Brief regering : Kabinetsreactie box 3 op basis van werkelijk rendement

Nr. 64 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 april 2019

In het regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst» heeft dit kabinet opgenomen dat in
de vermogensrendementsheffing (box 3) sneller wordt aangesloten op het werkelijke
rendement van spaartegoeden en dat het heffingvrije vermogen wordt verhoogd (bijlage
bij Kamerstuk 34 700, nr. 34). Het kabinet heeft deze maatregelen met het Belastingplan 2018 gerealiseerd. Daarnaast
is in het regeerakkoord opgenomen dat er een stelsel van vermogensrendementsheffing
op basis van werkelijk rendement zal worden uitgewerkt. Met deze brief beschrijf ik
het proces tot nu toe, de voorlopige conclusie, ga ik in op het vervolgtraject en
schets ik enige conceptuele varianten.

Proces tot nu toe

In 2016, 2017 en 2018 zijn er wijzigingen doorgevoerd in de vermogensrendementsheffing
die er met name op gericht waren om het forfaitaire rendement dichter te laten aansluiten
bij het gemiddelde werkelijke rendement. Zo heeft dit kabinet het forfaitaire rendement
op spaargeld sneller laten aansluiten op het werkelijke spaarrendement en het heffingvrije
vermogen per 2018 verhoogd van € 25.000 naar € 30.000,1 waardoor het aantal belastingplichtigen in box 3 is afgenomen met 360.000. Hierbij
zijn de sterke elementen behouden, zoals de vooringevulde aangifte en de mede daardoor
lage administratieve lasten voor de burger. Niettemin is het inherent aan een forfaitair
rendement dat het vrijwel nooit exact zal aansluiten bij het rendement dat de individuele
belastingplichtige maakt.

Het kabinet realiseert zich dan ook dat er een maatschappelijke wens bestaat om bij
de heffing over inkomen uit sparen en beleggen beter aan te sluiten bij het werkelijke
rendement van de individuele belastingplichtige. De sterke daling van de obligatierente
en de spaarrente in de afgelopen jaren, speelt een belangrijke rol in deze maatschappelijke
wens. Het vorige kabinet heeft reeds een verkenning in gang gezet die heeft geleid
tot de uitwerking van de voortgangsrapportage «Heffing box 3 op basis van werkelijk
rendement»2 en van het «Keuzedocument box 3».3 Deze documenten bevatten uitgebreide analyses op belangrijke aspecten van een stelsel
van vermogensrendementsheffing op basis van werkelijk rendement. Voor de belastingplichtige
gaat het dan met name om de belastingdruk, de liquide positie en de administratieve
lasten, waaronder het kunnen gebruiken van een zo volledig mogelijk vooringevulde
aangifte. Voor de overheid zijn ook de uitvoering en de handhaving, risico’s op belastinguitstel
en -ontwijking en de budgettaire gevolgen van belang.

Het kabinet vindt het van belang dat de vermogensrendementsheffing zoveel mogelijk
aan een aantal uitgangspunten voldoet. Het gaat daarbij om de aansluiting bij het
gevoel van rechtvaardigheid en de draagkracht van de belastingbetaler, dat de belastingbetaler
niet wordt opgezadeld met hoge administratieve lasten, dat het stelsel een brede heffingsgrondslag
heeft die voldoende robuust is tegen belastingontwijking en dat het goed uitvoerbaar
is.

Voorlopige conclusie

Op basis van de Voortgangsrapportage en het Keuzedocument box 3 komt het kabinet tot
de conclusie dat een stelsel van vermogensrendementsheffing op basis van werkelijk
rendement niet kan voldoen aan alle hiervoor genoemde uitgangspunten. Een overgang
naar een stelsel op basis van werkelijk rendement is daarom op korte of middellange
termijn alleen denkbaar als er concessies worden gedaan op een of meerdere van de
uitgangspunten, namelijk het aantal belastingplichtigen (en daarmee de reikwijdte
van de grondslag), de vooringevulde aangifte, de mogelijkheden tot het tegengaan van
belastingontwijking of de stabiliteit en omvang van de belastinginkomsten. Op deze
concessies en uitgangspunten ga ik verderop in deze brief nader in.

Vervolgtraject

Het kabinet is zich ervan bewust dat er een brede wens is tot een verdere uitwerking
van een stelsel op basis van werkelijk rendement. In het onderzoek naar bouwstenen
voor verbeteringen van het belastingstelsel zal dan ook aandacht zijn voor het belasten
van vermogen in brede zin, waarbij naast het vermogen in box 3 ook vermogen in andere
belastingen, zoals onroerende zaken en ondernemingsvermogen in box 1 en box 2 worden
betrokken. Omdat het verder uitwerken van een stelsel op basis van werkelijk rendement
concessies en daarmee fundamentele keuzes vergt, met potentieel verregaande gevolgen
voor de begroting en mogelijk de boxen van de inkomstenbelasting overstijgt, wil ik
daarom in het bouwstenentraject meer fundamentele beleidsopties laten uitwerken op
dit terrein, mede in samenhang met ander vermogen en andere vermogensinkomsten.

Ook zal ik een versneld deelonderzoek laten uitvoeren naar opties om specifiek belastingplichtigen
met vooral of uitsluitend spaargeld tegemoet te komen. In dit deelonderzoek komt bijvoorbeeld
de op pagina 5 van deze brief opgenomen conceptuele variant «Belasten werkelijk spaarrendement»
aan de orde. Ik verwacht dit deelonderzoek op Prinsjesdag aan uw Kamer te sturen.

Heffing op basis van werkelijk rendement: vermogensaanwas of vermogenswinst

Zoals in het Keuzedocument is toegelicht vergt een stelsel van vermogensrendementsheffing
op basis van werkelijk rendement een initiële keuze tussen twee systemen: een vermogensaanwas-
of een vermogenswinstbelasting. Deze keuze is van grote invloed op de uitwerking en
de gevolgen van het stelsel.

Bij een vermogensaanwasbelasting wordt jaarlijks belasting geheven over de reguliere inkomsten (zoals rente, dividend
en huur) en de waardeontwikkeling van vermogenstitels (zoals koerswinst of koersverlies
over aandelen, waardestijging of waardedaling van onroerend goed). Een belangrijk
gevolg is dat langdurig uitstel van belastingheffing wordt voorkomen. Het betekent
echter ook dat wordt geheven over een waardeontwikkeling van een vermogensbestanddeel
dat niet is verkocht. De belastingplichtige dient over voldoende liquide middelen
te beschikken om de verschuldigde belasting over de ongerealiseerde waardeontwikkeling
te kunnen voldoen.

Bij een vermogenswinstbelasting wordt naast de heffing over de reguliere inkomsten, een waardeontwikkeling belast
op het moment van verkoop van het vermogensbestanddeel. Er wordt dus geheven over
het verschil tussen de verkoop- en verkrijgingsprijs. Het gevolg van de keuze voor
deze vorm van heffen over werkelijk rendement is dat langdurig uitstel wel mogelijk
is. Het heeft ook tot gevolg dat latere wijzigingen na de invoering complex zijn,
doordat er bij een eventuele systeemwijziging in de tijd opgebouwde belastingclaims
bestaan waarover moet worden afgerekend of waarvoor langdurig overgangsrecht moet
worden ingevoerd.

Om te illustreren waarom een stelsel op basis van werkelijk rendement concessies vergt
op de eerdergenoemde uitgangspunten, noem ik de belangrijkste gevolgen. Voor een uitgebreidere
beschrijving verwijs ik naar de eerdergenoemde Voortgangsrapportage en het Keuzedocument
box 3.

Voor de in de Voortgangsrapportage en het Keuzedocument box 3 onderzochte varianten
geldt, ongeacht of wordt gekozen voor vermogensaanwas- of vermogenswinstbelasting,
het volgende:

• Voor burgers betekent het een flinke verzwaring van de administratieve lasten en toename
in complexiteit. Zij moeten aanzienlijk meer gegevens zelf bijhouden en complexe berekeningen
maken om aangifte te kunnen doen van hun box 3-inkomen. Dit betreft belastingplichtigen
(of hun nabestaanden) die gedurende een jaar scheiden, overlijden, emigreren of immigreren.
Daarnaast zullen de circa 1 miljoen belastingplichtigen met vermogenstitels waarover
ketenpartners geen of onvoldoende gegevens hebben ten aanzien van de inkomsten en
kosten, zoals onroerende zaken en onderlinge vorderingen, jaarlijks te maken krijgen
met hogere administratieve lasten en toename in complexiteit. De reikwijdte van de
vooringevulde aangifte neemt af.

• Het uitvoeren en handhaven van een heffing op basis van werkelijk rendement is structureel
problematisch: Uit het Keuzedocument bleek dat geen van de onderzochte varianten van
een vermogensrendementsheffing op basis van werkelijk rendement verenigbaar is met
een brede reikwijdte van de grondslag en de vooringevulde aangifte. Sinds de publicatie
van het Keuzedocument zijn er geen varianten aan het licht gekomen die hiermee wel
verenigbaar zijn.

Specifiek voor de vermogenswinstbelasting komt daar nog een aantal belangrijke gevolgen
bij, namelijk:

• Er zullen naar verwachting nieuwe producten ontstaan waarvan het rendement uitsluitend
bestaat uit (langdurig uitgestelde) vermogenswinsten. Er is daarom meer risico op
langdurig uitstel van belastingheffing en mogelijk zelfs belastingontwijking. Het
tegengaan hiervan zal veel reparatiewetgeving vergen. En zelfs dan is mijn inschatting
dat langdurig uitstel en risico’s op ontwijking vrijwel niet te voorkomen zullen zijn.
Deze verwachting is gebaseerd op de steeds verdergaande belastingontwijking die was
ontstaan onder het stelsel van de Wet op de inkomstenbelasting 1964. Deze belastingontwijking
leidde tot grondslaguitholling en vergde vrijwel jaarlijks reparatiewetgeving. Dit
was destijds een van de belangrijkste redenen voor een overgang naar een forfaitair
stelsel.

• Het «lock in-effect»: een vermogenswinstbelasting maakt het aantrekkelijk om winstrealisatie
en daarmee belastingheffing uit te stellen. Dit uitstel leidt ertoe dat het bedrag
aan winst waarover in de toekomst belasting moet worden betaald steeds groter wordt.
Dit maakt het complex om van deze systematiek af te stappen.

Conceptuele varianten

Een deel van de hiervoor beschreven problematiek kan worden beperkt door concessies
te doen op een of meerdere uitgangspunten, zoals andere landen ook doen. Hierna licht
ik enkele conceptuele varianten toe.

Vermogensaanwasbelasting of vermogenswinstbelasting

Een vermogensaanwasbelasting is in internationaal perspectief over het algemeen niet
gebruikelijk, maar geniet wel de voorkeur boven een vermogenswinstbelasting, omdat
het in mindere mate leidt tot uit- en afstelmogelijkheden, risico op fraude en het
eerder genoemde «lock in-effect». Voor minder of niet liquide vermogenstitels kan
een vermogensaanwasbelasting wel eerder tot liquiditeitsproblemen leiden. Hieraan
tegemoetkomen door middel van bijvoorbeeld betalingsregelingen is uitvoeringstechnisch
ingewikkeld, zeker als de vermogensaanwas erg volatiel is.

Belasten werkelijk spaarrendement

Een stelsel waarin inkomen uit sparen (rente) tegen werkelijk rendement en het inkomen
uit beleggen forfaitair wordt belast, ontziet belastingplichtigen met alleen spaargeld
(boven het heffingvrije vermogen). Voor ongeveer de helft van de huidige box 3-grondslag
wordt daarmee aangesloten bij het werkelijke rendement. Door het verschil in behandeling
van inkomen uit spaargeld en inkomen uit beleggen ontstaan er echter afbakeningsproblemen
en ontwijkingsmogelijkheden rond de peildatum waarmee men vermogen onder de meest
gunstige categorie kan laten vallen. Maatregelen om dit tegen te gaan zoals meerdere
peildata of generieke antimisbruikmaatregelen maken het stelsel complexer en verhogen
de administratieve lasten voor de burger en de uitvoeringskosten, terwijl de ontwijkingsmogelijkheden
naar verwachting groter zullen zijn dan in het huidige stelsel.

Heffingsgrondslag voorgaand jaar voor behoud kwaliteit vooringevulde aangifte

In Nederland neemt de vooringevulde aangifte een cruciale rol in bij de dienstverlening
aan burgers en bij de handhaving door de Belastingdienst. Om de vooringevulde aangifte
zoveel mogelijk in stand te houden bij het belasten van werkelijk rendement, zal de
vermogensrendementsheffing mogelijk een jaar achter moeten gaan lopen op de heffing
in box 1 en box 2. Veel benodigde gegevens zullen anders namelijk niet of niet op
tijd beschikbaar zijn voor tijdige verwerking in de vooringevulde aangifte. Gegevens
die (nog) niet door ketenpartners (zoals financiële instellingen) aan de Belastingdienst
worden geleverd, zullen door belastingplichtigen zelf moeten worden ingevuld. Het
gaat hierbij onder andere om inkomsten en kosten ten aanzien van onroerende zaken
en beleggingsrendementen op vermogen in het buitenland.

Verkleinen groep belastingplichtigen

Om een stelsel op basis van werkelijk rendement uitvoerbaar en handhaafbaar te houden
voor de Belastingdienst zal de groep belastingplichtigen aanzienlijk kleiner moeten
worden dan de huidige circa 2,8 miljoen. De meest voor de hand liggende manier om
dit te bereiken is door middel van een verhoging van de heffingvrije voet. Andere
manieren, die in andere landen gebruikelijk zijn, zijn specifieke vrijstellingen voor
de verschillende vermogenstitels, zoals extra vrijstellingen voor vermogenswinsten
bij onroerende zaken of aandelen als deze langere tijd in bezit zijn geweest. De belastingopbrengsten
van de vermogensrendementsheffing zullen structureel dalen, gezien de smallere grondslag.
De omvang van deze daling hangt vooral af van de keuzes die er bijvoorbeeld worden
gemaakt ten aanzien van de hoogte van de heffingvrije voet en het tarief.

Vermogensrendementsheffing in het buitenland

De hiervoor geschetste concessies uiten zich in buitenlandse stelsels van vermogensrendementsheffing
op basis van werkelijk rendement. Om het systeem hanteerbaar te houden, maken landen
gebruik van bijvoorbeeld hoge vrijstellingen, veel uitzonderingen en bijzondere regelingen
voor verschillende vermogensbestanddelen. Hierdoor blijven de doelgroep voor de heffing
en de vermogensbestanddelen die in de heffing worden betrokken beperkt in omvang.
Daarbij geldt voor buitenlandse systemen die hebben gekozen voor een vermogenswinstbelasting,
dat deze vooral historisch zijn gegroeid. Als er namelijk eenmaal een vermogenswinstbelasting
is, is het door de opgebouwde belastingclaim moeilijk om de heffingssystematiek later
te wijzigen (het eerdergenoemde «lock in-effect»). Voor concrete voorbeelden verwijs
ik naar het «Internationaal onderzoek box 3»4 dat is uitgevoerd in verkenningen die hebben geleid tot de Voortgangsrapportage en
het Keuzedocument.

Tot slot

Gezien de complexiteit en de verregaande gevolgen van een vermogensrendementsheffing
op basis van werkelijk rendement voor burgers, financiële instellingen en de Belastingdienst,
zou een stelsel op basis van werkelijk rendement ten koste gaan van elementen die
het kabinet ook belangrijk vindt, zoals de vooringevulde aangifte, met de mede als
gevolg daarvan lage administratieve lasten voor burgers, de eenvoud van het huidige
stelsel en de reikwijdte van de grondslag.

Dit laat onverlet dat het kabinet de wens van een heffing op basis van werkelijk rendement
begrijpt. Gezien de concessies die nodig zijn voor een heffing op basis van werkelijk
rendement op het terrein van eenvoud, begrijpelijkheid, uitstelmogelijkheden, uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid, vindt het kabinet het van belang dat een overgang naar een heffing
op basis van werkelijk rendement kan rekenen op een zo groot mogelijk maatschappelijk
en politiek draagvlak. Om die reden laat het kabinet in het onderzoek naar bouwstenen
voor stelselverbeteringen meer fundamentele beleidsopties uitwerken op het terrein
van de vermogensrendementsheffing, mede in samenhang met ander vermogen en andere
vermogensinkomsten en gaat het kabinet op basis van deze beleidsopties graag met uw
Kamer in gesprek.

De Staatssecretaris van Financiën, M. Snel