Brief regering : Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Nr. 50 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 april 2019

Tijdens het debat over de inning door de Belastingdienst op 21 juni 2018 (Handelingen II
2017/18, nr. 97, item 7) heb ik naar aanleiding van vragen van de leden Omtzigt, Van Weyenberg en Lodders
toegezegd om verbeteringen van het belastingstelsel in kaart te brengen voor de volgende
kabinetsperiode.1 In de moties en toezeggingenbrief die ik op Prinsjesdag 2018 naar uw Kamer heb verstuurd
heb ik aangegeven dat het mijn doel is om begin 2020 concrete bouwstenen en voorstellen
voor verbeteringen en vereenvoudigingen van het stelsel op te leveren, waarbij knelpunten
worden geduid en perspectief op oplossingen wordt geboden.2 Ik heb daarbij toegezegd om uw Kamer begin 2019 te informeren over het proces om
tot deze bouwstenen te komen. Met deze brief kom ik aan deze toezegging tegemoet.

Deze brief gaat vooral over lopende en nieuw te starten onderzoeken, zodat er straks
een pakket aan bouwstenen kan worden samengesteld voor een beter belastingstelsel.
Het regeerakkoord van Rutte III kent een groot aantal fiscale maatregelen (bijlage
bij Kamerstuk 34 700, nr. 34). Veel van deze maatregelen zijn in 2018 in wetgeving opgenomen en vaak inmiddels
al van kracht geworden. Niettemin blijft er voor dit jaar een flinke wetgevingsopgaaf
over. Hiervoor verwijs ik naar de Fiscale beleidsagenda 2019, die ik later dit voorjaar
naar uw Kamer stuur. In deze Fiscale beleidsagenda besteed ik ook aandacht aan mogelijkheden
om het belastingstelsel nog in deze kabinetsperiode te vereenvoudigen.

De Staatssecretaris van Financiën, M. Snel

Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Inhoudsopgave

blz.

 
 
 
 

1.

Aanleiding

2

 
 
 
 

2.

Opzet

3

 
 
 
 

3.

Belastingmix

5

 
 
 
 

4.

Belasten van arbeid

7

 

4.1.

Herverdeling

7

 

4.2.

Flexibilisering

8

 
 
 
 

5.

Belasten van kapitaal

9

 

5.1.

Ontbreken van fiscale neutraliteit

10

 

5.2.

Vermogen

12

 

5.3.

het belasten van kapitaalinkomen bij bedrijven via de vennootschapsbelasting (Vpb)

12

 
 
 
 

6.

Belasten van consumptie

13

 
 
 
 

7.

Complexiteit en fiscale regelingen

15

 
 
 
 

8.

Hoe nu verder

16

1. Aanleiding

Het belastingstelsel heeft continu aandacht nodig. Het is van belang om het stelsel
te blijven aanpassen aan de eisen van de tijd. Doen we dat niet, dan zitten we op
een gegeven moment met een verouderd belastingsysteem. Soms volstaat een kleine ingreep
op een bepaald onderdeel, maar zo nu en dan is een grotere wijziging vereist. Een
voorbeeld is de opkomst van de deel- en kluseconomie met behulp van digitale platforms.
Hoe belasten we op een eerlijke en effectieve manier de inkomsten behaald via een
digitaal platform? Een ander voorbeeld is de mogelijke bijdrage van het fiscaal stelsel
aan het beperken van de gevolgen van klimaatverandering. Welk effect heeft de opkomst
van de elektrische auto op de hoeveelheid belastinggeld die we via brandstofaccijns
ophalen? En kunnen we belastingen nog meer gebruiken om klimaatvriendelijk gedrag
te stimuleren?

Kleine en grote beleidsaanpassingen hebben geresulteerd in een ingewikkeld stelsel.
Zo is er in de loop der jaren een veelheid aan regelingen en uitzonderingen ontstaan.
Daarom is het belangrijk om van tijd tot tijd het stelsel onder loep te nemen en goed
te bekijken of we met het stelsel onze doelstellingen zoals geld ophalen om uitgaven
te kunnen financieren, herverdelen en inprijzen van externe effecten nog op een efficiënte
en effectieve manier realiseren en waar verbeteringen mogelijk zijn.

Belastingdienst

Externe ontwikkelingen hebben natuurlijk ook impact op de uitvoering. De Belastingdienst
is gestart met een analyse naar de betekenis van maatschappelijke, economische en
technologische ontwikkelingen voor zijn werkzaamheden. Met scenario’s voor de langere
termijn wordt dit nader inzichtelijk gemaakt. Daarbij is samenhang en afstemming met
het bouwstenentraject. Het stelsel beïnvloedt immers de uitvoering en andersom heeft
de wijze waarop de uitvoering is georganiseerd invloed op het belastingstelsel.

Aandachtspunt is dat ook het volgende kabinet geconfronteerd wordt met de gelimiteerde
capaciteit van de Belastingdienst. De ruimte voor veranderingen is beperkt. Ook een
nieuw kabinet zal aandacht moeten hebben voor stapelingseffecten van maatregelen,
en de uitvoeringstermijnen3 moeten respecteren.

2. Opzet

In deze brief beschrijf ik hoe ik het proces wil vormgeven om tot bouwstenen voor
een beter belastingstelsel te komen. Het wordt een technisch-ambtelijk traject. Dat
betekent dat beleidsopties en hervormingen breed in kaart worden gebracht zonder politiek
oordeel over de wenselijkheid. Ik zal niet één groot allesomvattend plan laten neerleggen.
Het gaat echt om een verzameling beleidsopties waar politieke partijen uit kunnen
kiezen. Deze bouwstenen worden begin 2020 opgeleverd. De samenhang van het bouwstenentraject
met de motie Sneller4 wordt bezien wanneer het proces rond de uitvoering van deze motie verder is uitgekristalliseerd.

Ik stel een modulaire aanpak voor. Figuur 1 geeft hiervan een illustratie. De commissies
Van Weeghel,5 Van Dijkhuizen6 en de Studiegroep Duurzame Groei leverden veel interessante beleidsrichtingen op.
Inmiddels is er een aantal voor het belastingstelsel relevante onderzoeken gestart.
De commissie Regulering van werk, het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Toeslagen
en de Evaluatie eigen woningregeling zijn hier voorbeelden van. Om een compleet beeld
te krijgen, stel ik voor in aanvulling daarop dit jaar te starten met zes nieuwe onderzoeken:

• Toekomstbestendige belastingmix,

• Het belasten van inkomsten uit digitale platforms,

• Het belasten van kapitaalinkomsten van aanmerkelijkbelanghouders,

• De toekomst van de vennootschapsbelasting,

• Milieubelastingen en grondslagerosie,

• Vereenvoudiging vanuit het perspectief van de uitvoering.

Daarnaast zal vereenvoudiging vanuit het perspectief van burgers en bedrijven in de
nieuwe onderzoeken aan de orde worden gesteld.

Figuur 1: modulaire aanpak bouwstenentraject

De lopende en nieuwe onderzoeken zijn ongelijksoortig, maar samen beslaan ze nagenoeg
het gehele belastingstelsel, zodat alle ingrediënten voor een fundamentele herziening
van het belastingstelsel beschikbaar zijn. Gezien de sterke link met belastingen worden
ook toeslagen meegenomen. Om de onderzoeken te ordenen heb ik ze ingedeeld in de categorieën
belastingen op arbeid, kapitaal en consumptie, de (macro) grondslagen waarover belastingen
kunnen worden geheven.

De beleidsopties die uit de onderzoeken komen, worden getoetst aan criteria zoals
het effect op de economische groei en werkgelegenheid, uitvoerbaarheid, administratieve
lasten voor burgers en bedrijven en juridische houdbaarheid. Vanzelfsprekend wordt
ook aandacht besteed aan het draagkrachtbeginsel, door zoveel als mogelijk de herverdelingseffecten
van maatregelen voor verschillende groepen in beeld te brengen. Bouwstenen hoeven
niet goed te scoren op al deze criteria. Zo kunnen maatregelen weliswaar verstandig
zijn gelet op de economische groei, maar de administratieve lasten beperkter verlagen
dan een economisch minder verstandig alternatief. Ik streef ernaar om dergelijke afruilen
zo helder mogelijk in beeld te brengen. Daarbij zijn uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
randvoorwaardelijk bij alle beleidsopties.

Ambtenaren van mijn ministerie voeren de onderzoeken in samenwerking met verschillende
ministeries uit. Bij de onderzoeken worden externen betrokken zoals wetenschappers
uit verschillende disciplines en het Centraal Planbureau (CPB). Ook zitten medewerkers
van uitvoeringsdiensten zoals de Belastingdienst aan tafel. Daarnaast wordt een brede
dialoog gestart met vertegenwoordigers uit verschillende geledingen uit de samenleving
zoals de wetenschap, de uitvoering en maatschappelijke organisaties, om te toetsen
of de juiste vragen worden gesteld en om ideeën op te halen.

3. Belastingmix

De belastingmix, het aandeel van verschillende belastingen in de totale belastingopbrengst,
is mijn vertrekpunt. De belastingmix kan worden onderverdeeld naar verschillende belastingsoorten.
Binnen de Nederlandse belastingmix zijn de loon- en inkomstenbelasting, de premies
volksverzekeringen,7 premies werknemersverzekeringen, de omzetbelasting (btw) en de vennootschapsbelasting
budgettair het belangrijkst. Daarnaast bestaan er op nationaal niveau ruim twintig
kleinere belastingen. Provincies, gemeentes en waterschappen heffen ook, maar de belastingheffing
van het Rijk is veruit het grootst en besloeg in 2018 met circa € 285 miljard ongeveer
95 procent van de inkomsten van de overheid.

Figuur 2: belasting- en premieontvangsten 2018 (bron: Ministerie van Financiën en
CBS)1

* De belasting/heffing van decentrale overheden maakt geen onderdeel uit van het totaal

1 De cijfers onderliggend aan de figuren in deze brief betreffen voorlopige inschattingen
voor 2018, definitieve cijfers volgen in het Financieel Jaarverslag Rijk 2018.

De belastingmix kan ook worden onderverdeeld in de grondslagen arbeid, kapitaal en
consumptie. Figuur 3 laat zien hoe de belasting- en premiedruk in Nederland volgens
deze indeling neerslaat. De verdeling van de belastingsoorten over deze grondslagen
komt in de volgende hoofstukken aan de orde. De categorie «overig» bestaat vrijwel
volledig uit de nominale zorgpremie. Deze premie wordt door elke Nederlander betaald
en is niet toe te rekenen aan arbeid, kapitaal of consumptie. Uiteraard moet de verdeling
van de ontvangsten in het perspectief van de omvang van de betreffende grondslag in
de economie worden geplaatst. Zo vormt inkomen uit arbeid een veel grotere belastinggrondslag
dan inkomen uit kapitaal.

Figuur 3: rijksbelasting en -premieontvangsten naar grondslag 2018 (bron: Ministerie
van Financiën)

Uit figuur 3 blijkt dat de Nederlandse belastingmix sterk leunt op de grondslag arbeid.
Via de loon- en inkomensheffing (burgers) en de premies werknemersverzekeringen (bedrijven)
worden lonen en uitkeringen belast. Daarna hebben de belastingen op consumptie het
grootste aandeel, vooral door de btw. Belastingen op kapitaal nemen een kleiner aandeel
in, ook in vergelijking met andere landen, zoals blijkt uit figuur 4. Dit hangt vooral
samen met de aftrek van hypotheekrente. Binnen de belastingen op kapitaal is de vennootschapsbelasting
budgettair de belangrijkste belastingsoort.

Figuur 4: belastingdruk internationaal vergeleken (bron: Eurostat)

Figuur 5 toont de ontwikkeling in de belastingmix naar deze grondslagen vanaf 2001
als percentage van het BBP. Daarbij valt onder andere de sterke conjunctuurgevoeligheid
van de belasting op kapitaal op. De lasten op arbeid lopen op vanaf 2008, mede door
beleidsmatige lastenverzwaringen. De lasten op consumptie zijn relatief stabiel. De
oploop van de categorie «overig» in 2006 is het gevolg van de Zorgverzekeringswet
die sinds 2006 de zorgverzekering regelt.

Figuur 5: ontwikkeling belastingdruk over de tijd (bron: Ministerie van Financiën)

Onderzoek toekomstbestendige belastingmix

Het belasten van grondslagen pakt verschillend uit als het gaat om het effect op de
economische groei, arbeidsparticipatie, complexiteit, herverdeling en automatische
stabilisatie van de economie. Daarnaast is de ene belastinggrondslag robuuster dan
de andere. Daarom wil ik de mogelijkheden in kaart laten brengen voor een belastingmix
die toekomstbestendig, economisch minder verstorend en/of minder ingewikkeld is. Het
belastingstelsel moet de arbeidsdeelname op alle inkomensniveaus belonen, de arbeidsparticipatie
niet onnodig remmen en zorgen voor een goed ondernemingsklimaat zodat bedrijven investeren.
Dit is het eerste nieuwe onderzoek als onderdeel van het bouwstenentraject dat ik
in deze brief aankondig.

In het onderzoek wordt in kaart gebracht hoe de belastingmix veranderd is de afgelopen
circa twintig jaar en welke factoren daarvoor gezorgd hebben.

Hiervoor zijn de (samenstelling) van de economische groei en doorgevoerde beleidsmaatregelen
van belang. Het onderzoek brengt daarnaast in kaart hoe de Nederlandse belastingmix
zich verhoudt tot de belastingmix van andere, vergelijkbare landen. Daarbij zal aandacht
zijn voor het heterogene karakter van de samenstelling van de grondslagen. Zo bestaat
de grondslag kapitaal uit de winst van bedrijven, maar bijvoorbeeld ook uit aftrekbare
hypotheekrente en rente op een spaarrekening van burgers. Vervolgens wordt bekeken
welke (verwachte) trends de toekomstbestendigheid van de verschillende belastinggrondslagen
onder druk zetten. Op basis van deze analyse worden beleidsopties uitgewerkt met verschuivingen
tussen grondslagen en tarieven.

Naast schuiven tussen grondslagen en tarieven op rijksniveau behoort een verschuiving
naar een ruimer gemeentelijk belastinggebied tot de mogelijkheden. In samenwerking
met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties worden eerder uitgewerkte
plannen voor een herziening van het gemeentelijke belastinggebied8opnieuw doordacht.

4. Belasten van arbeid

De lasten op arbeid (de wig) bestaat uit loon- en inkomensheffing (deel burgers) en
premies werknemersverzekeringen inclusief de inkomensafhankelijke bijdrage van de
Zorgverzekeringswet (ZVW, deel bedrijven). Uit figuur 4 en 5 in voorgaande paragraaf
blijkt dat een relatief groot deel van de belastingopbrengsten uit arbeidsinkomsten
komen. Beleidsopties om de lastendruk op arbeid te verlagen komen aan de orde in het
onderzoek naar de belastingmix (zie hoofdstuk 3). Daarbij worden onder andere voorstellen
van de Commissie van Dijkhuizen op dit gebied betrokken.9

Figuur 6: opbrengst belastingen op arbeid 2018 (bron: Ministerie van Financiën)

4.1. Herverdeling

Inkomensherverdeling vindt voor een belangrijk deel plaats via de progressieve belastingen
op arbeid en toeslagen. Dat het Nederlandse belastingstelsel op dit gebied goed presteert
blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat de inkomensongelijkheid van besteedbare inkomens
relatief laag is in vergelijking met de inkomensongelijkheid van primaire inkomens,
ook in internationaal perspectief.10 Herverdeling door de overheid via progressieve belastingen leidt wel tot een hoge
marginale druk,11 en zorgt er daarmee voor dat mensen minder werken. Er is de afgelopen jaren veel
onderzoek op het thema «herverdeling» verricht. Zo heeft het CPB in 2018 een policy
brief geschreven over het verschil in belastingdruk voor een- en tweeverdieners met
beleidsopties om het drukverschil te beïnvloeden.12 Mede op basis van deze studie wordt in het kader van bouwstenentraject gekeken hoe
belastingen, toeslagen en andere inkomensregelingen zich verhouden tot draagkracht
van huishoudens voor verschillende types huishoudsamenstellingen met verschillende
inkomensniveaus. Daarnaast lopen er momenteel twee nieuwe onderzoeken. Een onderzoeken
naar de marginale druk en een onderzoek naar toeslagen.

Onderzoek marginale druk

Naar aanleiding van de motie Stoffer vindt onderzoek plaats naar de hoogte en schommelingen
van de marginale druk.13 Doel van het onderzoek is om de afruil tussen marginale druk en een evenwichtige
inkomensverdeling waarbij belasting wordt geheven naar draagkracht, in kaart te brengen
en beleidsopties te presenteren die knelpunten door deze afruil wegnemen. Hierbij
zal specifiek aandacht besteed worden aan verschillende huishoudgroepen zoals eenverdieners
en tweeverdieners.

Interdepartementaal Beleidsonderzoek Toeslagen

Inkomensherverdeling vindt in Nederland niet alleen plaats via progressieve belastingen,
maar ook toeslagen spelen daarbij een belangrijke rol. Toeslagen bieden inkomensondersteuning
op huishoudensniveau. De voorwaarden voor het recht op een toeslag en de gehanteerde
uitvoeringssystematiek worden door mensen op onderdelen nog steeds als ingewikkeld
en belastend ervaren, wat in bepaalde gevallen leidt tot schuldenproblematiek of niet-gebruik.
Er wordt een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) uitgevoerd om te kijken naar
mogelijke verbeteringen in het stelsel van toeslagen.14

4.2. Flexibilisering

De flexibilisering van de arbeidsmarkt is een belangrijke trend die van invloed is
op de belastingen op arbeid en vice versa. Een voorbeeld is de toename van het aantal
zzp-ers. Deze trend heeft onder andere door fiscale regelingen als de zelfstandigenaftrek
en de MKB-winstvrijstelling invloed op de belastingopbrengsten.

Commissie Regulering van werk

De commissie «Regulering van werk» zal bezien hoe de werking van de arbeidsmarkt verbeterd
kan worden. Ze zal adviseren welke aanpassingen in wetten en regels hiervoor kunnen
zorgen.15 Aan de arbeidsmarkt rakende fiscale regels, waaronder de fiscale ondernemersfaciliteiten
in de inkomstenbelasting, zijn een onderdeel van het onderzoek.

Onderzoek belasten van inkomsten behaald via digitale platforms

De flexibilisering van de arbeidsmarkt wordt verder versterkt door de opkomst van
de zogenoemde deel- en kluseconomie via digitale platforms. De verwachting is dat
deze ontwikkeling de komende jaren blijft en zich manifesteert in alle geledingen
van de Nederlandse economie. Dit kan leiden tot meer fluïde, flexibele arbeid en kortstondige
verhuur van (onroerende) goederen. Deze trend roept vragen op of het huidige belastingstelsel
voldoende is ingespeeld op de -soms razendsnelle- ontwikkelingen die de digitale economie
doormaakt, en of de Belastingdienst voldoende mogelijkheden heeft om toezicht op de
naleving van fiscale regels uit te oefenen. Daarom zal een onderzoek worden uitgevoerd
om (potentiële) knelpunten en beleidsopties in kaart te brengen met betrekking tot
het belasten van inkomsten behaald via digitale platforms door particulieren en ondernemers
voor de inkomensheffing. Eventuele beleidsaanpassingen rond de kwalificatie van de
arbeidsrelatie vallen niet onder de scope van dit onderzoek. Dat onderwerp loopt immers
mee in de Commissie regulering van werk. Het streven is om te komen tot zo concreet
mogelijke maatregelen voor digitale platforms.16Bijvoorbeeld het stelselmatig aanleveren (renseigneren) van gegevens door platforms
aan de Belastingdienst wordt onderzocht als beleidsoptie. Dit is het tweede nieuwe
onderzoek als onderdeel van het bouwstenentraject.

Lopende trajecten binnen de Belastingdienst op het gebied van de deel- en kluseconomie
zullen bij het onderzoek worden betrokken. In het onderzoek zal verder gekeken worden
naar ontwikkelingen in het buitenland waar initiatieven zijn gestart om de informatiepositie
van de fiscus te verbeteren. Ook het belasten van huurinkomsten maakt onderdeel uit
van het onderzoek.

In het onderzoek wordt in ieder geval aandacht besteed aan de mogelijkheden van invoering
(van een andere wijze) van een heffing over de inkomsten behaald met kortstondige
verhuur van vastgoed, bijvoorbeeld door de introductie van een inhoudingsplicht voor
digitale platforms (een voorheffing of eindheffing). Hiermee wordt een invulling gegeven
aan de toezegging van de Staatssecretaris van Financiën aan het lid Omtzigt tijdens
het Wetgevingsoverleg Belastingplan op 9 november 201817 en de toezegging aan het Eerste Kamerlid Ester tijdens de Algemene Beschouwingen
op 20 november 201818 om onderzoek te doen naar (het belasten van) inkomsten uit verhuur.

5. Belasten van kapitaal

Het belasten van kapitaal is een breed en complex thema. Het gaat bijvoorbeeld om
rente over spaarrekeningen, koerswinst op effectenportefeuilles, ondernemingswinsten,
dividenduitkeringen door bedrijven en de waardeontwikkeling van de eigen woning. Figuur 7
geeft een overzicht van de verschillende belastingen op kapitaal(inkomen).

Figuur 7: opbrengst (2018) en tarieven (2019) belastingen op kapitaal(inkomen) (bron:
Ministerie van Financiën)

* De onroerende-zaakbelasting (OZB) is een gemeentelijke belasting en maakt daarom
geen onderdeel uit van het totaal

5.1. Ontbreken van fiscale neutraliteit

Verschillende vormen van kapitaalinkomen worden over het algemeen verschillend belast,
zoals ook blijkt uit figuur 7 met de opbrengst en tarieven van de verschillende belastingen.
Het CPB heeft een aantal jaren geleden een policy brief19 geschreven over het ontbreken van fiscale neutraliteit. Dergelijke verschillen kunnen
ervoor zorgen dat beslissingen over vermogen gedreven worden door fiscale motieven,
waardoor belastingbetalers op kunstmatige wijze proberen in het fiscaal meest aantrekkelijke
regime te komen.

Onderzoek naar het belasten van kapitaalinkomen van aanmerkelijk belanghouders (box
2)

Het thema fiscale neutraliteit speelt binnen het Nederlandse belastingstelsel bijvoorbeeld
bij een aandeelhouder met een belang in een vennootschap van 5% of meer. Vaak gaat
het om een zogenoemde directeur-grootaandeelhouder (dga). Een dga betaalt een proportionele
belasting over het kapitaalinkomen uit zijn vennootschap in box 2 van de inkomstenbelasting,
en betaalt (progressieve) belasting over een (al dan niet fictieve) arbeidsbeloning
in box 1. Een ander verschil in de fiscale behandeling van kapitaalinkomen bestaat
tussen aandeelhouders met een belang groter of kleiner dan 5% in het aandelenkapitaal
van een vennootschap. In beide gevallen wordt de winst eerst in de vennootschap belast
op basis van de jaarwinst (Vpb). Vervolgens wordt de aanmerkelijkbelanghouder (met
een aandelenbelang groter dan 5%) zoals gezegd belast in box 2 op basis van de daarna
werkelijk uitgekeerde winst, terwijl kleinere aandeelhouders belast worden in box
3 op basis van een forfaitair regime over een (als benadering van het inkomen bedoeld)
percentage van de waarde van de aandelen.

Om de knelpunten ten aanzien van de hiervoor beschreven fiscaal gedreven keuzes te
achterhalen start een onderzoek naar de wijze waarop kapitaalinkomen van de dga wordt
belast. Dit is het derde nieuwe onderzoek als onderdeel van het bouwstenentraject
dat ik in deze brief aankondig. Ik heb een dergelijk onderzoek naar box 2 toegezegd
bij de behandeling van het pakket Belastingplan 2019. Er zal worden onderzocht hoe
bij de dga kapitaalinkomen en arbeidsinkomen relatief tot elkaar worden belast en
of hier verbeteringen mogelijk zijn. Bij de beoordeling van de (effectieve) belasting-
en premiedruk van dga’s zal ook het speelveld met IB-ondernemers en werknemers worden
meegenomen. In het onderzoek wordt daarnaast gekeken naar de mogelijkheden voor dga’s
om belastingheffing langdurig uit te stellen of zelfs af te stellen, en mogelijkheden
van het huidige boxenstelsel om vermogen aan te houden in box 2 of box 3. Ook wordt
de inkomens- en vermogenspositie van dga’s onderzocht. Tot slot wordt in kaart gebracht
wat economisch of fiscaal de optimale manier is om (ondernemers)kapitaalinkomen van
de ondernemer te belasten en hoe zich dat verhoudt tot het huidige Nederlandse stelsel.
Daarbij zal ook gekeken worden naar ervaringen in andere landen. Het onderzoek moet
uiteindelijke leiden tot beleidsopties binnen het huidige stelsel, maar er zal ook
gekeken worden naar hervormingen die de huidige boxenstructuur overstijgen.

Vermogensrendementsheffing (box 3)

Het onderwerp fiscale neutraliteit speelt ook bij de vermogensrendementsheffing in
box 3. Het forfaitaire rendement in het huidige stelsel van box 3 zal vrijwel nooit
exact overeenkomen met het werkelijk behaalde rendement van een individu. Voor zover
het vermogen boven het heffingsvrije vermogen ligt, komt de belastingdruk op spaargeld
bijvoorbeeld hoger uit, terwijl de belastingdruk op beleggingen met gemiddeld hogere
rendementen lager kan uitvallen. Daarnaast zijn de al besproken arbitragemogelijkheden
van box 3 van belang. Daar staat tegenover dat het huidige stelsel van box 3 wordt
gekenmerkt door een hoge mate van eenvoud voor belastingplichtigen en de Belastingdienst,
en het een oplossing biedt voor de aanzienlijke grondslaguitholling die voor 2001
was ontstaan. Het vorige en het huidige kabinet hebben reeds aanpassingen doorgevoerd
om binnen het forfaitaire stelsel beter aan te sluiten op het gemiddelde werkelijke
rendement. Daarnaast is in het regeerakkoord afgesproken om deze kabinetsperiode een
stelsel van een vermogensrendementsheffing op basis van werkelijk rendement uit te
werken. Voor eerder verkende varianten van een stelsel op basis van werkelijk rendement
bleek dat een overgang naar een dergelijk stelsel verregaande consequenties heeft
voor onder andere de administratieve lasten van burgers, risico’s op belastingontwijking
en structureel problematisch is voor de uitvoering. Er zijn sinds deze verkenningen
geen varianten aan het licht gekomen waarbij deze risico’s en problemen zich niet
voordoen. Een deel van de hiervoor beschreven problematiek kan alleen worden beperkt
door concessies op het terrein van eenvoud, begrijpelijkheid, uitstelmogelijkheden,
uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Zoals ik daarom ook heb aangekondigd in de «kabinetsreactie
box 3 op basis van werkelijk rendement», worden in kader van dit bouwstenentraject
meer fundamentele beleidsopties uitgewerkt op het terrein van de vermogensrendementsheffing,
mede in samenhang met ander vermogen en andere vermogensinkomsten. Daarbij zal ook
gekeken worden naar langdurige verhuur van vastgoed.

Evaluatie eigenwoningregeling

De eigen woning is een belangrijk vermogenscomponent.20 De eigen woning wordt door de combinatie van de hypotheekrenteaftrek en het eigenwoningforfait
op nationaal niveau fiscaal anders behandeld dan andere vermogensvormen, en ook anders
dan ander vastgoed van particulieren. Daarmee raakt dit onderwerp ook aan het ontbreken
van fiscale neutraliteit. In de evaluatie van de eigenwoningregeling worden de doelmatigheid,
doeltreffendheid en complexiteit van de regeling onderzocht. In de evaluatie worden
beleidsopties in beeld gebracht, zowel voor de regeling als zodanig als opties om
de complexiteit te verminderen. evaluatie is inmiddels gestart en zal in het laatste
kwartaal van 2019 worden afgerond en naar de Eerste en de Tweede Kamer worden gestuurd.21

5.2. Vermogensongelijkheid

Een ander belangrijk thema dat samenhangt met het belasten van kapitaalinkomen is
vermogensongelijkheid. De laatste jaren is de aandacht voor vermogensongelijkheid
en belastingen op vermogen sterk toegenomen.22 Het overdragen van vermogen tussen generaties speelt hierbij een belangrijke rol.
Erfenissen en schenkingen vormen het belangrijkste verschil tussen het inkomen dat
huishoudens gedurende hun leven genereren en hun (potentiële) consumptie.

CPB-onderzoek effect erf- en schenkbelasting op vermogensongelijkheid

Het CPB onderzoekt de schenk- en erfbelasting en het effect op vermogensongelijkheid.23 Deze studie beoogt op verschillende wijzen bij te dragen aan het maatschappelijke
en wetenschappelijke debat op het gebied van de erf- en schenkbelasting.

5.3. Het belasten van kapitaalinkomen bij bedrijven via de Vpb

De meeste belastingen op kapitaalinkomen worden geheven bij burgers, maar de belasting
op kapitaalinkomen met de hoogste opbrengst, de vennootschapsbelasting, wordt geheven
bij bedrijven.24

De Vpb is, mede door de internationale dimensie, een ingewikkelde belasting, en is
vooral door het effect op investeringsbeslissingen van bedrijven van belang voor de
economische groei. Er zijn verschillende ontwikkelingen en trends op het terrein van
de Vpb. Zo krijgt door globalisering – die de mobiliteit van productiefactoren (met
name kapitaal) vergroot – onderlinge afstemming van nationale regels meer relevantie.
Het gebrek daaraan werkt belastingontwijking in de hand. Dat noopt tot samenwerking
en dat is ook wat we afgelopen jaren gedaan hebben bij bijvoorbeeld het Base Erosion
and Profit Shifting (BEPS)-project van de Organisatie voor Economische Samenwerking
en Ontwikkeling (OESO). Tegelijkertijd neemt de belastingconcurrentie, met name op
statutaire tarieven toe.25 Ten slotte roept globalisering, in samenhang met digitalisering, de vraag op waar
bedrijfswinsten belast moeten worden. Het belang van fysieke productiefactoren neemt
af, terwijl dat internationaal het huidige uitgangspunt vormt voor het belasten van
bedrijfswinsten.

Onderzoek naar de toekomst van de vennootschapsbelasting

Het vierde nieuwe onderzoek is een verkenning naar mogelijkheden om het belasten van
bedrijfswinsten eenvoudiger en met minder economische verstoringen vorm te geven.
Daarbij speelt de vraag in hoeverre er sprake is van een spanning tussen enerzijds
een fiscaal aantrekkelijk vestigings- en investeringsklimaat en anderzijds minder
belastingconcurrentie en belastingontwijking. Een vraag die daarmee samenhangt is
wat de gevolgen zijn van meer internationale coördinatie en harmonisatie, die de fiscale
concurrentie beperkt, voor de positie van Nederland in de relatie tot het aantrekken
van nieuwe investeringen. Dit onderzoek is daarom mede van belang in het kader van
standpuntbepaling in internationale trajecten.

Startpunt van het onderzoek is een analyse van het soort bedrijven en sectoren dat
de Vpb momenteel betaalt. Ook ontwikkelingen in de opbrengst van de Vpb over de tijd
– mede in relatie tot de grondslag – worden bezien. Daarnaast wordt een internationale
vergelijking gemaakt, om in beeld te brengen hoe de Nederlandse Vpb zich verhoudt
tot stelsels in andere landen. In het onderzoek wordt rekening gehouden met de (verwachte)
uitkomsten van lopende internationale trajecten, zoals voorstellen voor alternatieve
verdeling van heffingsrechten en BEPS 2.0. Uiteindelijk worden opties voor standpuntbepaling
in internationale trajecten geformuleerd en beleidsopties ontwikkeld die Nederland
unilateraal kan nemen om het fiscale vestigings-en investeringsklimaat te verbeteren;
de Vpb economisch minder verstorend vorm te geven; te vereenvoudigen en/of belastingontwijking
verder tegen te gaan.

Toezegde onderzoeken in de vennootschapsbelasting

Aan uw Kamer heb ik al een aantal onderzoeken in de vennootschapsbelasting toegezegd.
Het gaat om het onderzoek naar de toepassing van het arm’s-lengthbeginsel, de deelnemingsvrijstelling,
artikel 8c van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 (Wet Vpb 1969) en de heffing
over vastgoed gehouden door fiscale beleggingsinstellingen.

Er is een onderzoek naar een nieuwe fiscale concernregeling in de Vpb gestart. De
Tweede Kamer heeft op 12 februari 2019 ingestemd met een wetsvoorstel met enkele spoedreparatiemaatregelen
inzake de fiscale eenheid. Daarbij is aangekondigd dat de huidige regeling inzake
de fiscale eenheid voor de Vpb mogelijk zal worden opgevolgd door een nieuwe concernregeling.
Met dit onderzoek wordt daar gevolg aan gegeven.

6. Belasting op consumptie

Nederland kent verschillende belastingen op consumptie die worden betaald door burgers,
bedrijven en overheden. Ze vormen ruim een kwart van de totale belasting- en premieopbrengsten.
De in budgettaire omvang grootste belasting op consumptie is de btw. Daarnaast zijn
er verschillende belastingen met een milieugrondslag zoals de energiebelasting en
de afvalstoffenbelasting. Verder zijn er consumptiebelastingen zoals de aanschafbelasting
op personenauto’s (BPM), de belasting op bezit van een voertuig (MRB), de brandstofaccijns
en de accijns op alcohol en tabak en bijvoorbeeld een verbruiksbelasting op frisdranken

Beleidsopties op het gebied van de btw, zoals een verdere harmonisering van de tarieven,
zijn in voorgaande trajecten zoals de Studiegroep Duurzame Groei aan de orde gekomen.
Aanvullend onderzoek is op dat terrein daarom niet nodig. Wel zal in het kader van
het onderzoek naar de belastingmix worden ingegaan op de kenmerken van belastingen
op consumptie in vergelijking met andere belastingsoorten en de effecten van mogelijke
schuiven in de belastingmix.

Figuur 8: belastingen op consumptie en milieubelastingen in ruime zin 2018 (bron:
Ministerie van Financiën)

Onderzoek milieubelastingen en grondslagerosie

Belastingen op milieugrondslag, de autobelastingen en de accijns op minerale oliën
genereren uiteraard belastinginkomsten en prijzen negatieve externe effecten in. De
transitie naar een klimaatneutrale en circulaire economie speelt een rol bij de ontwikkelingen
van de opbrengsten van op milieu, mobiliteit en minerale oliën gebaseerde consumptiebelastingen.
Doel van de transitie is het beperken van de uitstoot van broeikasgassen en het ontstaan
van afval. Waar fossiele brandstoffen, afval en emissies een belastinggrondslag zijn
leidt de transitie ertoe dat de belastingopbrengsten op de lange termijn zullen teruglopen.
Ook de inzet van belastingen als instrument om milieubelastend gedrag terug te dringen
kan – soms sterker dan op voorhand verwacht – van invloed zijn op de belastingopbrengsten.
Stimuleringsmaatregelen binnen belastingen leiden doorgaans tot een vermindering van
belastingopbrengsten. Daarnaast kunnen belastingen ook worden gebruikt om negatieve
externe effecten op het terrein van klimaatverandering, maar ook van congestie en
luchtvervuiling te beprijzen. Hiermee worden belastinginkomsten gegenereerd en kunnen
(op termijn) gedragseffecten worden bereikt. Met die opbrengst kunnen bijvoorbeeld
meer economisch verstorende belastingen op bijvoorbeeld arbeidsinkomen of winst worden
verlaagd.

Het vijfde nieuwe onderzoek gaat over de grondslagerosie bij belastingen op milieugrondslag,
autobelastingen (inclusief de provinciale opcenten op de MRB) en accijns op minerale
oliën. Daarnaast zal worden onderzocht waar mogelijkheden liggen voor verdere vergroening
van het belastingstelsel. Daarbij zal steeds oog zijn voor de relatie met de maatregelen
die in het klimaatakkoord zijn afgesproken. Doel is om op deze beide onderwerpen beleidsmogelijkheden
te schetsen voor een volgend kabinet. Bij het beoordelen van verdere vergroeningsmaatregelen
zal onder meer worden gekeken naar milieueffecten, economische effecten (waaronder
grenseffecten), maatschappelijk draagvlak, internationale concurrentiepositie, robuustheid
van de belastinggrondslag, juridische aspecten, uitvoeringsaspecten en administratieve
lasten. Bij de autobelastingen zal ook de aansluiting worden gezocht met de verkenning
naar andere vormen van bekostiging van mobiliteit (zie hieronder).

Verkenning andere vormen bekostiging mobiliteit

In het licht van bovenstaande start dit jaar een verkenning hoe de autobelastingen
op termijn anders vormgegeven kunnen worden, waarbij een op proportionele bijdrage
gerichte vorm van heffen zal worden uitgewerkt.26 Deze verkenning is reeds aangekondigd in het concept Klimaatakkoord.

7. Complexiteit en fiscale regelingen

Vereenvoudiging van het belastingstelsel is al lange tijd een breed gedragen wens.
Het belastingstelsel wordt vaak gebruikt als middel om andere beleidsdoelen dan het
generen van overheidsinkomsten te realiseren. Daarbij denk ik bijvoorbeeld aan inkomensherverdeling
en het beprijzen van externe effecten, bijvoorbeeld door middel van heffingskortingen
en aftrekposten Ofschoon deze beleidsdoelen op zichzelf wenselijk kunnen zijn, kunnen
deze regelingen in beginsel wel de grondslag beperken, de economisch verstorende (marginale)
tarieven verhogen, en het stelsel minder transparant maken De inkomensafhankelijke
algemene heffingskorting is hier een voorbeeld van. Ook wordt de uitvoering steeds
ingewikkelder. Figuur 9 schetst een aantal andere voorbeelden van dergelijke fiscale
regelingen. Een belangrijk aandachtspunt voor een toekomstbestendig stelsel is dan
ook het verbeteren van de transparantie en het verminderen van de complexiteit door
het verminderen van het instrumenteel gebruik van het belastingstelsel.

Figuur 9: voorbeelden van fiscale regelingen

De afgelopen jaren zijn diverse initiatieven genomen om het stelsel te vereenvoudigen.
Zo heeft het vorige kabinet in 2014 voorgesteld te komen tot een herziening van het
belastingstelsel waarbij onder andere het doel minder complexiteit was. Uiteindelijk
was de gerealiseerde complexiteitsreductie beperkt. Een volgende poging is begin 2016
gedaan. Een externe consultatie is uitgevoerd om nieuwe ideeën te verzamelen om tot
praktische vereenvoudigingen te komen. Een deel van de voorstellen die na een toets
aan de beoordelingscriteria overbleven is opgenomen in het pakket Belastingplan 2017.
Tegelijkertijd zien we echter bij het vereenvoudigingen op onderdelen dat het stelsel
op andere onderdelen door allerlei oorzaken juist weer complexer wordt. Ook de veelvuldige
wijzigingen van de fiscale regels kunnen als complex worden ervaren.

Het blijkt lastig om tot een grote vereenvoudiging of herziening te komen.

Complexiteit van een regeling kan acceptabel of ondergeschikt zijn aan het doelmatig
en effectief behalen van een specifiek beleidsdoel. Vereenvoudiging moet altijd worden
afgewogen tegen meer generieke wetgeving, of tegen het behalen van andere beleidsdoelen.
Dit kan minder maatwerk voor specifieke doelgroepen betekenen en zowel budgettaire
gevolgen als inkomenseffecten hebben. Vereenvoudiging heeft dus altijd een «prijs»
op een ander gebied. Hoewel vereenvoudiging een lastige zaak is, blijft het een permanent
streven.

Onderzoek vereenvoudiging

Het zesde en laatste onderzoek dat ik met dit bouwstenentraject van start laat gaan,
ligt op het terrein van vereenvoudiging. Voor de langere termijn wordt op zoek gegaan
naar maatregelen die een vereenvoudiging voor de uitvoering moeten opleveren. De vereenvoudigingsvoorstellen
moeten leiden tot een betere uitvoerbaarheid voor en handhaafbaarheid door de Belastingdienst.
Daarnaast werpen we een kritische blik op de huidige vormgeving van de fiscale regelingen
– zoals opgenomen in bijlage 9 van de Miljoenennota 2019 – om tot concrete voorstellen
te komen om de doelen van de regelingen anderszins, buiten de fiscaliteit, te realiseren
als dat tot een efficiëntere uitkomst leidt.

Tot slot is het van belang om op te merken dat vereenvoudiging verschillende perspectieven
kent. Voorbeelden van vereenvoudiging zijn minder uitvoeringskosten, minder administratieve
lasten voor burgers en bedrijven, meer transparantie of «doenlijke» wetgeving. Daarbij
kan sprake zijn van tegenstellingen, aangezien een vereenvoudiging voor de uitvoering
niet altijd leidt tot een vereenvoudiging voor burgers en bedrijven. Deze potentiele
spanning zal in het onderzoek aan de orde komen.

8. Hoe nu verder

De zes onderzoeken die in deze brief zijn aangekondigd starten nu. Deze onderzoeken
vormen naast de al lopende trajecten en eerder uitgevoerd onderzoek samen de basis
voor bouwstenen voor stelselverbeteringen die het gehele belastingstelsel beslaan.
Deze zullen begin 2020 klaar zijn. De verschillende onderzoeken kennen hun eigen vorm,
maar in alle gevallen zal externe deskundigheid worden betrokken.

Daarnaast wil ik een gesprek op gang brengen over de toekomst van het belastingstelsel.
Ik denk bijvoorbeeld aan een brede bijeenkomst waarbij mensen uit verschillende geledingen
in de samenleving zoals de wetenschap, maatschappelijk middenveld, opiniemakers en
bedrijven hun ideeën naar voren kunnen brengen en met elkaar in debat kunnen gaan.
De uitkomst van een dergelijk gesprek zal worden betrokken bij de verdere uitwerking
van het bouwstenentraject.