente Hoogeveen en na overleg met het COA, de DJI, de politie
en overige ketenpartners is besloten om op zeer korte termijn enkele aanpassingen
door te voeren in de EBTL. Per 13 mei 2019 zal op de EBTL Hoogeveen een strenger regime
van kracht worden, waarbij het karakter van de locatie meer gericht zal zijn op toezicht
en handhaving en minder op begeleiding.

Ten behoeve hiervan zullen er Buitengewone Opsporingsambtenaren (BOA’s), die nu al
in dienst van DJI/DV&O zijn, worden ingezet op de EBTL Hoogeveen. Zij houden toezicht
en handhaven de vrijheidsbeperkende maatregel in en rondom de EBTL. Dit toezicht richt
zich op de voorkoming, beheersing en beëindiging van overlast. Deze BOA’s zullen op
basis van een convenant functioneren onder de verantwoordelijkheid van de Politie
Noord-Nederland en kunnen vanuit die hoedanigheid politietaken ter hand nemen, in
samenspraak met het management van de locatie. Dit verschilt van het overige DJI/DCR-personeel
dat werkzaam is op de EBTL en daar enkel vanuit de opvangtaak opereert. Ook dit personeel
blijft overigens werkzaam op de EBTL, nu de samenwerking tussen het COA en DJI bij
deze opvangtaak waardevol blijkt bij het verminderen van overlastgevend gedrag door
deze doelgroep. De BOA’s zullen daarbovenop echter als verlengstuk van de politie
functioneren en zo met name ook preventief kunnen optreden. Zo kan voorkomen worden
dat overlast escaleert tot onveilige situaties voor personeel en medebewoners van
de EBTL. Verder zullen zij worden ingezet op het handhaven van de vrijheidsbeperkende
maatregel en de meldplicht die aan EBTL-bewoners wordt opgelegd. Bij overtreding hiervan
kan dit worden neergelegd in zogenaamde sfeer-pv’s3, zodat hier vreemdelingrechtelijk snel gevolg aan kan worden gegeven door bijvoorbeeld
een maatregel van bewaring op te leggen.

Beperking gebiedsgebod

Het gebied waar de EBTL-bewoners in Hoogeveen mogen komen wordt verder ingeperkt,
met het oog op het handhaven van de vrijheidsbeperkende maatregel op grond van artikel
56 Vw 2000. In overleg met de gemeente Hoogeveen is besloten dit gebied te verkleinen
en het winkelcentrum hiervan uit te sluiten. De inwoners van Hoogeveen ervaren binnen
dit winkelgebied namelijk veel overlast door EBTL-bewoners. Per 13 mei 2019 zal dit
nieuwe gebied van kracht worden. Bij plaatsing op de EBTL wordt asielzoekers gemeld
binnen welk gebied zij zich mogen begeven tijdens de twee uren dat dit per dag is
toegestaan. Wanneer zij naar een winkel willen, kunnen ze dat vragen en enkel bij
goed gedrag wordt dit – onder begeleiding van het EBTL-personeel – toegestaan.

Dit enkel bij goed gedrag en onder begeleiding naar het winkelcentrum mogen is onderdeel
van de herformulering van de huisregels. Op dit moment worden zowel de huisregels,
als de sancties die bij overtreding hiervan kunnen worden opgelegd verder aangescherpt.
De huisregels zullen strenger worden gehandhaafd. Zo zal er ook een sanctie komen
te staan op het niet deelnemen aan het dagprogramma. Bij aankomst op de EBTL Hoogeveen
worden asielzoekers gelijk gewezen op hun verplichting het dagprogramma te volgen
en de consequenties als ze dit niet doen. De gebruikelijke ROV-maatregelen4 kunnen dan worden ingezet, met dien verstande dat ook het ontzeggen van de opvang
vaker toegepast zal worden op deze groep.

Personele bezetting EBTL

Vanzelfsprekend is dit echter alleen realiseerbaar indien ook het toezicht op de naleving
van dit strengere regime door de inzet van BOA’s wordt verscherpt en hierop wordt
gehandhaafd. Daarom heb ik DJI gevraagd meer personeel beschikbaar te stellen om gezamenlijk
met het COA-personeel het dagprogramma te organiseren, toe te zien op naleving van
de huisregels en het onmiddellijk sanctioneren bij overtreding hiervan. De bezetting
van de EBTL en de inzet van personeel worden steeds op elkaar afgestemd.

Wanneer sprake is van strafbare feiten wordt onmiddellijk de politie ingeschakeld
en aangifte gedaan. Daaronder valt uiteraard ook geweld tegen of de bedreiging van
personeel door asielzoekers in de EBTL.5 Het lastigvallen van hulpverleners mag nimmer worden getolereerd , ook niet in opvangcentra.
Op EBTL-bewoners wordt, waar mogelijk, het snelrecht toegepast wanneer zij strafbare
feiten gepleegd hebben. Dit zal met name gelden bij zwaardere feiten en misdrijven.

Op de EBTL in Amsterdam wordt vooralsnog het huidige regime – inclusief eerder genomen
maatregelen – gecontinueerd. Wel zal ik met de gemeente en andere betrokkenen nagaan
welke van de hierboven genoemde maatregelen ook op de EBTL Amsterdam kunnen worden
toegepast.

Voor het toekennen van verdergaande bevoegdheden aan personeel werkzaam in de EBTL
is wijziging van wet- en regelgeving noodzakelijk. Inzet van DJI/DCR-personeel met
een opvangtaak in de EBTL betekent immers niet dat zij hun bevoegdheden op basis van
de Penitentiaire Beginselenwet ook in COA-opvang mogen toepassen.

Op één EBTL is twee weken geëxperimenteerd met het gebruik van bodycams. Op dit moment
worden de ervaringen en voor- en nadelen daarvan geëvalueerd en gekeken naar de juridische
aspecten. Op korte termijn wordt op basis van deze uitkomsten besloten of tot structurele
toepassing wordt overgegaan.

Selectie EBTL-populatie

Voorafgaand aan het besluit tot plaatsing in de EBTL wordt op basis van het feitelijke
gedrag van de overlastgever bezien welk regime het meest passend is. Daarbij wordt
gekeken of uit medische informatie blijkt dat er sprake is van ernstige psychische
en psychiatrische problematiek. Wanneer dergelijke problematiek speelt, wordt beoordeeld
of er een aanleiding is om betrokkene te plaatsen in een van de specialistische opvanglocaties,
waaronder Veldzicht, voor asielzoekers met psychisch of psychiatrische problemen.
Deze afweging kan ook gedurende het verblijf in de EBTL gemaakt worden.

Het COA heeft met de leiding van Veldzicht afgesproken dat (potentiële) bewoners van
de EBTL’s (eerder) voor opname in Veldzicht in aanmerking kunnen komen. Op dit moment
verblijven er in Veldzicht al enkele EBTL-bewoners vanwege hun ernstige psychiatrische
problematiek, maar mogelijk komen meerdere EBTL-bewoners hiervoor in aanmerking. Het
transcultureel FACT-team van Veldzicht, dat op COA-locaties ambulante zorg biedt door
middel van ondersteuning, begeleiding en behandeling wordt ook op de EBTL ingezet.

Hierbij benadruk ik dat deze maatregelen gelden voor de duur van de EBTL-pilot, welke
loopt tot het einde van dit jaar. Na de zomer zal ik een besluit nemen over de continuering
van de EBTL. Hierbij wordt ook betrokken in hoeverre de hierboven genoemde maatregelen
effectief zijn gebleken. Bij het besluit wordt ook het lopende evaluatieonderzoek
over de EBTL door het WODC betrokken.

Aparte opvang

De overlast in de opvang wordt veelal veroorzaakt door asielzoekers uit veilige landen
wier asielaanvraag in spoor 1 en 2 wordt afgedaan. Ik heb daarom opdracht gegeven
om uit te zoeken in hoeverre het mogelijk is deze asielzoekers apart op te vangen.
De regelgeving biedt hiertoe aanknopingspunten. Hiervoor wordt de omvang van de benodigde
opvang ingeschat en de medewerking van gemeenten gezocht.

Persoonsgerichte aanpak overlastgevende asielzoekers.

Naast de huidige aanpak van de overlastgevende asielzoekers, zal ook een landelijke
«Top X aanpak» worden ontwikkeld voor de zwaarste groep overlastgevers. Nu vindt deze
aanpak vooral op lokaal niveau plaats. Door deze aanvullende landelijke aanpak kunnen
bestaande maatregelen doeltreffender en slagvaardiger worden ingezet. Met één team
van partners vanuit migratie- en strafrechtketen zal nauwer worden samengewerkt in
een persoonsgerichte aanpak. Er wordt een landelijke lijst opgesteld en partners delen
beschikbare informatie (waaronder internationale antecedenten) over overlastgevers
met elkaar. Dit in lijn met de eerdere toezegging om informatie tussen COA en politie
beter te delen en overlastgevers te monitoren. De verwachting is dat hierdoor de effectiviteit
van de aanpak van de overlastgevers wordt verbeterd.

Door het intensiever verbinden van de vreemdelingenketen en strafrechtketen, moet
het voor de vreemdeling zichtbaar en voelbaar worden dat hij in beeld is van de overheid
en dat zijn gedrag niet wordt getolereerd. Dit doen we door hem door de ketens te
volgen en aan verscherpt toezicht te onderwerpen tot aan vertrek. Dit alles om ervoor
te zorgen dat de veiligheid zowel op de COA-locatie als daarbuiten wordt vergroot.
Tot slot dient van deze aanpak een duidelijk signaal uit te gaan dat misbruik van
de asielprocedure en -opvang wordt ontmoedigd.

Binnen deze integrale aanpak worden de volgende acties ondernomen:

• De groep overlastgevers in beeld krijgen en houden, door een team op te richten dat
deze groep monitort en per persoon een duidelijk beeld heeft over de stand van zaken
van de asielprocedure en antecedenten. Hierbij spelen de migratieketen, gemeenten
en politie een belangrijke rol;

• Vervolgens lik-op-stuk maatregelen inzetten op deze personen door onmiddellijk in
te grijpen bij overtreding van toezichtsmaatregelen en/of huisregels;

• Hun eventuele lopende verblijfsaanvragen zo spoedig mogelijk behandelen;

• Inzetten op zo spoedig mogelijk vertrek van overlastgevende asielzoekers, waarvan
de verblijfsaanvraag is afgewezen; waar nodig en mogelijk onder toepassing van vreemdelingendetentie.

• Optimale aansluiting tussen het recht en het strafrecht, inclusief goede informatiedeling,
zodat verder overlastgevend gedrag maximaal wordt aangepakt en tegengegaan.

• De strafrechtketen in staat stellen zo doeltreffend mogelijk het strafrecht toe te
passen onder andere door goede dossieropbouw. Dit kan er ook toe bijdragen dat een
vreemdeling in bewaring kan worden gesteld en vertrek gerealiseerd kan worden;

Ontzeggen opvang

Het COA wil een veilige en leefbare omgeving bieden om te wonen en te werken. De overlast
op COA-locaties is belastend voor medebewoners en medewerkers, waardoor een gevoel
van onveiligheid ontstaat. Een deel van de overlastgevers laat zich niet of nauwelijks
corrigeren door de begeleiding van de medewerkers van het COA in de opvanglocaties,
of samen met hun collega’s van DJI in de EBTL.

Als een asielzoeker ernstig overlastgevend gedrag vertoont, zal het COA vaker de opvang
ontzeggen. Bij zware of herhaaldelijke overlast kan het ontzeggen van opvang langdurig
of permanent zijn. Uiteraard moet de maatregel proportioneel zijn. Door deze maatregel
is de verwachting dat een deel van de overlastgevers uit veilige landen Nederland
sneller zal verlaten.

Indien er sprake is van langdurige of permanente onthouding van opvang informeert
het COA het plaatselijke gezag over de opgelegde maatregel. De maatregel om iemand
de opvang (tijdelijk) te ontzeggen mag een lopend traject van terugkeer of vertrek
uit Nederland niet belemmeren. Om dit te voorkomen vindt afstemming plaats met de
ketenpartners.

Ketenmarinier

Tot slot zal op korte termijn een landelijke ketenmarinier worden aangesteld. Deze
ketenmarinier zal met mandaat vanuit de partners uit de migratieketen aansturen op
de gezamenlijke aanpak van overlastgevende asielzoekers. Hij kan lokale problemen
oplossen en fungeert als schakel tussen alle betrokken partijen, lokaal en landelijk;
een praktische regisseur met doorzettingsmacht.

Naast landelijke maatregelen worden er ook op lokaal niveau aanvullende veiligheidsmaatregelen
genomen, die aansluiten op de specifieke situatie, zoals die rondom het aanmeldcentrum
in Ter Apel. In december heb ik om die reden een Quick Reference Card met lokale bestuurders
gedeeld. Deze Quick Reference Card verstrekt inzicht in de handelingsperspectieven
en maatregelen voor de partijen die betrokken zijn bij overlast. Daarnaast zijn er
door de politie met de PI Ter Apel nadere afspraken gemaakt over het gebruikmaken
van een aantal cellen voor de opvang van arrestanten, die normaal gesproken naar het
cellencomplex in Groningen gaan. Doordat op deze wijze de reistijd wordt verkort is
de eenheid weer snel beschikbaar voor de lokale politiezorg in Ter Apel. Daarnaast
zal ook in deze regio de ketenmarinier aan de slag gaan.

Detentiecentrum Rotterdam

Uw Kamer heeft tevens verzocht om informatie over de misdragingen door vreemdelingen
in Detentiecentrum Rotterdam (DCR) die begin januari 2019 plaatsvonden. Begin januari
was er sprake van een situatie waarin een groep ingeslotenen in DCR zorgde voor ernstige
ordeverstoring en zeer agressief gedrag naar het personeel van DCR. Gezien de ernst
van de situatie en het feit dat de sfeer, ook na insluiting van diverse vreemdelingen,
dreigend bleef, heeft de directie van DCR besloten tot inzet van de landelijke bijzondere
bijstand van de dienst Vervoer en Ondersteuning teneinde het personeel te ondersteunen
bij het verder onder controle krijgen van de situatie. Alle vreemdelingen op de afdelingen
waar de onrust zich voordeed, werden tijdelijk op cel geplaatst. Een deel van de vreemdelingen
werd daarbij in afzondering geplaatst, waarbij tevens gebruik gemaakt moest worden
van afzonderingsplaatsen in naburige penitentiaire inrichtingen. Er werd tijdelijk
geen dagprogramma aangeboden. Vreemdelingen konden dagelijks in kleine groepen naar
de luchtplaats. Per dag werd bezien of de maatregel van het op cel plaatsen zonder
dagprogramma kon worden versoepeld. Toen de rust na een aantal dagen voldoende was
weergekeerd, heeft de directie besloten om het dagprogramma geleidelijk weer op te
starten. In een tijdsbestek van ruim 2 weken is de situatie op de reguliere afdelingen
geleidelijk aan genormaliseerd.

Ik wil alle medewerkers van DCR complimenteren met hun optreden. Uiteraard had de
situatie grote impact op het personeel, dat zich iedere dag inspant om de ingeslotenen
van het detentiecentrum te begeleiden en humaan te bejegenen. Er is al geruime tijd
sprake van een situatie waarin een deel van de vreemdelingen die in bewaring verblijft
meer onrust veroorzaakt dan voorheen. Het gaat vaak om vreemdelingen afkomstig uit
veilige landen die in het toezicht worden aangetroffen, waarvan een deel ook eerder
veroordeeld is wegens het begaan van criminele feiten. In feite komt dit beeld van
de populatie overeen met de situatie in de opvangcentra van het COA.

Om aan deze situatie het hoofd te bieden is in mei 2017 een afdeling aangewezen voor
verblijf van individuen die niet kunnen omgaan met interne vrijheden die in vreemdelingenbewaring
over het algemeen worden aangeboden. Deze vreemdelingen worden geplaatst in een omgeving
waar veel meer structuur geboden wordt om hiermee de orde, rust en veiligheid op de
overige afdelingen beter te kunnen garanderen. In het wetsvoorstel Terugkeer en Vreemdelingenbewaring
is hiertoe de beheersafdeling geïntroduceerd.

Het personeel in DCR is voorts deskundig en goed toegerust om ook lastige vreemdelingen
te begeleiden. Zij zijn opgeleid en getraind in beveiliging, penitentiair optreden,
zelfbescherming en multiculturele communicatie. Een escalatie zoals begin januari
plaatsvond doet zich gelukkig zelden voor. Ook in deze moeilijke situatie wisten directie
en personeel door adequaat optreden en door het nemen van stevige maatregelen erger
te voorkomen. Belangrijk uitgangspunt hierbij blijft dat vreemdelingenbewaring geen
straf is. Het personeel zal zoveel mogelijk eerst een gesprek aangaan met een ingeslotene
en zal, als een maatregel nodig is, de lichtste effectieve maatregel kiezen. Daarbij
blijft de veiligheid van medewerkers en ingeslotenen voorop staan. Mocht zich in de
toekomst nogmaals een situatie van groepsgewijze agressie voordoen, dan zullen opnieuw
stevige maatregelen genomen worden.

Geen enkele vorm van agressie of wangedrag van ingeslotenen, individueel of in groepsverband,
wordt getolereerd. Ingeslotenen zullen zo nodig direct worden overgeplaatst naar de
beheersafdeling of als straf in afzondering worden geplaatst. Zo nodig wordt uitgeweken
naar andere (penitentiaire) inrichtingen. DCR beschikt inmiddels over een eigen intern
bijstandsteam. Indien er sprake is van strafbare feiten wordt onmiddellijk aangifte
gedaan bij de politie.

Inzet en samenwerking Europa

Naast deze nationale maatregelen stellen we de overlastproblematiek ook in Europa
aan de orde. We zoeken daarbij de samenwerking op met andere Europese landen. Ook
vraagt Nederland in de onderhandelingen voor het GEAS actief aandacht voor het probleem
van secundaire migratie. Nederland steunt de maatregelen die beogen dit te voorkomen,
zoals snellere Dublinprocedures en langere bewaartermijnen in Eurodac. De nu bestaande
Europese regelgeving staat de beoogde maatregel in de weg om vreemdelingen (enkel)
vanwege overlastgevend gedrag vaker in bewaring te zetten. Nederland vraagt in de
onderhandelingen over de terugkeerrichtlijn actief aandacht voor het uitbreiden van
bewaringsmogelijkheden.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, M.G.J. Harbers