Brief regering : Evaluatie Transgenderwet

Nr. 133 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 april 2019

1. Inleiding

Met deze brief ga ik, mede namens mijn collega van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
in op de evaluatie van de «Transgenderwet (Tw)» zoals in december 2017 gepresenteerd.1 De brief gaat eerst kort in op de inhoud van de Transgenderwet en de uitkomsten van
de evaluatie. Vervolgens worden de uitgangspunten voor mijn beoordeling gegeven, en
wordt ingegaan op de betekenis van die uitgangspunten voor de hoofdonderdelen van
de evaluatie.

2. Aanleiding evaluatie

Het is voor de persoon die lichamelijk man of vrouw is, maar een genderidentiteit
heeft die niet aansluit bij het bij de geboorte vastgestelde geslacht, onder voorwaarden
mogelijk om de vermelding van diens geslacht in de geboorteakte te wijzigen. Die voorwaarden
zijn per 1 juli 2014 versoepeld met de Transgenderwet. Dit had de volgende aanleiding:

• het oorspronkelijke vereiste dat de persoon die aanpassing van de geslachtsregistratie
wenste, gesteriliseerd diende te zijn, werd niet meer als proportioneel beschouwd,

• hetzelfde geldt voor de eis dat de persoon lichamelijk aan het gewenste geslacht diende
te zijn aangepast,

• ten slotte was voor de wijziging een rechterlijke beoordeling vereist, die voor betrokkenen
nodeloos hoge kosten met zich mee bracht.

Sinds 1 juli 2014 gelden de volgende eisen voor de aanpassing van de geslachtsregistratie:

• de persoon in kwestie is 16 jaar of ouder,

• is voorgelicht over de juridische gevolgen van de wijziging, en

• beschikt over een deskundigenverklaring (afgegeven door een aangewezen arts of psycholoog)
waaruit blijkt dat de duurzame overtuiging bestaat tot het andere geslacht te behoren.

Na aangifte bij de ambtenaar van de burgerlijke stand wordt de geslachtsregistratie
gewijzigd zonder verdere rechterlijke tussenkomst. Van deze mogelijkheid is in 2015,
2016 en 2017 gebruik gemaakt door ca. 460, 530 resp. 640 mensen.2 Daarmee is de procedure voor wijziging van de geslachtsregistratie officieel losgekoppeld
van de eventuele medische procedure ten behoeve van een lichamelijke geslachtswijziging.

Bij de totstandkoming van de wet is door toenmalig Staatssecretaris Teeven aan de
Eerste Kamer toegezegd de nieuwe wettelijke regeling te evalueren na drie jaar.3 Inmiddels heeft de evaluatie van de nieuwe regeling plaatsgevonden.

3. Uitkomsten evaluatie

De huidige wettelijke regeling is in opdracht van het WODC geëvalueerd door het Molengraaff
Instituut voor Privaatrecht van de Universiteit Utrecht. Centrale vraag in de evaluatie
was: In hoeverre voldoet de wet van 1 juli 2014 aan haar doelstellingen, te weten vereenvoudiging
van de procedure en respect voor mensenrechten, en zijn er – mede in het licht van
ervaringen in het buitenland – mogelijkheden om de wet nog verder in overeenstemming
te brengen met die doelstellingen, zonder afbreuk te doen aan de uitvoerbaarheid of
te leiden tot een toename van (identiteits)fraude?

Uit de evaluatie blijkt dat de Tw duidelijk in een behoefte voorziet en dat de uitvoering
geen grote problemen oplevert. Mensenrechtelijk voldoet de Nederlandse wetgeving.
Betrokkenen melden wel bezwaren tegen het huidige traject. De deskundigenverklaring
wordt bekritiseerd door zowel zorgverleners -de duurzame overtuiging van iemand is
niet vast te stellen- als de transgender gemeenschap -inbreuk op het zelfbeschikkingsrecht,
te hoge kosten en onnodige medicalisering. De leeftijdsgrens wordt bekritiseerd door
belangenorganisaties en door een deel van de ouders omdat sommige jongeren al voor
hun 16e jaar in een ander geslacht door het leven gaan.

De onderzoekers geven daarnaast aanbevelingen voor een verdere vereenvoudiging van
de procedure, mede in het licht van ervaringen in het buitenland. De onderzoekers
besteden tevens aandacht aan een aantal aspecten dat niet direct onder de vraagstelling
valt, maar naar voren kwam in reacties van betrokkenen. Dit betreft de toegang tot
de procedure voor wijziging van de geslachtsregistratie voor intersekse personen,
de privacy van betrokkenen en de naamswijziging.4

4. Beoordeling

Vertrekpunt is dat in Nederland iedereen gelijkwaardig is en de vrijheid heeft om
zichtbaar zichzelf te kunnen zijn. Emancipatie heeft continu onze aandacht nodig,
zo stelt ook het regeerakkoord.5 De positie van transgender personen is daarbij een belangrijk aandachtspunt. Ik constateer
dat de evaluatie door het Molengraaff Instituut uitwijst dat de uitvoering van de
Tw goed verloopt. De aandachtspunten die uit de evaluatie naar voren komen neem ik
serieus alsook de daarin voorgestelde mogelijkheden tot verbetering van de Tw. Randvoorwaarden
daarbij zijn het behoud van de noodzakelijke waarborgen in het kader van zowel het
tegengaan van identiteitsfraude als de zorgvuldigheid jegens soms kwetsbare betrokkenen.

Hierna worden de aandachtspunten uit de evaluatie kort weergegeven en voorzien van
een reactie. Dit leidt tezamen in hoofdlijn tot mijn voornemen om te komen tot een
aanpassing van het huidige wettelijk kader in die zin dat de deskundigenverklaring
wordt vervangen door een verklaring van de betrokkene zelf met aanvullende waarborgen.
Daarnaast wordt een mogelijkheid voorgesteld voor een wijziging van de geslachtsregistratie
voor jongeren onder de 16 jaar via een verzoek aan de rechter. Verder zal in samenspraak
met de Burgerlijke Stand worden gezocht naar een stroomlijning van de aanvraagprocedure,
om onnodige administratieve lasten voor betrokkenen te voorkomen.

5. Deskundigenverklaring

De huidige deskundigenverklaring is in de wet opgenomen om te vermijden dat een wijziging
van de geslachtsregistratie berust op een opwelling of waanvoorstelling en om identiteitsfraude
te voorkomen. De deskundige toetst de wilsbekwaamheid van betrokkene en de duurzaamheid
van de wens tot wijziging.

Specifieke bezwaren die in de evaluatie tegen de deskundigenverklaring naar voren
worden gebracht zijn dat deze een inbreuk zou vormen op het zelfbeschikkingsrecht
en op de privacy van betrokkene, terwijl de waarde als middel tegen fraude wordt betwijfeld.
De duurzaamheid van de wens zou zich niet lenen voor toetsing door een zorgverlener
en de deskundigenverklaring zou er tevens aan bijdragen dat het medische traject,
dat zich richt op de lichamelijke verandering, en het aanpassen van de geslachtsregistratie
in de praktijk nog nauw met elkaar zijn verbonden. Dit hangt onder meer samen met
het gegeven dat het voor de deskundigenverklaring benodigde consult binnen het medische
traject wordt vergoed, terwijl hiervoor buiten een medisch traject door de betrokkene
zelf kosten moeten worden gemaakt. Daarnaast wordt bezwaar gemaakt tegen de kosten
en de toegankelijkheid van de verklaring, o.a. voor Nederlanders in het buitenland.

Beoordeling

Gelet op de bezwaren van betrokkenen tegen de deskundigenverklaring en de twijfel
bij deskundigen over de waarde van een dergelijke verklaring, heb ik bezien of en
zo ja op welke wijze deze zou kunnen worden vervangen.

Uit de thans geldende regelingen in België en Noorwegen blijkt dat een alternatieve
waarborg tegen onbezonnen wijzigingen kan worden gevonden in het opsplitsen van het
proces tot wijziging van de registratie in twee stappen. De aanvrager doet eerst melding
van de wens tot wijziging van de geslachtsregistratie; op een volgend moment bevestigt
de aanvrager de wens, waarop de daadwerkelijke wijziging plaatsvindt. Ter illustratie
zij vermeld dat België een bedenktijd van drie maanden hanteert; in Noorwegen is de
tijd tussen het eerste verzoek en de daaropvolgende bevestiging van de wens zo’n vier
weken.

Navraag bij de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid, het Openbaar
Ministerie en de Immigratie- en Naturalisatiedienst leert dat risico’s op identiteitsfraude
door het schrappen van de deskundigenverklaring zeer gering zijn en kunnen worden
ondervangen door de reguliere controle op de identiteit aan de balie. De belangrijkste
waarborg tegen identiteitsverwisseling bestaat er overigens uit dat de betrokkene
hetzelfde Burgerservicenummer houdt.

Ik zie geen dwingende beletselen tegen het schrappen van de deskundigenverklaring.
Volstaan kan worden met de reguliere controle van de ambtenaar van de burgerlijke
stand op de identiteit van de betrokkene op het moment dat deze zich in persoon aan
de balie meldt. Bij de telefonische of elektronische kennisgeving van de wens tot
wijziging van de geslachtsregistratie kan (digitaal) informatie worden verstrekt over
de verdere procedure en de juridische gevolgen van de wijziging. Vervolgens kan de
betrokkene deze wens na een administratieve periode van vier weken in persoon aan
de balie bevestigen en wordt de registratie van het geslacht gewijzigd. Hiermee verwacht
ik een bijdrage te leveren aan de verdere emancipatie van transgender personen en
een vereenvoudiging van de procedure voor betrokkenen.

6. Leeftijdsgrenzen

Een onbekend deel van de transgender minderjarigen blijkt aan te lopen tegen de onmogelijkheid
om de geslachtsregistratie te wijzigen voor het zestiende jaar. Met name de registratie
op de identiteitskaart en de positie op middelbare scholen blijken hierbij een pijnpunt.
Vanuit de deskundigen, de genderklinieken en de patiëntenvereniging wordt gepleit
voor terughoudendheid bij de wijziging van de registratie bij personen onder de 16
jaar, omdat in deze leeftijdsgroep de genderidentiteit nog fluïde kan zijn.

Beoordeling

De door betrokkenen ervaren bezwaren zijn voor mij aanleiding om een uitzondering
mogelijk te maken op de strikte grens van 16 jaar voor wijziging van de geslachtsregistratie.
Hierbij dient evenwel rekening te worden gehouden met het gegeven dat de genderidentiteit
van jonge kinderen in veel van deze gevallen nog fluïde is, en dat een aanpassing
van de geslachtsregistratie een ingrijpende handeling is waarbij het belang van het
kind ook op de langere termijn voorop dient te staan. Een verzoek tot aanpassing op
jongere leeftijd zal daarom moeten worden beoordeeld door de rechter. Daarbij zal
het kind, in de procedure vertegenwoordigd door diens ouders, moeten onderbouwen dat
een wijziging van de geslachtsregistratie reeds op dat moment in het belang van het
kind is. Naar mijn oordeel wordt hiermee de juiste balans gevonden tussen de gerechtvaardigde
wens tot verruiming van de mogelijkheden tot wijziging van de geslachtsregistratie
en vanwege de jonge leeftijd van betrokkenen vereiste extra zorgvuldigheid.

7. Herhaald wijzigen

In de praktijk komt het zeer incidenteel voor dat personen meer dan eenmaal de geslachtsregistratie
wijzigen. De evaluatie rapporteert tussen 2012 en 2016 zes gevallen uit een groep
van 1923 personen. De deskundigenverklaring blijkt soms herhaald wijzigen in de weg
te staan, omdat de deskundige moet kunnen verklaren dat bij de betrokkene een duurzame
overtuiging bestaat tot het andere geslacht te behoren.

Beoordeling

Het schrappen van de deskundigenverklaring zal herhaald wijzigen vereenvoudigen. Dit
zou het aantal wijzigingen kunnen doen toenemen. Tegelijk hecht ik vanuit het vertrekpunt
dat iedereen de vrijheid heeft om zichtbaar zichzelf te zijn ook aan het bestaan van
een mogelijkheid tot correctie van een eerdere wijziging van de registratie. Het risico
op lichtvaardig herhaald wijzigen acht ik gering. Er bestaan immers ook praktische
drempels voor herhaald wijzigen doordat de wijziging door de betrokkene zelf zal moeten
worden doorgegeven aan de gemeente, maar ook aan de bedrijven en instellingen waarmee
men in contact staat en doordat er kosten zijn verbonden aan het aanvragen van een
nieuw identiteitsbewijs en rijbewijs.

Tegelijkertijd acht ik het van belang voor het rechtsverkeer en de betrouwbaarheid
van de registraties dat de keuze voor wijziging van de geslachtsregistratie weloverwogen
en duurzaam wordt genomen. Dit belang maakt het wenselijk om meermaals herhaald wijzigen
extra te ontmoedigen in aanvulling op de bestaande drempels voor wijziging van de
registratie.

Voor spijtoptanten dient naar mijn oordeel een eenmalige mogelijkheid te bestaan om
een wijziging terug te draaien. Daaropvolgende wijzigingen zullen dienen te lopen
via een verzoek aan de rechter.

8. Positie personen met intersekse/DSD

De evaluatie gaat tevens in op de positie van personen met intersekse conditie/DSD.6 Zij kunnen op dit moment enkel via een rechterlijke beslissing tot verbetering van
de geboorteakte de geslachtsregistratie aan laten passen. Binnen deze groep bestaat
behoefte aan een aanpassingsmogelijkheid buiten de rechter om, zo blijkt uit de evaluatie.
Daarnaast bestaat behoefte om de geslachtsregistratie überhaupt achterwege te laten
dan wel de mogelijkheid om te kiezen voor een neutrale aanduiding, zoals geslacht
«X».

Beoordeling

Het schrappen van de deskundigenverklaring als eis voor het wijzigen van de geslachtsregistratie
betekent de facto tevens een openstelling van deze regeling voor anderen dan transgender
personen. De individuele afweging van de betrokkene volstaat immers om te komen tot
een wijziging van de geslachtsregistratie. Daarnaast blijft de mogelijkheid bestaan
om de rechter te verzoeken de geboorteakte te verbeteren indien deze een misslag bevat
(artikel 1:24 BW).

Met betrekking tot de mogelijkheden om de geslachtsregistratie achterwege te laten
of te kiezen voor een andere aanduiding geldt het volgende. In het regeerakkoord is
vastgelegd dat onnodige geslachtsregistratie waar mogelijk wordt beperkt.7 Uw kamer heeft op 12 maart jl. de motie van de leden Den Boer en Bergkamp aangenomen,
waarin de regering wordt verzocht om indien mogelijk voor het zomerreces en anders
voor het einde van het jaar de juridische, financiële en technische kansen en belemmeringen
voor de herziening van de geslachtsvermelding op paspoorten en identiteitskaarten
in kaart te brengen en de mogelijkheden die de aanstaande verordening biometrie op
identiteitskaarten daarbij biedt.8 Het kabinet is voornemens deze motie uit te voeren.

9. Privacy – Basisregistratie Personen

De Basisregistratie Personen (BRP) is erop gericht om organisaties met een publieke
taak te kunnen voorzien van gegevens die noodzakelijk zijn voor de vervulling van
hun (wettelijke) taak. Een verstrekking uit de BRP kan naast gegevens over de persoon,
ook gegevens over gerelateerden van die persoon bevatten. Zo zijn de kindgegevens
van belang voor de kinderbijslag of het consultatiebureau en is de samenstelling van
het huishouden op het adres van belang voor de hoogte van de afvalstoffenheffing.

Een wijziging van de geslachtsregistratie is meestal aanleiding voor het wijzigen
van de voornaam (bijvoorbeeld Hermien wordt Hans of andersom). Hiervoor is een aanpassing
van de geboorteakte nodig. Op basis van de aangepaste geboorteakte wordt de nieuwe
voornaam in de BRP verwerkt. Dit volgt uit het uitgangspunt dat de BRP de akten van
de burgerlijke stand volgt.

In principe leidt een wijziging van de voornaam van een persoon, gezien de gewenste
consistentie van gegevens in de BRP, ook tot een wijziging van die voornaam op de
persoonslijsten van de betreffende gerelateerden. De gerelateerden worden hiervan
schriftelijk in kennis gesteld door de bijhoudingsgemeente. De kennisgeving aan gerelateerden
volgt uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Wijziging van de voornaam
van een kind op de persoonslijst van de ouder is een wijziging van de persoonsgegevens
van die ouder. Het kan zijn dat die ouder daar niet om gevraagd heeft en niet op de
hoogte is van de naamswijziging omdat er sprake is van een verstoorde relatie. Als
een persoon niet weet dat er gegevens op zijn persoonslijst zijn gewijzigd kan het
recht om hier bezwaar tegen aan te tekenen, ook niet uitgevoerd worden. De Nederlandse
Vereniging voor Burgerzaken heeft gemeenten daarom geadviseerd om betrokkenen te informeren
wanneer er persoonsgegevens (ambtshalve) worden gewijzigd.

In de evaluatie van de Transgenderwet hebben respondenten aangegeven dat zij:

1. de vermelding van een nieuwe voornaam op de persoonslijst van gerelateerden, en

2. de kennisgeving daarover aan gerelateerden ervaren als een inbreuk op hun privacy.

In de evaluatie is tevens benoemd dat de transgender personen zelf en deskundigen
van de genderklinieken, niet op de hoogte zijn van de kennisgeving aan gerelateerden.
Voorgesteld is dat deze kennisgeving aan de orde zou moeten komen op de training voor
deskundigen zodat zij transgender personen hierover kunnen informeren.

In de BRP is het overnemen van gerelateerde gegevens een geautomatiseerd proces ten
behoeve van de consistentie. Aanpassing daarvan zou een fundamentele en kostbare wijziging
zijn voor een relatief kleine doelgroep vanuit een beperkte invalshoek. De komende
jaren kunnen echter geen fundamentele wijzigingen in de BRP worden doorgevoerd. Zoals
toegelicht in de kamerbrief van 10 juli 20189 werkt het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties samen met stakeholders
van de BRP aan een nieuwe toekomstvisie voor de BRP. In deze toekomstvisie zal ook
aandacht zijn voor privacyaspecten. Echter, het is de vraag of het verstandig is dit
soort uitzonderlijke gevallen in het ontwerp van een ICT-systeem te willen betrekken,
dat daarmee erg complex wordt. In afwachting van die toekomstvisie blijft het beheer
en de doorontwikkeling van de BRP voor de korte en middellange termijn beperkt tot
de strikt noodzakelijke behoeften van gemeenten en gebruikers met betrekking tot de
huidige technische centrale voorzieningen van de BRP.

In samenwerking met de Staatssecretaris van BZK kan wel op korte termijn onderzocht
worden hoe de voorlichting aan transgenders op dit punt aangevuld kan worden zodat
zij vooraf op de hoogte zijn van de kennisgeving aan hun gerelateerden.

10. Naamrecht

In de evaluatie wordt opgemerkt dat de koppeling van de wijziging van de geslachtsregistratie
en de voornaamswijziging problematisch is voor diegenen die op dat moment nog geen
gebruik willen maken van de naamswijziging of die wel een naamswijziging wensen, maar
geen wijziging van de geslachtsregistratie. Een naamswijziging los van een wijziging
van de geslachtsregistratie is immers niet kosteloos.

Beoordeling

Deze vragen onderscheiden zich naar mijn oordeel onvoldoende van andere redenen die
personen kunnen hebben om wijziging van de voornaam te wensen. Ik heb op dit moment
geen plannen om de mogelijkheden tot voornaamswijziging aan te passen, zoals ook blijkt
uit mijn antwoorden aan Uw Kamer op vragen van het Lid Bergkamp over het rapport Werkgroep
liberalisering naamrecht.10

11. Samenvattend

Op basis van de evaluatie van de Transgenderwet concludeer ik dat de huidige regeling
uitvoerbaar is en dat het huidige wettelijke kader voldoet aan de eisen vanuit mensenrechtelijk
perspectief. Tegelijkertijd geeft de evaluatie aanleiding tot aanpassing van de regeling,
waar deze leidt tot een onnodige beperking op de mogelijkheden om tot wijziging van
de geslachtsregistratie over te gaan of tot onnodige administratieve lasten voor betrokkenen.
Ik ben daarom voornemens om te komen tot een aanpassing van het huidige wettelijk
kader in die zin dat de deskundigenverklaring wordt vervangen door een verklaring
van de betrokkene zelf. Ook zal het mogelijk worden voor jongeren onder de 16 jaar
om via een verzoek aan de rechter te komen tot een wijziging van de geslachtsregistratie
indien dit op dat moment al in het belang van de minderjarige is. Ik ben voornemens
om een voorontwerp van deze aanpassing binnen zes maanden in consultatie te brengen.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker