Brief regering : Onderzoek gedragscode ongewenste omgangsvormen

Nr. 35
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 april 2019

Hierbij stuur ik u het onderzoek «Omgaan met ongewenste omgangsvormen1. Toegevoegde waarde van een gedragscode». Met dit onderzoek geef ik uitvoering aan
de motie van de leden Van Toorenburg (CDA) en Sjoerdsma (D66) waarin zij verzocht
hebben onderzoek te laten doen naar de haalbaarheid en wenselijkheid van een landelijke
gedragscode voor bedrijven met betrekking tot ongewenst gedrag en seksuele intimidatie2. Het onderzoek beoogt niet alleen uitvoering te geven aan deze motie, maar tevens
inzicht te verschaffen in de manier waarop gedragscodes in Nederland worden ingezet
als maatregel om ongewenst gedrag te voorkomen en tegen te gaan.

In deze brief vat ik de bevindingen van het onderzoek samen en geef ik aan hoe ik
hieraan, samen met de sociale partners, opvolging zal geven. Ook ga ik in deze brief
in op het verzoek van het lid Buitenweg, gedaan tijdens het Algemeen Overleg Zeden
van 23 mei 2018, om in te gaan op signalen – zoals verwoord in een artikel in het
Tijdschrift Recht en Arbeid (TRA) – waaruit zou blijken dat uit de jurisprudentie
over seksuele intimidatie geen eenduidige norm naar voren komt3.

Achtergrond

Ongewenst gedrag op de werkvloer – agressie en geweld, pesten, (seksuele) intimidatie
en discriminatie – kan leiden tot stress, ziekte en uitval. De Arbobalans 2018 laat
zien dat een groot aantal mensen burn-outklachten ervaart als gevolg van hoge taakeisen,
een gebrek aan autonomie, ongewenst gedrag op de werkvloer of een combinatie van deze
factoren4.

Een veilige cultuur op de werkvloer is belangrijk om werkstress en ongewenst gedrag
effectief aan te pakken. Zoals ik in de Kamerbrief over ongewenst seksueel gedrag,
seksuele intimidatie en seksueel geweld van 24 november 20175 heb aangegeven, kunnen alleen in een veilige werkomgeving grenzen aangegeven en gerespecteerd
worden. Dit is belangrijk omdat er anders een voedingsbodem ontstaat voor (steeds
meer en erger) grensoverschrijdend gedrag. Er is een groot grijs gebied van opmerkingen
en gedragingen die als normaal worden beschouwd binnen een bepaalde organisatie, maar
ondertussen kunnen leiden tot verdergaand ongewenst gedrag, zoals seksuele intimidatie.

Op grond van de Arbowet is de werkgever verplicht om, binnen het arbeidsomstandighedenbeleid,
een beleid te voeren om psychosociale arbeidsbelasting te voorkomen en, waar dat niet
mogelijk is, te beperken. Het is dus primair de verantwoordelijkheid van de werkgever
om zijn werknemers te beschermen tegen werkstress en ongewenst gedrag op de werkvloer.
De werkgever moet hiertoe passende maatregelen treffen. Het vaststellen van een klachtenregeling
en het aanstellen van een vertrouwenspersoon zijn hiervan aansprekende en gangbare
voorbeelden.

Bevindingen uit het onderzoek

Uit het onderzoek blijkt dat een aanzienlijk aantal organisaties in Nederland een
gedragscode heeft. Grote organisaties hebben vaker een gedragscode dan kleinere. Zo
heeft 92% van de organisaties met meer dan 100 werknemers een gedragscode. Bij organisaties
met 5 tot 20 werknemers is dat percentage 41%. Van de organisaties die een gedragscode
hebben, heeft 79% daarin bepalingen opgenomen over (on)gewenst gedrag. Seksuele intimidatie
komt daarbij, naast agressie en geweld, het vaakst expliciet aan de orde.

In het onderzoek is de inhoud van 48 gedragscodes bestudeerd, van individuele organisaties,
maar ook gedragscodes die als onderdeel van de cao of arbocatalogus zijn opgesteld.
Uit deze analyse blijkt dat gedragscodes onderling sterk verschillen, zowel qua inhoud
als de mate van detail.

Een meerderheid van de in het onderzoek bevraagde organisaties (56%) ziet geen toegevoegde
waarde in een landelijke gedragscode. Daarbij lijken de beelden over een dergelijke
landelijke gedragscode uiteen te lopen. Als voordelen van een landelijke gedragscode
worden genoemd dat deze inspiratie kan bieden, kan leiden tot meer uniformiteit en
eventuele strijdigheid met geldende regelgeving kan voorkomen. Als belangrijk nadeel
wordt gezien dat organisaties een landelijke gedragscode simpelweg kopiëren, waardoor
de code onvoldoende aansluit op de praktijk en er onvoldoende draagvlak is voor de
gedragscode. Uit een internationale uitvraag zijn geen landelijke gedragscodes aangetroffen.

Over een eventuele verplichtstelling van een gedragscode ongewenste omgangsvormen
lopen de meningen uiteen. Bij experts en andere betrokkenen overheerst het gevoel
dat een wettelijke verplichting met betrekking tot een gedragscode zal leiden tot
werkgevers die zich op papier zullen conformeren aan deze verplichting, maar hier
in de praktijk weinig invulling aan zullen geven.

Reactie

In de bevindingen van dit onderzoek en de bespreking hiervan met de sociale partners
verenigd in de Stichting van de Arbeid zie ik onvoldoende aanleiding en draagvlak
voor een landelijke gedragscode ongewenste omgangsvormen voor organisaties in Nederland.
Tegelijkertijd is duidelijk dat werkgevers en werknemers baat hebben bij handvatten
over hoe zij een gedragscode op kunnen stellen, welke elementen in ieder geval daarin
een plek zouden moeten krijgen en hoe de gedragscode levend kan worden gehouden.

Zowel het opstellen als het regelmatig onder de aandacht brengen van een gedragscode
kan bijdragen aan het gesprek over welk gedrag binnen een organisatie (on)gewenst
is, een cultuur creëren waarin het normaal is om elkaar aan te spreken op gedrag én
een impuls geven aan de (door-)ontwikkeling van beleid om psychosociale arbeidsbelasting
te voorkomen en tegen te gaan. Ik wil dan ook stimuleren dat meer organisaties een
gedragscode opstellen of bezien of een bestaande gedragscode aan herziening toe is.
Daarnaast wil ik werkgevers informeren over manieren om de gedragscode levend te houden
en optimaal te benutten als instrument in het PSA-beleid.

Op grond van het onderzoek zie ik in ieder geval een meerwaarde in de ontwikkeling
van een stappenplan voor het opstellen van een gedragscode, waarbij tevens aandacht
is voor de rol die werknemers en hun vertegenwoordigers hierin kunnen spelen. Hiermee
zijn ook door het Actieteam Goed en Gezond Werken positieve ervaringen opgedaan (zie
kader). Het Actieteam heeft 20 organisaties begeleid bij het (preventief) aanpakken
van werkstress en ongewenst gedrag6. Daarnaast zou een checklist met elementen voor de inhoud van een gedragscode van
nut kunnen zijn, evenals praktijkvoorbeelden over hoe de gedragscode levend gehouden
kan worden en benut kan worden om het gesprek over omgangsvormen binnen organisaties
aan te gaan.

Ik zie bij de ontwikkeling van deze hulpmiddelen een belangrijke rol weggelegd voor
de sociale partners; een rol die de sociale partners graag willen spelen. Zij kunnen
er immers voor zorgen dat de inzichten van werknemers voldoende worden meegenomen
en dat handvatten voor de vorm en inhoud van gedragscodes aansluiten bij de uiteenlopende
behoeften van verschillende organisaties. Zij hebben zicht op relevante ervaringen
en goede praktijken op sector- of brancheniveau en kunnen ze een rol spelen in de
communicatie van ontwikkelde en te ontwikkelen hulpmiddelen. Ik zal dan ook gezamenlijk
met de sociale partners de ontwikkeling van voormelde hulpmiddelen ter hand nemen
en ik streef ernaar deze rond de zomer ter beschikking stellen aan werkgevers en werknemers,
onder meer via het Arboportaal en de Stichting van de Arbeid.

Goed praktijkvoorbeeld: Werknemers denken mee over gedragsregels

Een belangrijke les uit het Actieteam Goed en Gezond Werken is dat het formuleren
van transparante procedures en een open communicatie hierover bijdraagt aan een betere
werksfeer met gelijkwaardige en respectvolle behandeling van alle werknemers. Betrokkenheid
van werknemers bij het formuleren van gedragsregels kan daarbij tot aansprekende resultaten
leiden, zo blijkt uit de ervaringen van het Actieteam bij een Haagse vestiging van
McDonald’s. Deze vestiging met 80 medewerkers is in 2018 begeleid door het Actieteam.
De vestiging heeft een klachtenprocedure en gedragsregels. Voorbeelden van gedragsregels
zijn dat er op de werkvloer niet gepest wordt, er geen ander ongewenst gedrag plaatsvindt
en er altijd Nederlands gesproken wordt. Maar dit soort regels leefden niet echt onder
de medewerkers. Ze bleken voor de – veelal jonge – medewerkers te abstract te zijn
opgeschreven, waardoor ze niet werden begrepen. Aan de hand van de actieteammethode
is de vestiging aan de slag gegaan om hierin verbetering te brengen.

Een team van acht medewerkers, leidinggevenden en HR-medewerkers heeft de huisregels
concreet gemaakt met herkenbare praktijksituaties, zodat ze beter aansluiten bij de
leefwereld van de medewerkers. Doordat het bedrijf gericht met gedragsregels aan de
slag is gegaan, zijn werknemers zich meer bewust geworden van het belang van dit soort
afspraken met elkaar (gedragsregels) en zijn ze er meer naar gaan handelen. Met zeer
positieve resultaten: de medewerkers ervaren minder pestgedrag en het management grijpt
sneller in wanneer ongewenst gedrag gesignaleerd wordt. Ook spreken medewerkers elkaar
meer aan op gedrag. Zij ervaren dat het door de gemaakte afspraken en de concretisering
van de regels makkelijker is om hierover in gesprek te gaan.7

De afgelopen jaren heb ik praktische ondersteuning geboden aan werkgevers en werknemers
om binnen organisaties maatregelen te treffen om werkstress en ongewenst gedrag aan
te pakken, bijvoorbeeld door de ontwikkeling van een wegwijzer seksuele intimidatie
en door de inzet van het Actieteam Goed en Gezond Werken. Ook wordt gewerkt aan een
wetenschappelijk onderbouwde interventie om pesten op het werk tegen te gaan8. Ik blijf deze faciliterende rol spelen, onder meer met verschillende activiteiten
om de rol en positie van vertrouwenspersonen te versterken. Over de eerste resultaten
van deze activiteiten zal ik u rond de zomer nader informeren.

De Inspectie SZW ondersteunt werkgevers bij het treffen van passende maatregelen,
onder meer met behulp van de zelfinspectietool werkdruk en ongewenst gedrag9. De Inspectie SZW ziet daarnaast toe op de naleving van de Arbowet. Dat doet de inspectie
risicogericht. Bij inspecties gericht op het PSA-beleid stelt de Inspectie SZW vast
of de door de werkgever getroffen maatregelen afdoende zijn. Wanneer werkgevers zich
niet houden aan de verplichtingen van de wet, kan hiervan melding worden gemaakt bij
de Inspectie SZW.

Jurisprudentie over seksuele intimidatie

In het onderzoek naar gedragscodes wordt aangegeven dat sommige experts zich afvragen
of de definities in de wet van verschillende ongewenste gedragingen genoeg aanknopingspunten
bieden om ongewenst gedrag op de werkvloer te voorkomen en aan te pakken. In dat kader
is ook het verzoek van het lid Buitenweg relevant om in te gaan op signalen waaruit
zou blijken dat uit de jurisprudentie over seksuele intimidatie geen eenduidige norm
naar voren komt. Hierbij wees het lid Buitenweg op een artikel in het Tijdschrift
Recht en Arbeid (TRA)10. Dit artikel gaat in op enkele rechterlijke uitspraken waarbij de werkgever disciplinaire
maatregelen heeft getroffen als gevolg van seksuele intimidatie door een werknemer.
De auteur concludeert dat het objectief vaststellen van seksuele intimidatie lastig
is en dat op basis van de lijn in de rechtspraak het voor werkgevers niet valt te
voorspellen welke (disciplinaire) maatregelen passend zijn.

Het artikel, dat zich qua analyse beperkt tot enkele, verschillende gevallen, is voor
mij onvoldoende aanleiding om te concluderen dat er sprake is van een juridisch mijnenveld
voor werkgevers wanneer het gaat over seksuele intimidatie. Deze conclusie wordt bovendien
weersproken in een recenter artikel, waarin 15 zaken zijn geanalyseerd sinds oktober
2017 en waarin geconcludeerd wordt dat beëindiging van de arbeidsovereenkomst als
gevolg van seksuele intimidatie in de regel stand houdt bij de rechter11. Wel maakt het artikel in TRA duidelijk dat de werkgever zorgvuldig dient te opereren,
wanneer hij vergaande disciplinaire maatregelen treft.

Seksuele intimidatie is verboden op grond van het Burgerlijk Wetboek en de Wet Gelijke
Behandeling, zoals in het artikel wordt uiteengezet. Daarnaast kan seksuele intimidatie,
als het op de werkvloer plaatsvindt, nog andere gevolgen hebben voor de betrokken
werknemer. Bij de afweging of er op de werkvloer maatregelen genomen moeten worden,
maakt de werkgever gebruik van het arbeidsrecht. Bij het bepalen van de maatregel
moet de werkgever de omstandigheden van het geval meewegen. Het enkele feit dat vast
is komen te staan dat sprake is van seksuele intimidatie is niet voldoende. Uit de
analyse van rechterlijke uitspraken blijkt dan ook dat door de rechter verschillende
aspecten worden meegewogen, zoals de vraag of er in strijd is gehandeld met voorschriften
of instructies, of er sprake is van een éénmalige misstap of van een patroon, en of
de werknemer een voorbeeldfunctie binnen de organisatie vervult. Uit het artikel in
TRA komt naar voren dat werkgevers behoefte hebben aan handvatten om grensoverschrijdend
gedrag te (h)erkennen en daarop te reageren. Dit omdat seksueel ongewenst gedrag een
breed scala aan onwenselijke gedragingen beslaat, die variëren in de mate van ernst
en impact op het slachtoffer en daarmee verschillende maatregelen en sancties van
werkgevers vergen. Het artikel benadrukt het belang van preventieve maatregelen: «Het
uitdrukkelijk bekendmaken van de norm binnen het bedrijf en de mogelijke disciplinaire
gevolgen bij overtreding, zijn van belang. Niet alleen werkt dit preventief maar bovendien
zal dit in rechte meegewogen worden bij de vraag of de genomen maatregel passend is.»

De aandacht in de juridische literatuur voor seksuele intimidatie op het werk juich
ik toe. Dit draagt bij aan een beter bewustzijn en urgentie bij werkgevers om een
goed beleid te ontwikkelen en te voeren, gericht op het voorkomen en tegengaan van
ongewenst gedrag. Het opstellen en levend houden van een gedragscode kan daarbij,
zo blijkt uit het bijgevoegde onderzoek, een belangrijke rol spelen.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
T. van Ark