Brief regering : Innovatie in de financiële sector

Nr. 213 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 april 2019

Innovatie in de financiële sector («fintech1») is van groot belang. Innovatie, en toetreding van nieuwe innovatieve spelers, draagt
bij aan diversiteit en concurrentie in de financiële sector, en zodoende aan een gezonde
markteconomie. Innovatie is een belangrijk domein in mijn agenda financiële sector.2 Daarbij heb ik ook aandacht voor de potentiële risico’s, bijvoorbeeld op het gebied
van integriteit, cyberveiligheid en privacy.

In het regeerakkoord is aangekondigd dat toetreding van innovatieve ondernemingen
in de financiële sector wordt vereenvoudigd «door invoering van een bank- en overige vergunning in lichtere vorm»3. In moties van uw Kamer is eenzelfde oproep gedaan4. Naar aanleiding hiervan is een verkennend onderzoek uitgevoerd. Uit deze verkenning
is gebleken dat de ruimte om een dergelijke vergunning in te voeren beperkt is, en
dat invoering waarschijnlijk beperkt effect zal sorteren. Om effectief tegemoet te
kunnen komen aan het onderliggende doel van deze maatregel, het accommoderen van innovatieve
ondernemingen in de financiële sector, is nader onderzoek vereist. Dit onderzoek heb
ik reeds aangekondigd in de agenda financiële sector. In deze brief informeer ik u
over de uitgevoerde verkenning, het uit te voeren onderzoek en vervolgstappen.

Het verkennend onderzoek bestond onder meer uit gesprekken met marktpartijen en toezichthouders,
analyse van maatregelen uit andere landen en een analyse van de ruimte die het (Europees)
wettelijk kader biedt voor een «bankvergunning light» (zie bijlage 1). Het startpunt
voor deze verkenning was het bestaande vergunningenstelsel en de bestaande initiatieven
van de toezichthouders om innovatie in de financiële sector te accommoderen. Dit zijn
de «InnovationHub» uit 2016 en het «Maatwerk voor Innovatie»-programma uit 2017. Nederland
is één van vijf EU-lidstaten met een dergelijk «Maatwerk»-programma en loopt daarmee
binnen Europa voorop waar het gaat om begeleiding door toezichthouders. De toezichthouders
rapporteren later dit jaar over de ervaringen en inzichten die zij in dit kader hebben
opgedaan.

Uit de verkenning blijkt dat de juridische ruimte om de vergunningseisen te wijzigen
beperkt is. De vergunningseisen zijn grotendeels op Europees niveau geharmoniseerd.
Gelet hierop hebben lidstaten slechts beperkte ruimte om de eisen aan banken aan te
passen. De vraag is of gebruik maken van die beperkte ruimte, bijvoorbeeld door verlaging
van aanvangskapitaaleisen, in de praktijk de meest adequate manier is om de toetreding
van fintech te bevorderen.

Naast dat de ruimte om vergunningseisen te wijzigen beperkt is, kent het huidige vergunningenstelsel
diverse mogelijkheden voor fintech-ondernemingen om via beperktere vergunningen en
een beperkter dienstenaanbod, bijvoorbeeld als betaalinstelling, de markt te betreden
en eventueel op termijn uit te breiden naar een bankvergunning. Ook laat het voor
banken geldende raamwerk ruimte voor proportioneel toezicht, met name als het gaat
over de naleving van de zogenaamde «kwalitatieve toezichtvereisten». Daarmee is maatwerk
tot op een zekere hoogte mogelijk.

In het licht van het voorgaande is het van belang breder te kijken naar mogelijke
maatregelen om innovatie in de financiële sector te bevorderen. Naast toezicht en
regulering kunnen bijvoorbeeld de aanwezigheid van kennis, kapitaal, bestaande concurrentie,
en bereidheid van consumenten om over te stappen naar nieuwe spelers een rol spelen.
Om een scherper beeld te krijgen van de fintech-sector, de kansen voor Nederland en
(onnodige) belemmeringen voor innovatie zal ik, zoals aangekondigd in mijn agenda
financiële sector5, een externe partij onderzoek laten doen naar de stand van fintech in Nederland.
De aard en omvang van de fintech-sector dienen in kaart te worden gebracht, alsmede
de factoren die van invloed zijn op innovatie en toetreding. Daarbij zal gekeken worden
naar het gehele ecosysteem waarbinnen fintech bedrijven opereren. Als voorbeeld dienen
vergelijkbare onderzoeken uit het Verenigd Koninkrijk en Australië6. Ik streef ernaar dat het onderzoek in 2019 wordt afgerond. De onderzoeksresultaten
zal ik met uw Kamer delen.

Dit onderzoek zal een belangrijke basis vormen voor formulering van concrete maatregelen
om innovatie en diversiteit in de financiële sector op verantwoorde wijze te bevorderen.
Ook de inzichten en ervaringen waarover de toezichthouders zullen rapporteren neem
ik hierbij mee.

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra

Bijlage 1 – Samenvatting verkenning bankvergunning light

1. Inleiding

In het regeerakkoord is aangekondigd dat de toetreding van innovatieve fintech-bedrijven
wordt vereenvoudigd door invoering van bank- en overige vergunningen in lichtere vorm
(bijlage bij Kamerstuk 34 700, nr. 34). Dit volgt onder meer op eerdere correspondentie naar de Kamer7 en op de aanbevelingen van de Special Envoy Fintech Willem Vermeend8. De invoering van deze bankvergunning light is een middel in de realisatie van de
bredere doelstelling van het stimuleren van toetreding van nieuwe en innovatie spelers
in de financiële sector («fintech»).

In het licht van dit middel, de bankvergunning light, en de bredere doelstelling,
het stimuleren van fintech, is een verkennend onderzoek uitgevoerd. Hierna volgt een
samenvatting van dit verkennend onderzoek.

2. Huidige situatie

2.1. Vergunningen en toezicht

Uit de verkenning is gebleken dat het huidige vergunningenstelsel diverse mogelijkheden
biedt voor fintech-ondernemingen om met een (beperktere) vergunning dan die voor een
bank de markt te betreden. Zo heeft DNB sinds 2014 aan twaalf betaalinstellingen9 en elektronisch geldinstellingen10 een vergunning verleend (tabel 1). Indien de financiële onderneming dat wenst is
het mogelijk om vervolgens door te groeien naar een uitgebreidere vergunning (zie
ook onderstaand figuur). Een onderneming die als vrijgestelde betaaldienstverlener
of vrijgestelde elektronisch geldinstelling actief is kan bijvoorbeeld doorgroeien
naar een betaalinstelling of elektronisch geldingstelling met (deel)vergunning, en
uiteindelijk naar een bank met (deel)vergunning. Vanwege de gelaagde structuur in
wettelijke vereisten is het zodoende mogelijk het dienstenpakket stapsgewijs uit te
breiden in de richting van een bank. Dit is een traject dat meerdere partijen al deels
of geheel hebben doorlopen.

Tabel 1 – verleende vergunningen en vrijstellingen betaal- en elektronisch geldinstellingen

Betaalinstellingen en elektronisch geldinstellingen

2014

2015

2016

2017

2018

Totaal

(Deel)vergunning

2

2

3

2

3

12

Vrijgestelde betaaldienstverleners1

17

11

14

13

5

60

X Noot

1

De Wft kent een vrijstelling van de vergunningplicht voor het uitoefenen van het bedrijf
van betaaldienstverlener en elektronisch geldinstelling. Hier zijn voorwaarden aan
verbonden en vereist registratie in het openbaar register van DNB. Vrijgestelde betaaldienstverleners
en elektronisch geldinstellingen staan niet onder toezicht van DNB.

Voorts laat het voor banken geldende raamwerk ruimte voor een proportionele aanpak
met name waar het kwalitatieve vergunning- en toezichtregels betreft, zoals regels
met betrekking tot de inrichting van de bedrijfsvoering en de governance. Deze proportionele
aanpak onder het voor bankende geldende raamwerk is mogelijk met inachtneming van
de specifieke bedrijfsactiviteiten van de bank in kwestie, waaronder de omvang, complexiteit
en risico’s hiervan. In beperkte mate voorzien ook de kwantitatieve vereisten in toepassing
van het proportionaliteitsprincipe. Onder meer als het gaat om de wijze van berekening
van solvabiliteitseisen en operationeel risico.

Met de invoering van de Europese richtlijn voor betaaldiensten (PSD2) is bovendien
een belangrijke stap gezet in het doorbreken van het «monopolie» op financiële klantgegevens.
PSD2 creëert een gelijk speelveld voor nieuwe en bestaande partijen en geeft fintech-ondernemingen
ruimere mogelijkheid om toe te treden tot de markt. DNB verwacht dat PSD2 en Brexit
dan ook zullen leiden tot een groei van het aantal betaalinstellingen in Nederland.

Buiten nieuwe toetreders op de markt, zijn ook bestaande vergunninghouders nieuwe
en innovatieve activiteiten gaan ontplooien. Dit valt uiteen in enerzijds «in-house»-ontwikkeling, en anderzijds in de overname van bestaande fintech-ondernemingen.

2.2. Bestaande initiatieven

In 2016 en 2017 zijn AFM en DNB gezamenlijk twee initiatieven gestart met als doel
zowel het faciliteren van innovatie in de financiële sector, alsmede het opdoen van
kennis over innovatieve ontwikkelingen en de toepassing van wet- en regelgeving hierop.
Dit zijn:

(i) InnovationHub: een (informatie)portal waar (nieuwe en bestaande) marktpartijen terecht kunnen met
vragen over toezicht en bijbehorende regelgeving rond innovatieve financiële producten
en diensten. Deze vragen worden beantwoord door experts van AFM, DNB en ACM;

(ii) Maatwerk voor Innovatie: een uitgebreider traject van kennisdeling tussen ondernemingen en de toezichthouders,
waarbij partijen eventueel deel kunnen nemen aan de «regulatory sandbox». De «sandbox»
houdt in dat marktpartijen met een innovatief concept een beroep kunnen doen op de
toezichthouders wanneer sprake is van belemmeringen door toezichtregels en beleid.
Als wet- en regelgeving hier ruimte voor biedt kan de toezichthouder onder gepaste
voorwaarden maatwerk bieden.11

InnovationHub wordt veelvuldig door de markt gebruikt. Sinds aanvang in juli 2016
zijn er circa 600 vragen binnen gekomen vanuit verscheidene marktpartijen.

Voor Maatwerk voor Innovatie geldt dat de toezichthouders met verschillende partijen
een vervolgtraject zijn ingegaan. Dit bestond onder meer uit kennisdeling over businessmodellen
en de verhouding van deze modellen tot financiële toezichtswetgeving. Op deze wijze
hebben de toezichthouders geholpen met het navigeren door het financiële toezicht,
uitleg gegeven over toezichtregels en toezichtbeleid, en informatie verstrekt over
mogelijke toezichtsvraagstukken in relatie tot innovatieve financiële concepten. Nederland
is één van vijf EU-lidstaten met een dergelijk programma12.

3. Bankvergunning «light»

Wanneer specifiek gekeken wordt naar een «light»-regime zijn twee belangrijke varianten
te onderscheiden in Europese context: i) de «mobilisation scheme»; ii) de «specialised
banking license».

3.1. Mobilisation scheme

De «mobilisation scheme» kan gekwalificeerd worden als ingroeivergunning. Een fintech-onderneming krijgt een vergunning om onder beperkingen activiteiten
te ontplooien, om vervolgens door te groeien naar een volwaardige vergunning. Het
Verenigd Koninkrijk kent een dergelijk mobilisation scheme. Gedurende de eerste «mobilisatiefase»
gelden er voor de deelnemer expliciet andere informatie- en documentatievereisten
dan voor een fully operational bank.

Nederland kent geen expliciet mobilisation scheme. wel is het mogelijk een soortgelijk traject te doorlopen, zoals hiervoor onder 2.1
uiteengezet.

3.2. Specialised banking license

De tweede variant die in Europese context wordt gebruikt is de «specialised banking
license». Een bijzondere bankvergunning met lagere eisen dan een reguliere bankvergunning.
Litouwen kent een dergelijke specialised banking license.

In de verkenning is onderzocht welke ruimte het Europees wettelijk kader biedt om
vergunningseisen te verlagen om tot een specialised banking license te komen. De vergunningseisen
volgen uit Europese wet- en regelgeving, zoals de CRD-richtlijn13, en de CRR-verordening14. Daarbij geldt binnen de Eurozone dat de onafhankelijke Europese Centrale Bank (ECB)
exclusief bevoegd is tot het verlenen van vergunningen15. De nationale toezichthouders ondersteunen de ECB in deze taak16.

De CRD IV-richtlijn biedt een lidstaatoptie17 om de minimale aanvangskapitaaleis voor een bankvergunning van € 5 miljoen18 te verlagen naar € 1 miljoen. Hiermee biedt de richtlijn ruimte voor een specialised
banking license. Het verlagen van de aanvangskapitaaleis neemt echter niet weg dat
partijen ook moeten voldoen aan solvabiliteits- en liquiditeitseisen gebaseerd op
de bedrijfsspecifieke risico’s. De consequentie hiervan is dat het vereiste vermogen
hoger uitvalt dan het minimum aanvangskapitaal. Verlaging van deze eis zal in de praktijk
dus weinig effect sorteren.

4. Nader onderzoek

Uit het voorgaande blijkt dat het huidige vergunningsstelsel ruimte biedt om specifieke
activiteiten onder specifieke vergunningen te ontplooien. Voorts is gebleken dat de
wenselijkheid en effectiviteit van invoering van een «light»-vergunning nog onvoldoende
vaststaat, alsmede dat de mogelijkheden hiertoe beperkt zijn binnen het Europees juridisch
kader.

In het licht van deze constateringen is het van belang de toetredingsbarrières die
fintech-ondernemingen ervaren in bredere zin in kaart te brengen. In zijn algemeenheid
is het van belang een beter beeld te krijgen van de fintech-sector in Nederland. Hoewel
er reeds initiatieven op dit vlak zijn ondernomen waarop kan worden voortgebouwd,
zoals het onderzoek van Special Envoy Fintech Willem Vermeend, ontbreekt het aan actuele
representatieve kwantitatieve gegevens over de aard en omvang van de fintech-sector,
de belemmeringen die zij ondervinden, en de kansen die er zijn om fintech beter te
bevorderen. Dergelijke gegevens vormen een belangrijke basis voor verdere ontwikkeling
van de Nederlandse fintech-strategie.

Om deze basis te krijgen dient een onderzoek uitgevoerd te worden door een externe
partij, naar voorbeeld van de onderzoeken die het Verenigd Koninkrijk en Australië
hebben laten uitvoeren19. Deze onderzoeken hebben geleid tot concrete maatregelen in deze landen. Uit het
onderzoek van het Verenigd Koninkrijk bleek bijvoorbeeld dat 58% van de fintech-ondernemingen
moeite had met het aantrekken van gekwalificeerd personeel. Op grond hiervan is de
door Engelse overheid samenwerking gezocht met een private partij om een speciaal
recruitmentprogramma op te zetten. Met een soortgelijk onderzoek waarin kwantitatief
en kwalitatief onderzoek gecombineerd wordt, zal er een beter beeld ontstaan van de
Nederlandse fintech-sector en wordt duidelijk waar precies de kansen, de risico’s
en de uitdagingen liggen. Op basis hiervan kunnen er vervolgens concrete maatregelen
voorgesteld worden om innovatie in de financiële sector waar mogelijk te faciliteren.