Brief regering : Vijfde voortgangsrapportage modernisering Wetboek van Strafvordering en update van de Contourennota

Nr. 501 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 april 2019

Bijgaand treft u aan de vijfde voortgangsrapportage modernisering van het Wetboek
van Strafvordering.1 In deze vijfde voortgangsrapportage, opgenomen in deel I van deze brief, gaan we
in de op de stand van zaken van het project modernisering Wetboek van Strafvordering.
In deel II van deze brief wordt, naar aanleiding van het verzoek van de Vaste Commissie
voor Justitie en Veiligheid van de Tweede Kamer, een update van de Contourennota gegeven.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker

I. Voortgangsrapportage modernisering Wetboek van Strafvordering

1. Inleiding

Het nieuwe wetboek is na een gedegen voorbereiding in concept gereed. Uitvoerige consultatie
en intensief overleg met vertegenwoordigers van de belangrijkste praktijkorganisaties
hebben geleid tot een conceptwetsvoorstel voor de Boeken 1 tot en met 6 van het nieuwe
wetboek. Samen met de reeds tot wet verheven Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke
beslissingen (Stb. 2017, nr. 82) en de Wet herziening regeling internationale samenwerking in strafzaken (Stb. 2017, nr. 246), vormt het conceptwetsvoorstel een geheel gemoderniseerd Wetboek van Strafvordering.
Door een Invoeringswet zal de inhoud van deze laatste twee wetten op een later moment
worden aangepast op terminologie en systematiek van de Boeken 1 tot en met 6, en naar
het nieuwe wetboek worden overgeheveld.

Het nieuwe Wetboek van Strafvordering bevat eenvoudigere regels voor de toepassing
van opsporingsbevoegdheden, flexibele mogelijkheden voor de afdoening van strafbare
feiten en voorziet in stroomlijning van de berechting. Het is een modern wetboek dat
een techniekonafhankelijke, toekomstbestendige regeling van het strafprocesrecht biedt.
Het nieuwe wetboek is daarnaast ook een evenwichtig wetboek, dat de positie van het
slachtoffer versterkt en dat heldere waarborgen biedt voor de verdachte. Het is kortom
een wetboek dat kwalitatief hoogwaardige strafrechtspleging bevordert en dat de komende
decennia weer voldoende houvast zal bieden aan de professionals die werkzaam zijn
in de strafrechtspleging en rechtszekerheid biedt aan de burger.

Gedurende de gehele voorbereiding van het nieuwe wetboek is nauw samengewerkt met
de organisaties in de praktijk van de strafrechtspleging – in het bijzonder met de
politie, de bijzondere opsporingsdiensten, de Koninklijke Marechaussee, het openbaar
ministerie, de rechtspraak en de advocatuur. Wij zijn deze organisaties zeer erkentelijk
voor hun inzet en voor hun inbreng. Zij zijn bij uitstek in staat om aan te geven
hoe uitvoering kan worden gegeven aan de doelstellingen voor het nieuwe wetboek, en
om ervoor te zorgen dat zulks geschiedt op een wijze die aansluit bij de bestaande
praktijk van de strafrechtspleging of op dit punt juist een betekenisvolle verbetering
vormt.

Op dit moment worden de algemene maatregelen van bestuur voorbereid waarin voorschriften
worden opgenomen ter uitvoering van verschillende bepalingen in het nieuwe wetboek.
Eerdaags zal ook een voorstel voor een Innovatiewet Strafvordering in consultatie
worden gegeven op grond waarvan in de aanloop naar het nieuwe Wetboek van Strafvordering
alvast enkele onderdelen van het nieuwe wetboek in de praktijk kunnen worden beproefd.
Voorts wordt naar aanleiding van de evaluatie Wet OM-afdoening een wetsvoorstel voorbereid
(Kamerstuk 29 279, nr. 478) dat Boek 3 van het nieuwe Wetboek van Strafvordering aanvult. Ook zal dit wetsvoorstel
een regeling bevatten voor rechterlijke toetsing van hoge transacties. In het navolgende
zullen we nader ingaan op de inhoud van dit wetsvoorstel en van de Innovatiewet Strafvordering.

Intussen is eveneens verder gegaan met het in kaart brengen van het implementatietraject
voor het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Die implementatie is uiteraard pas over
een aantal jaren aan de orde, nadat de advisering door de Raad van State en de parlementaire
behandeling van het wetsvoorstel voor de Boeken 1 tot en met 6 van het nieuwe wetboek
zullen zijn afgerond.

De implementatie is een complexe operatie. Want ook al brengt het wetboek allerhande
verbeteringen in de bestaande praktijk, de invoering van het nieuwe wetboek zal toch
gepaard moeten gaan met opleiding van de professionals werkzaam in de strafrechtspleging,
met de aanpassing van de ICT-systemen die in de strafrechtspleging worden gebruikt,
en andere organisatorische aanpassingen. Daarbij geldt als voorwaarde dat de implementatie
op een zo min mogelijk belastende wijze moet plaatsvinden. Tevens is het van belang
dat de kosten die gemoeid zijn met de implementatie beheersbaar blijven. Vooraf zal
in dekking van die kosten moeten worden voorzien, teneinde de implementatie-inspanningen
op een goede manier te borgen. Een eerste, grofmazige raming van de implementatie-inspanningen
door de praktijkorganisaties zelf, wijst in dit verband op aanzienlijke (bruto) kosten,
waarvoor, gelet op de overige lasten in de begroting, thans geen dekking kan worden
gevonden in de meerjarenplanning van de begroting van het Ministerie van Justitie
en Veiligheid.

Het is daarom aangewezen om in de komende tijd samen met de praktijkorganisaties alle
aandacht op de implementatie van het nieuwe Wetboek van Strafvordering te richten.
De benodigde implementatie-inspanningen moeten volledig in kaart worden gebracht en
geconcretiseerd. Nu het nieuwe wetboek in concept gereed is, kan daarbij gebruik worden
gemaakt van de gehele inhoud van het nieuwe wetboek. Op basis van de uitkomsten van
de inventarisatie kan bekeken worden wat de optimale implementatiestrategie voor de
invoering van het nieuwe Wetboek van Strafvordering is en op welke wijze in de financiering
daarvan kan worden voorzien. Daarbij worden uiteraard de reguliere opleidingsmogelijkheden
en trajecten voor ICT-vernieuwing binnen de praktijkorganisaties betrokken.

Wij willen het resterende deel van dit jaar gebruiken voor dit onderzoek naar de implementatie
van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. In een volgende voortgangsrapportage – in
oktober 2019 – hopen we u op de hoogte te stellen van de eerste resultaten. Wij menen
dat het vanuit een legislatief oogpunt pas verantwoord is het conceptwetsvoorstel
voor de Boeken 1 tot en met 6 van het nieuwe Wetboek van Strafvordering ter advisering
aan de Raad van State voor te leggen, als we het traject voor invoering van het nieuwe
wetboek en de kosten daarvan op adequate wijze hebben geborgd. Dit betekent ook dat
de aanbieding van het nieuwe Wetboek van Strafvordering aan het parlement op een later
moment zal plaatsvinden dan in de vorige voortgangsrapportage voorzien: volgens bijgestelde
planning eind 2020. Ondertussen gaat als gezegd de inhoudelijke voorbereiding van
het nieuwe wetboek, de bijbehorende algemene maatregelen van bestuur, de Innovatiewet
Strafvordering en de concept-Invoeringswet gewoon verder.

2. Voortgang wetgeving

De afgelopen maanden heeft de zogeheten eindredactiefase geleid tot afronding van
de conceptversie van de Boeken 1 tot en met 6 van het nieuwe Wetboek van Strafvordering.
De eerdere voorbereiding van het wetboek vond plaats in tranches, op uitdrukkelijk
verzoek van de toenmalige Stuurgroep Versterking Prestaties Strafrechtketen; mede
gelet op de beschikbare capaciteit van de betrokken organisaties. In de consultatie
werd benadrukt dat het voor de samenhang van de verschillende boeken noodzakelijk
is om het nieuwe wetboek als één geheel voor te bereiden (Kamerstuk 29 279, nr. 402). De eindredactiefase was nodig om onder andere coherentie en consistentie in procedures
en gebruikte terminologie te bewerkstelligen.

Innovatiewet Strafvordering

Op basis van een Innovatiewet zal per 1 januari 2021 met enkele onderdelen van het
nieuwe wetboek in de praktijk ervaring worden opgedaan.

In het conceptwetsvoorstel voor de Innovatiewet Strafvordering is daartoe een aantal
pilot-projecten voorzien. De wettelijke basis voor deze projecten wordt geboden door
een aparte regeling die wordt opgenomen in het Vierde Boek van het huidige Wetboek
van Strafvordering. Die regeling houdt in dat ten behoeve van het beproeven van onderdelen
van het nieuwe Wetboek van Strafvordering mag worden afgeweken van bepalingen in de
huidige wetgeving. Of dat het bestaande wetboek wordt aangevuld met enkele nieuwe
procedures of bevoegdheden afkomstig uit het nieuwe wetboek.

Voor alle pilot-projecten wordt afzonderlijk een aantal vragen geformuleerd waarop
door beproeving van de regeling in de praktijk, antwoord kan worden gevonden. De pilot-projecten
worden door het WODC geëvalueerd; met de evaluatie wordt al tijdens de pilots begonnen.
Met de uitkomsten kan zodoende rekening worden gehouden bij de wetgevingsprocedure
voor het nieuwe Wetboek van Strafvordering.

Voor de Innovatiewet Strafvordering zijn de volgende onderwerpen voorzien. Het eerste
onderwerp betreft het aanmerken van audiovisuele registratie als wettig bewijsmiddel.
Een tweede pilot ziet op het mogelijk maken van de toepassing van enkele opsporingsbevoegdheden
die in het huidige wetboek nog is voorbehouden aan de officier van justitie, door
de hulpofficier van justitie. Een volgende pilot heeft betrekking op de bevordering
van herstelbemiddeling in het strafrecht. Verder zal ervaring worden opgedaan met
de toepassing van twee nieuwe opsporingsbevoegdheden die voortvloeien uit de aanbevelingen
in het rapport van de Commissie modernisering opsporingsonderzoek in het digitale
tijdperk (Regulering van opsporingsbevoegdheden in een digitale omgeving, Den Haag:
Ministerie van Justitie en Veiligheid 2018). Het gaat om de netwerkzoeking na inbeslagneming
van een geautomatiseerd werk of een digitale gegevensdrager en het kennisnemen van
gegevens die na inbeslagneming nog wordt ontvangen op dat communicatie-apparaat. Een
ander onderwerp betreft de mogelijkheid tot het stellen van prejudiciële vragen aan
de Hoge Raad op het terrein van het strafrecht. Met deze prejudiciële procedure bestaat
al ervaring in civiele en fiscale zaken; bezien kan worden hoe de procedure werkt
in strafzaken. In de pilot kan alvast ervaring worden opgedaan met een dergelijke
procedure in het strafrecht, voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek.
Voorstelbaar is namelijk dat, in de eerste periode na de inwerkingtreding van het
nieuwe wetboek, er rechtsvragen zullen leven. Ten slotte zal de werking beproefd worden
van de in het nieuwe wetboek voorziene mogelijkheid tot afsplitsing van de vordering
van het slachtoffer als benadeelde partij in de praktijk (zie verder deel II, in paragraaf
5).

Evaluatie Wet OM-afdoening

De evaluatie van de Wet OM-afdoening is afgerond.2 Uit de evaluatie van de Wet OM-afdoening komt naar voren dat de strafbeschikking
inmiddels een belangrijke plaats inneemt in het Nederlandse sanctiebestel. Niettemin
is in de kabinetsreactie naar aanleiding van deze evaluatie aangekondigd dat het voornemen
bestaat de regeling door wetswijziging verder te verbeteren (Kamerstuk 29 279, nr. 478). Deze wetswijziging is thans in voorbereiding. Bij het wetsvoorstel naar aanleiding
van de evaluatie van de Wet OM-afdoening worden – naast de in de kabinetsreactie aangekondigde
maatregelen – ook de aanbevelingen van de procureur-generaal bij de Hoge Raad over
de praktijk van de strafbeschikking betrokken. Gelet op het belang van de te regelen
onderwerpen, en het feit dat het wetsvoorstel handelt over een kernonderdeel van het
nieuwe wetboek – een van de belangrijkste modaliteiten voor de afdoening van strafbare
feiten – wordt het wetsvoorstel dit jaar apart in procedure gebracht. De daaruit voortvloeiende
aanpassingen ten opzichte van de huidige regeling kunnen in een later stadium in Boek
3 («beslissingen over vervolging») van het nieuwe wetboek worden opgenomen. Vermelding
verdient nog dat het voorgaande eveneens betekent dat ook de verschillende suggesties
over de buitengerechtelijke afdoening van strafbare feiten die in de advisering over
de consultatieversie van Boek 3 naar voren zijn gebracht bij dit afzonderlijke wetgevingstraject
in overweging zullen worden genomen.

Een belangrijk onderdeel van het wetsvoorstel vormt de invoering van een marginale
rechterlijke toets voor hoge transacties. Of een dergelijke transactie rechtmatig,
passend en proportioneel is wordt thans niet getoetst door een rechter. Hierin wordt
verandering gebracht. In samenspraak met de rechtspraak en het openbaar ministerie
wordt in het kader van het wetsvoorstel gewerkt aan een regeling om een dergelijke
toets door de rechter te introduceren in het Wetboek van Strafvordering. De genoemde
contouren van deze beoogde regeling, zoals geschetst in de kabinetsreactie op de evaluatie
van de Wet OM-afdoening, dienen daarbij als uitgangspunt. Ten aanzien van de ontnemingsschikking
kan een vergelijkbare procedure worden ingericht. De vormgeving van een dergelijke
procedure nemen wij mee bij de totstandkoming van de marginale rechterlijke toets
van hoge transacties. Vooruitlopend op deze wettelijke regeling zal de Aanwijzing
hoge en bijzondere transacties door het openbaar ministerie in lijn worden gebracht
met de staande praktijk op het gebied van transparantie (Aanhangsel Handelingen II
2017/18, nr. 2208).

Voorts wordt in het kader van het wetsvoorstel naar aanleiding van de evaluatie van
de Wet OM-afdoening nader onderzoek gedaan naar de mogelijkheid van het opleggen van
een voorwaardelijke sanctie in een strafbeschikking en naar de mogelijkheid van verbeurdverklaring
van eerder inbeslaggenomen voorwerpen met een strafbeschikking.

3. De consequenties voor de keten

Voor het in kaart brengen van de uitvoeringsconsequenties (zowel de structurele als
de incidentele kosten) van het nieuwe wetboek is kort na de start van het wetgevingsprogramma
modernisering Wetboek van Strafvordering, het programma Modernisering Wetboek van
Strafvordering – Consequenties voor de Keten (WSvCK) ingericht. Vanuit dit programma
is systematisch in kaart gebracht wat de financiële consequenties – in de zin van
structurele kosten – van verschillende opties tot regelgeving waren. Daarmee kon vervolgens
bij de voorbereiding van concrete wetsbepalingen rekening worden gehouden. In veel
gevallen is in samenspraak met de ketenpartijen vastgesteld dat de wijziging van bepalingen
of onderdelen daarvan geen specifieke (structurele) uitvoeringsconsequenties heeft.
Dit is niet vreemd, omdat veel van de artikelen juist zijn aangepast aan de bestaande
praktijk of jurisprudentie. Nu het gehele nieuwe Wetboek van Strafvordering in concept
gereed is, kan het geheel van structurele gevolgen omvattend worden bekeken. Daarnaast
zal het WODC nog apart onderzoek verrichten naar de ketenbrede (maatschappelijke)
baten van enkele vernieuwingen die het nieuwe Wetboek brengt.

4. Brede betrokkenheid van wetenschap en organisaties van de Strafrechtketen

Bij de voorbereiding van de wetgeving zijn deskundigen van de politie, de bijzondere
opsporingsdiensten, de Koninklijke Marechaussee, het openbaar ministerie, rechtspraak
en de advocatuur intensief betrokken. Daarnaast is een brede werkgroep ingesteld met
vertegenwoordigers van de ketenpartners om de voorstellen op inhoudelijke en uitvoeringsconsequenties
te toetsen. Alle stappen in het traject zijn tot dusver samen gezet. Op dezelfde wijze
zal met de ketenpartners worden doorgewerkt aan de voorbereiding van de algemene maatregelen
van bestuur ter uitvoering van het nieuwe wetboek, aan de pilot-projecten die zullen
worden gehouden met nieuwe regelgeving en aan het voorbereiden van de implementatie.

De Commissie modernisering Wetboek van Strafvordering onder voorzitterschap van prof.
mr. J.W. Fokkens vervult een belangrijke rol bij de voorbereiding van de nieuwe wetgeving.
De commissie heeft alle concept-wetgeving vanuit het oogpunt van de strafrechtelijke
wetenschap besproken. Later dan in de vorige voortgangsrapportage vermeld, namelijk
eind april 2019, zal de commissie op basis van haar werkzaamheden tot dusver een advies
over de modernisering uitbrengen.

Zoals ook in de vorige voortgangsrapportages is vermeld, is prof. mr. G. Knigge, advocaat-generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden, als adviseur intensief betrokken bij de voorbereiding
van de wetteksten van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Voorts is prof. mr. B.F.
Keulen, eveneens advocaat-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden, in deeltijd werkzaam
in het project modernisering Wetboek van Strafvordering.

Rechtsvergelijkend onderzoek ten behoeve van de modernisering van het Wetboek van
Strafvordering

De modernisering van het Wetboek van Strafvordering in Nederland staat niet op zichzelf.
In veel andere Europese landen wordt op dit moment namelijk ook gewerkt aan modernisering
van het strafprocesrecht.

De noodzaak die in andere Europese landen wordt gevoeld om het strafprocesrecht te
moderniseren, heeft dezelfde achtergrond als in Nederland. In veel Europese landen
begint de gevorderde leeftijd van het wetboek merkbaar te worden: de wettelijke regeling
van het strafproces sluit niet meer aan bij de praktijk en biedt daardoor te weinig
houvast. Verder valt een streven waar te nemen om de afdoening van strafbare feiten
– tenminste voor bepaalde categorieën zaken of daders – te stroomlijnen en te vereenvoudigen.
Ten slotte wordt overal gesignaleerd dat de strafrechtspleging de komende tijd zal
veranderen onder invloed van nieuwe technologie, zoals audiovisuele registratie, de
invoering van een digitaal strafdossier en communicatie langs digitale weg. De wettelijke
regeling van het strafprocesrecht moet daarmee in overeenstemming worden gebracht,
hetgeen wordt gezien als een belangrijke uitdaging.

Een goed beeld van de modernisering van het strafprocesrecht in andere Europese landen
gaf de werkconferentie «Comparative insights for the modernization of the Dutch Code
of Criminal Procedure», die in oktober 2017 door het Ministerie van Justitie en Veiligheid
en de Erasmus Universiteit Rotterdam is georganiseerd. Aan de werkconferentie namen
wetenschappers en wetgevingsjuristen deel uit België, Duitsland, Frankrijk, Noorwegen
en Zwitserland. De bundel met bijdragen – landenrapporten en thematische beschouwingen –
die zijn geschreven naar aanleiding van deze conferentie, is als bijlage bij deze
voortgangsrapportage gevoegd (P.A.M. Verrest & P.A.M. Mevis (red.), Rechtsvergelijkende
inzichten voor de modernisering van het Wetboek van Strafvordering, Boomjuridisch,
Den Haag 2018)3.

Op korte termijn verwachten we ook de resultaten van een onderzoek dat de Universiteit
Maastricht in opdracht van het WODC verricht naar de praktijk van de vervolging van
strafbare feiten in Duitsland en Engeland.

5. Parlement

Aan de Vaste Commissie voor Justitie en Veiligheid van de Tweede Kamer is op donderdag
11 oktober 2018 een technische briefing op ambtelijke niveau gegeven over de stand
van zaken van de wetgeving en de uitvoeringsconsequenties van het nieuwe wetboek.
Naar aanleiding van deze technische briefing heeft de commissie verzocht de Kamer
een update van de Contourennota over de modernisering van het Wetboek van Strafvordering
te doen toekomen (Brief van 18 oktober 2018). In deel II bij deze voortgangsrapportage
wordt daaraan uitvoering gegeven.

Tevens wordt met deze vijfde voortgangsrapportage uitvoering gegeven aan het verzoek
van de Tweede Kamer tijdens het AO Slachtofferbeleid van 13 februari 2019 om geïnformeerd
te worden over tijdsplanning en inhoud van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering
(Kamerstuk 33 552, nr. 52). Dit geldt ook voor de brief van de Eerste Kamer (d.d. 14 maart 2019) met het verzoek
om te worden geïnformeerd over de laatste stand van zaken van de modernisering.

Op grond van het huidige tijdschema valt indiening van het concept-Wetboek van Strafvordering
bij de Tweede Kamer te voorzien aan het einde van 2020.

6. WODC-onderzoeken in het kader van de modernisering

De onderzoeksrapporten die in het kader van de modernisering van het wetboek worden
uitgebracht zijn na publicatie raadpleegbaar op www.wodc.nl. Een overzicht van de onderzoeken die inmiddels zijn meegenomen in het wetgevingstraject
treft u aan in de bijlage bij deze voorgangsrapportage4. In de afgelopen periode is het volgende onderzoek afgerond:

Mind the gap; Modernisering Wetboek van Strafvordering: consequenties voor de verdediging

P.T.C. Kampen, D.V.A. Brouwer, L. van Lent, M.C. van Wijk; Universiteit Utrecht en
Universiteit Maastricht, 2018.

In het onderzoek wordt stilgestaan bij de vraag wat het beoogde nieuwe wetboek van
de verdediging verwacht en de verdediging aan instrumentarium biedt om die verwachting
en de daarop gebaseerde verantwoordelijkheid gestalte te (kunnen) geven. Ook komt
aan de orde de vraag in welke mate het in de moderniseringsvoorstellen voorgestelde
strafprocessuele model afhankelijk is van de wijze waarop de verdediging (al dan niet)
inhoud geeft aan haar contradictoire rol en wat die afhankelijkheid betekent in termen
van randvoorwaarden en instrumenten die nodig zijn om aan die rol en verantwoordelijkheid
(adequaat) uitdrukking te geven. Het rapport geeft daartoe een aantal aanbevelingen.

De stand van zaken van de lopende onderzoeken is als volgt:

Dossiervorming in strafzaken

In het kader van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering verricht de Vrije
Universiteit onderzoek naar het digitale procesdossier en de wijze waarop in de toekomst
zal worden geprocedeerd in strafzaken. Het onderzoek kan bijdragen aan de onderbouwing
van de techniek-onafhankelijke regeling van het strafproces zoals die wordt opgenomen
in het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Het onderzoek heeft enige vertraging opgelopen
maar zal op korte termijn worden afgerond.

De praktijk van de strafrechtspleging in het Verenigd Koninkrijk en Duitsland

Het WODC heeft opdracht gegeven aan de Universiteit Maastricht om onderzoek te verrichten
specifiek naar de praktijk van de strafrechtspleging in Duitsland en Engeland. Het
gaat hierbij in het bijzonder om vereenvoudiging van procedures, de wens om sneller
tot een rechterlijke of buitengerechtelijke afdoening van strafbare feiten te komen,
en de aanpassing van het strafproces aan de digitalisering van de samenleving. De
resultaten van dit onderzoek worden verwacht in het tweede kwartaal van 2019.

Extraterritoriale opsporing en vervolging

In opdracht van het WODC onderzoekt de Universiteit Tilburg hoe de bepalingen die
zien op het opsporen en vervolgen van strafbare feiten buiten het rechtsgebied van
Nederland zich verhouden tot de modernisering van het Wetboek van Strafvordering.
Belangrijke vragen betreffen de mate waarin gebruik wordt gemaakt van Titel VIA van
Boek IV van het huidige Wetboek van Strafvordering, en in welke gevallen. Levert de
toepassing van de regeling problemen op, en zo ja op welke terreinen? Stemmen de in
Titel VIA gehanteerde begrippen nog overeen met wettelijke regelingen buiten het wetboek?
Ten slotte biedt het onderzoek inzicht in de wijze waarop de extraterritoriale opsporing
en vervolging in ons omringende landen is geregeld. De resultaten van dit onderzoek
worden verwacht in het tweede kwartaal van 2019.

II. Update van de Contourennota

1. Aanleiding

Bij brief van 18 oktober 2018 heeft de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid
van de Tweede Kamer verzocht om een update te geven van de Contourennota. Nu het nieuwe
Wetboek in concept gereed is, geven wij daaraan graag gevolg: het is nuttig om te
bezien op welke wijze de lijnen bepaald in de Contourennota uitwerking hebben gevonden.
De vaste commissie vroeg daarbij nog om aandacht te besteden aan de financiële gevolgen
voor de huidige stand van zaken van de advocatuur, het openbaar ministerie en de rechtspraak
en de verhouding tot reeds lopende wetsvoorstellen. Voor de stand van zaken wat betreft
het in kaart brengen van de financiële gevolgen verwijzen we naar de vijfde voortgangsrapportage.
Hierna zal nog apart worden ingegaan op de verhouding tussen de voorbereiding van
het nieuwe Wetboek en lopende wetsvoorstellen op het terrein van het strafprocesrecht.

2. Inleiding

In 2015 is na consultatie van de praktijk een Contourennota opgesteld voor de modernisering
van het Wetboek van Strafvordering (Kamerstuk 29 279, nr. 278). Over de Contourennota en de uitgangspunten van de modernisering is vervolgens met
de Kamers overleg gevoerd.

In de Contourennota zijn allereerst de redenen beschreven om tot modernisering van
het Wetboek van Strafvordering over te gaan. De genoemde redenen zijn naar ons oordeel
onverkort van kracht. In de kern zien de procedures in het huidige Wetboek van Strafvordering
nog steeds op de opsporing en berechting zoals die plaatsvonden een eeuw geleden ten
tijde van opstelling van het wetboek. Het behoeft geen betoog dat de samenleving,
de criminaliteit en de rechtshandhaving sindsdien drastisch zijn veranderd. Om het
wetboek daaraan aan te passen zijn de afgelopen decennia allerlei deelwijzigingen
doorgevoerd; deze hebben echter op hun beurt de structuur en de eenheid van het wetboek
aangetast. Daar komt bij dat tientallen jaren ontwikkeling van jurisprudentie afbreuk
hebben gedaan aan de zeggingskracht van de wettelijke regeling. Een grondige modernisering
is dus nodig om het strafprocesrecht weer adequaat in het Wetboek van Strafvordering
te regelen.

Modernisering van het strafprocesrecht is daarnaast nodig om de prestaties van de
strafrechtketen te optimaliseren en om de slagvaardigheid van het strafrecht te verbeteren.
Een goed functionerend strafprocesrecht is de ruggengraat van de criminaliteitsbestrijding.
De opsporing moet kunnen beschikken over moderne, toegesneden opsporingsbevoegdheden
en de afdoening van strafbare feiten dient op effectieve wijze te kunnen plaatsvinden

De toenemende digitalisering van de samenleving leidt voorts ertoe dat opsporing steeds
meer in een digitale omgeving moet kunnen plaatsvinden – in de zin van onderzoek naar
gegevens opgeslagen in de cloud, nieuwe vormen van communicatie en digitaal betalingsverkeer.
Verder geldt dat de toekomstbestendigheid van het nieuwe wetboek wordt bepaald door
de mate waarin het rekening houdt met de voortschrijdende techniek. Of anders gezegd:
de procedureregels die in het wetboek zijn opgenomen moeten hun zeggingskracht behouden
wanneer voor de uitvoering van die regels in de strafrechtelijke praktijk steeds nieuwe
technologieën beschikbaar komen en worden gebruikt. De introductie van digitale technologie
biedt tegelijk kansen om werkprocessen in de strafrechtketen anders in te richten
en ook op dit punt efficiënter te maken. Het huidige wetboek is niet ingesteld op
de digitalisering van de strafrechtspleging en biedt daarvoor onvoldoende basis.

3. Uitwerking doelstellingen modernisering Wetboek van Strafvordering

In de Contourennota is een aantal concrete doelstellingen bepaald voor het project
modernisering Wetboek van Strafvordering. Aan die doelstellingen is bij de voorbereiding
van het conceptwetsvoorstel voor de Boeken 1 tot en met 6 van het nieuwe Wetboek van
Strafvordering als volgt uitvoering gegeven.

Een adequate justitiële reactie op strafbaar gedrag en het voorkomen van onjuiste
justitiële beslissingen.

Gewaarborgd dient te zijn dat het onderzoek in een strafzaak vanaf het begin zowel
zorgvuldig als voortvarend plaatsvindt, met inachtneming van de (grond)rechten van
betrokkenen – de verdachte, het slachtoffer en de burger. Beide vereisten bepalen
de legitimiteit van de strafrechtspleging. Wanneer het gevoelen ontstaat dat de regeling
van het strafproces niet kan voldoen aan de vraag van de samenleving om adequaat te
reageren op het plegen van misdrijven – omdat er te weinig bevoegdheden tot opsporing
zijn of omdat strafzaken te lang duren – komt de rol die het strafrecht dient te vervullen
als sanctie op het plegen van strafbare feiten in het geding. Een goed functionerende,
actuele en moderne regeling van het strafprocesrecht is dus van groot belang. Evenzeer
is van belang dat de samenleving vertrouwen heeft in de kwaliteit, de integriteit
en de evenwichtigheid van de opsporing en de berechting van strafbare feiten. De beslissingen
waarmee een zaak wordt afgedaan – door de rechter of de officier van justitie – moeten
door de kwaliteit van de onderbouwing van het uitgesproken oordeel, gezaghebbend en
onomstreden zijn.

In het nieuwe wetboek wordt in dit kader ingezet op een beweging naar voren: met een samenstel van maatregelen wordt bevorderd dat strafzaken beter voorbereid
bij de zittingsrechter komen. Dit komt de kwaliteit van de berechting ten goede en
dringt doorlooptijden terug. Nu komen vaak strafzaken bij de rechter, terwijl het
onderzoek nog niet klaar is. Dit wordt deels veroorzaakt doordat in huidige regeling
de berechting moet beginnen na negentig dagen gevangenhouding van de verdachte. De
beweging naar voren krijgt onder andere vorm door opheffing van deze zogenoemde pro-formazittingen.
Tegelijk wordt de betrokkenheid van de raadkamer en de rechter-commissaris bij het
opsporingsonderzoek versterkt. Getuigen die de officier van justitie of de verdediging
willen oproepen, kunnen in veel gevallen bijvoorbeeld al voor de berechting bij de
rechter-commissaris worden gehoord. In dat kader wordt door enkele aanpassingen de
vroegtijdige participatie van de verdediging aan het onderzoek bevorderd. Zo zal de
verdachte of diens raadsman voortaan bij dat verhoor van getuigen door de rechter-commissaris
aanwezig mogen zijn om zijn ondervragingsrecht uit te oefenen, tenzij er een reden
is om de toegang tot dat verhoor te ontzeggen.

Vereenvoudiging van het voorbereidend onderzoek en van de regeling van de opsporingsbevoegdheden

In het nieuwe wetboek is gekozen voor een uniforme structuur voor het onderzoek naar
strafbare feiten, in de vorm van het opsporingsonderzoek dat onder leiding van de
officier van justitie wordt verricht door opsporingsambtenaren.

Het nieuwe wetboek bevat verder een aanzienlijke vereenvoudiging van de regeling van
de bijzondere opsporingsbevoegdheden. Die regeling bestaat in het huidige wetboek
uit meer dan zeventig bepalingen. Dit is het gevolg van de keuze van de wetgever bij
de totstandkoming van de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden om de in de wet opgenomen
bijzondere opsporingsbevoegdheden – zoals stelselmatige observatie, pseudokoop en
infiltratie – hoewel inhoudelijk identiek, apart te regelen naargelang de toepassing
plaatsvindt in verschillende soorten opsporingsonderzoek naar misdrijven. In de nieuwe
regeling is geregeld dat de slechts eenmaal uitgeschreven heimelijke opsporingsbevoegdheden
kunnen worden uitgeoefend als aan de verschillende verdenkingsvoorwaarden die voor
deze soorten opsporingsonderzoek gelden, is voldaan. Mede daarom kan worden volstaan
met ruim twintig artikelen, zelfs na toevoeging van enkele nieuwe bevoegdheden, waarbij
overigens ook een overzichtelijke nummering wordt gehanteerd (in tegenstelling tot
de huidige ingewikkelde nummering met artikelen als 126zga, 126nda en 126aa, etc.).

In overleg met vertegenwoordigers van de opsporingspraktijk is verder bezien op welke
wijze de toepassing van opsporingsbevoegdheden nog op andere manieren zou kunnen worden
vereenvoudigd in het nieuwe wetboek. Dit heeft geleid tot het mogelijk maken van het
geven van mondeling bevel in plaats van schriftelijk bevel voor toepassing van een
aantal opsporingsbevoegdheden. In plaats van een apart schriftelijk bevel, volstaat
aantekening in een proces-verbaal dat een bevel tot toepassing van de opsporingsbevoegdheid
is gegeven. In andere gevallen zijn termijnen voor uitvoering van opsporingsbevoegdheden
verlengd waar deze in de praktijk knelden. Verder wordt de mogelijkheid gecreëerd
om een generiek bevel te geven voor het vorderen van gegevens. Hierdoor behoeft niet
telkens een nieuw bevel te worden gegeven door de officier van justitie, wanneer opsporingsdiensten
in een opsporingsonderzoek meerdere malen achtereen dezelfde gegevens willen vorderen
bij verschillende instanties.

Een uitdaging van formaat was het toesnijden van de onderzoeksbevoegdheden op de opsporing
zoals die in de nabije toekomst in een volledig digitale omgeving moet kunnen plaatsvinden.
Een commissie voorgezeten door prof. dr. E.J. Koops en waarin vertegenwoordigers van
de strafrechtspraktijk en van de wetenschap deelnamen, heeft een aantal aanbevelingen
gedaan om de regeling van opsporingsbevoegdheden beter in te richten op onderzoek
van digitale gegevensdragers, vormen van opsporing op het internet en naar gegevens
opgeslagen in de cloud (zie Commissie modernisering opsporingsonderzoek in het digitale
tijdperk, Regulering van opsporingsbevoegdheden in een digitale omgeving, Den Haag:
Ministerie van Justitie en Veiligheid 2018). De aanbevelingen van de Commissie zijn
zoveel mogelijk verwerkt in de nieuwe regeling met betrekking tot het onderzoek van
gegevens.

Stroomlijning van procedures en verkorting van doorlooptijden

Op allerlei wijzen zijn bestaande procedures in de wettelijke regeling van het strafproces
gestroomlijnd. De stroomlijning heeft onder andere betrekking op de vervolgingsbeslissing
van de officier van justitie, de modaliteiten voor de afdoening van strafbare feiten,
een flexibele voorbereiding van de berechting onder leiding van de voorzitter van
de kamer van de rechtbank of het gerechtshof, het bevorderen van berechting door een
enkelvoudige kamer, het schrappen van onnodige rechtsmiddelen en het aanscherpen van
termijnen. Er geldt voorts een nieuwe opzet voor de behandeling van strafzaken in
hoger beroep. Het gerechtshof concentreert zich op de aangevoerde bezwaren tegen de
beslissing in eerste aanleg, waarbij het hof wel onbeperkt bevoegd blijft in te grijpen
indien hij een beslissing in eerste aanleg niet juist acht. Dit alles draagt bij aan
een effectievere inzet van capaciteit in de strafrechtspleging en het verkorten van
doorlooptijden.

Onnodige voorschriften zijn in het nieuwe wetboek geschrapt met een vermindering van
administratieve lasten tot gevolg. Het is evenwel van belang om voor ogen te houden
dat voorschriften over de toepassing van bevoegdheden of over het verslagleggen van
bevindingen in het onderzoek, hoewel zij soms als belastend worden ervaren, vaak ook
noodzakelijk zijn uit een oogpunt van transparantie, verantwoording en eerlijkheid
van procesvoering. Daarbij is het in verband met de beperking van fundamentele rechten
die de toepassing van opsporingsbevoegdheden meebrengt, vereist dat de wet voor toepassing
bepaalde criteria stelt en dat daarover verantwoording wordt afgelegd.

Een wetboek dat systematisch van opzet is, het toepasselijke recht weerspiegelt, een
logische indeling kent en inzichtelijk is voor de burger

In de voorbereiding van het nieuwe wetboek zijn alle bepalingen van het huidige wetboek
tegen het licht gehouden en getoetst aan de vereisten van de huidige praktijk, toekomstbestendigheid,
en bezien op de mogelijkheid van stroomlijning en vereenvoudiging. In de nieuwe wettelijke
regeling is systematisch ook relevante rechtspraak gecodificeerd. Zo ontstaat een
modern wetboek, dat weer in volle omvang leidend is bij de toepassing van het strafprocesrecht.
Na een ontwikkeling van honderd jaar weerspiegelt het nieuwe wetboek ook systematisch
weer de huidige praktijk van de strafrechtspleging, waarbij de positie van de verschillende
(nieuwe) procesdeelnemers in het strafproces helder uiteen zijn gezet.

Het nieuwe wetboek kent een logische indeling en heeft een herkenbare structuur. Gekozen
is voor een onderverdeling in acht boeken, die de chronologie van het strafproces
volgt.

Het eerste boek betreft «Strafvordering in het algemeen». Het tweede boek gaat over
het «Het opsporingsonderzoek». Dat boek is verreweg het meest omvangrijk. Het derde
boek is bescheiden van omvang en ziet op «Beslissingen over vervolging». Het vierde
boek is gewijd aan «Berechting» (in eerste aanleg); het vijfde boek aan «Rechtsmiddelen».
Het zesde boek ziet op «Bijzondere regelingen». Boek 7 wordt gevormd door de reeds
in werking getreden Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen
(Stb. 2017, nr. 82) en Boek 8 zal bestaan uit de Wet herziening regeling internationale samenwerking
in strafzaken (Stb. 2017, nr. 246).

Leidend bij het kiezen van de boekindeling is het belang van afbakening en markering
van het onderwerp als fase of kernonderdeel van het strafprocesrecht. Zo is een van
de kernonderdelen van het strafproces – de beslissing over de vervolging van de officier
van justitie – thans ergens weggestopt in de regeling van het voorbereidend onderzoek.
In het nieuwe wetboek worden de bepalingen met betrekking tot de vervolgingsbeslissing
geconcentreerd in een apart boek (Boek 3). Binnen de verschillende boeken zijn bevoegdheden
en procedures die met elkaar samenhangen telkens in een apart hoofdstuk ondergebracht.
Alle bevoegdheden met betrekking tot onderzoek aan het lichaam, tot dusver verspreid
in de wet, zijn bijvoorbeeld opgenomen in een apart hoofdstuk (hoofdstuk 6) in Boek 2.
In Boek 7 wordt op een overzichtelijke manier alle strafvorderlijke regelgeving voor
internationale samenwerking bijeengebracht. Nieuwe EU-instrumenten op dit terrein
kunnen hier eenvoudig worden ingevoegd. Ook deze thematische onderverdeling draagt
bij aan de herkenbaarheid.

De indeling van het gemoderniseerde wetboek wordt gecompleteerd met een nieuwe nummering,
die gebruik maakt van drie cijfers: het artikelnummer vermeldt eerst het boek, dan
het hoofdstuk waarin een bepaling is opgenomen en uiteindelijk de plaats van de bepaling
binnen het hoofdstuk. Voor professionals en burgers die kennis willen nemen van de
inhoud van een bepaalde regeling, bestaan zo meerdere aanknopingspunten om die te
vinden. Tevens wordt met deze wijze van nummering voorkomen dat in de toekomst als
gevolg van de invoeging van nieuwe bepalingen, de nummering in het wetboek al snel
weer onoverzichtelijk wordt.

Het verloop van het strafproces is in belangrijke mate afhankelijk van het optreden
van de verschillende procesdeelnemers: de uitoefening van bevoegdheden door overheidsorganen,
de uitoefening van rechten door de verdachte en diens raadsman, het slachtoffer, getuigen,
deskundigen en derden. Daarom wordt de positie van verschillende procesdeelnemers
in Boek 1 van het nieuwe wetboek helder uiteengezet. Daarbij worden de belangrijkste
bevoegdheden genoemd om hun taak uit te voeren respectievelijk de belangrijkste rechten
om hun belangen te verdedigen. De beschrijving van de positie van procesdeelnemers
dient als uitgangspunt voor de nadere regeling van hun rol in de verschillende fasen
van het strafproces, in het vervolg van het wetboek.

Facilitering van een digitaal strafproces

Een belangrijke reden voor modernisering van het wetboek is dat het huidige wetboek
niet is voorbereid op het toenemend belang van digitale technologie in de samenleving.
De toekomstbestendigheid van het nieuwe wetboek wordt bepaald door de flexibiliteit
waarmee technologische ontwikkelingen kunnen worden ingepast in de praktijk van de
strafrechtspleging. Of anders gezegd: de procedureregels die in het wetboek zijn opgenomen
moeten hun geldingskracht behouden wanneer bij de uitvoering van die regels steeds
nieuwe technieken worden gebruikt.

In de nieuwe wettelijke regeling van het strafprocesrecht wordt daarom zoveel mogelijk
een techniekonafhankelijk begrippenkader gebruikt. De regeling maakt het mogelijk
processen-verbaal van opsporingshandelingen en van de terechtzitting geheel of gedeeltelijk
te vervangen door een opname. En wat betreft onder meer berichtenverkeer en bevelen
en machtigingen in het opsporingsonderzoek geldt als hoofdregel dat die worden vastgelegd
«schriftelijk, tenzij bij algemene maatregel van bestuur anders bepaald». Een en ander
biedt op elk moment in de toekomst de mogelijkheid om zonder dat daarvoor een wetswijziging
nodig is, innovatie in de praktijk van de strafrechtspleging plaats te laten vinden.
Uiteraard geldt als voorwaarde dat het gaat om een voor de gehele strafrechtketen
werkbare voorziening, die tevens in breder verband aansluit bij de behoefte van de
burger.

4. De verhouding tussen de voorbereiding van het nieuwe Wetboek van Strafvordering
en andere wetsvoorstellen op strafvorderlijk terrein

Het is in zekere zin onvermijdelijk dat tijdens de voorbereiding en parlementaire
behandeling van het nieuwe wetboek, andere wetsvoorstellen tot wijziging van het (huidige)
Wetboek van Strafvordering aan de orde zijn. Daartoe bestaan verschillende redenen.
Voorstellen tot wetswijziging kunnen een oorsprong hebben, die buiten de modernisering
van het Wetboek van Strafvordering ligt. Het kan gaan om de oplossing van een maatschappelijk
vraagstuk of in de vorm van een noodzakelijke verbetering van het strafprocesrecht,
waarbij ook de urgentie een rol kan spelen bij de keuze voor een zelfstandig wetsvoorstel.
Voorbeelden van wetsvoorstellen die in deze zin los van de modernisering staan, zijn
het wetsvoorstel geweldsaanwending opsporingsambtenaar (Kamerstuk 34 641) en het conceptwetsvoorstel uitbreiding slachtofferrechten. Een andere grond voor
wijziging kan een verplichting tot implementatie van EU-wetgeving zijn voor een bepaalde
datum, zoals het wetsvoorstel ter implementatie van de richtlijn procedurele rechten
minderjarige verdachten (Kamerstuk 35 116). Uiteraard zullen separate wetsvoorstellen van strafvorderlijke aard indien zij
tot wet worden verheven voor of na de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek, uiteindelijk
een plaats krijgen in het nieuwe wetboek. Een bijzondere positie neemt het wetsvoorstel
in dat zal worden voorbereid naar aanleiding van de evaluatie van de Wet OM-afdoening
(zie uitgebreider hiervoor onder I.2).

5. Conclusie

Concluderend zijn de doelstellingen voor de modernisering van het Wetboek van Strafvordering
een goede leidraad gebleken voor de voorbereiding van het conceptwetsvoorstel voor
de Boeken 1 tot en met 6. Uiteraard zijn bij de voorbereiding van de concrete wetsvoorstellen
soms ook nieuwe inzichten ontstaan, aan de hand van wetenschappelijk onderzoek dat
ten behoeve van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering is verricht of
door de uitkomsten van de informele en formele consultatie van de conceptwetsvoorstellen.
Over het geheel bezien heeft dat niet geleid tot andere keuzes voor de inhoud van
het nieuwe wetboek, dan hetgeen tentatief in de Contourennota was opgenomen. Veeleer
is sprake van accentverschuivingen.

Onderdelen waarop wel een koerswijziging heeft plaatsgevonden, betreffen onder andere
de regeling inzake de voorlopige hechtenis, de regeling van de verdenkingscriteria
voor toepassing van opsporingsbevoegdheden en het voorgestelde incidenteel hoger beroep
voor de benadeelde partij tegen niet-ontvankelijkverklaring. Met betrekking tot de
regeling van de voorlopige hechtenis geldt dat naar aanleiding van de ontvangen consultatieadviezen
is afgezien van de introductie van een apart bevel tot toepassing van vrijheidsbeperkende
maatregelen. In plaats van het voorstel tot invoering van een bevel tot toepassing
van vrijheidsbeperkende maatregelen is de regeling van de voorlopige hechtenis (en
schorsing daarvan onder voorwaarden) van een nieuwe opzet voorzien. Wat betreft de
verdenkingscriteria geldt dat alle praktijkorganisaties in de consultatie hun sterke
voorkeur hebben uitgesproken om bij het bestaande systeem aan te sluiten – waarin
het vereiste van verdenking van een strafbaar feit waarvoor voorlopige hechtenis kan
worden toegepast een grote rol speelt. Hieraan is gehoor gegeven. Naar aanleiding
van de kritiek die in de consultatie werd geuit op het incidentele karakter van het
voorstel om de mogelijkheid te creëren voor de benadeelde partij van hoger beroep
tegen niet-ontvankelijkverklaring van de vordering tot schadevergoeding, is een meer
omvattend alternatief in het conceptwetsvoorstel opgenomen. Het gaat om de mogelijkheid
om de vordering van de benadeelde partij die te complex is voor behandeling in het
hoofdgeding, af te splitsen.

Ten slotte heeft een aantal andere onderwerpen gaandeweg het project een grotere rol
gekregen in het nieuwe wetboek dan voorzien ten tijde van de Contourennota. Dit is
bijvoorbeeld het geval op het punt van de toekomstbestendigheid van de nieuwe regelgeving
met het oog op technische ontwikkelingen en de genoemde aanpassing van de opsporingsbevoegdheden
aan onderzoek in een digitale omgeving.

6. Versterking van de positie van het slachtoffer

In aanvulling op de doelstellingen opgenomen in de Contourennota heeft het kabinet
in het regeerakkoord de wil uitgesproken om bij de modernisering van het Wetboek van
Strafvordering de positie van het slachtoffer een speerpunt te laten zijn.

Daaraan is in de eerste plaats uitvoering gegeven door het belang van de positie van
het slachtoffer in het strafproces in het nieuwe wetboek tot uitdrukking te brengen.
Artikel 1.1.4 van het nieuwe wetboek luidt: «Strafvordering heeft plaats op een wijze
die recht doet aan de belangen van het slachtoffer». Hiermee wordt recht gedaan aan
de ontwikkeling die zich in de afgelopen decennia heeft voltrokken in de positie van
het slachtoffer. De modernisering van het Wetboek van Strafvordering biedt voorts
de gelegenheid om de positie van slachtoffer opnieuw op te zetten en meer coherent
in te bedden in de regeling van het strafprocesrecht (vgl. de motie van de (toenmalige)
leden van de Tweede Kamer Van Oosten en Recourt (Kamerstuk 29 279, nr. 306)). In het huidige wetboek is de positie van het slachtoffer relatief fragmentarisch
geregeld, als resultaat van een reeks opeenvolgende kleine en grotere wetswijzigingen.

Een tweede onderdeel waarop de positie van het slachtoffer is verbeterd, is het beklagrecht
tegen niet-vervolging. In het nieuwe wetboek wordt dit beklagrecht uitgebreid. Het
slachtoffer krijgt als rechtstreeks belanghebbende het recht om zich bij het gerechtshof
te beklagen, niet alleen over het achterwege blijven van vervolging van een strafbaar
feit, maar ook over het achterwege blijven van de opsporing van een strafbaar feit.
Dit versterkt de positie van het slachtoffer waar het gaat om de daadwerkelijke opsporing
naar aanleiding van de aangifte van een strafbaar feit.

Een derde belangrijke verbetering vindt plaats in de mogelijkheden tot vergoeding
van de schade die door het misdrijf is veroorzaakt. Uit onderzoek (zie R.S.B. Kool
e.a., Civiel schadeverhaal via het strafproces. Een verkenning van de rechtspraktijk
en regelgeving betreffende de voeging benadeelde partij, Den Haag: WODC 2016) is gebleken
dat ingewikkelde en omvangrijke claims van slachtoffers veelal niet worden gehonoreerd
door de strafrechter. Slachtoffers die kampen met een ingewikkelde claim worden thans
vaak niet-ontvankelijk verklaard in hun vordering benadeelde partij omdat de behandeling
van de vordering van de benadeelde partij naar het oordeel van de rechtbank een onevenredige
belasting van het strafgeding oplevert (vgl. artikel 361, derde lid, Sv). In dat geval
moet het slachtoffer zijn vordering indienen bij de burgerlijke rechter. Behandeling
van de schadeclaim in een civiele procedure kan veel tijd kosten. Een ander nadeel
is dat het slachtoffer na toewijzing van zijn vordering zelf moet zorgen voor de inning
van de vergoeding en geen wettelijk recht heeft op een voorschot (zie J.D.M. Van Dongen
e.a., Je hebt geluk als je van een pauw mag plukken. Ervaringen van slachtoffers van
strafbare feiten met het verhaal van hun schade, Den Haag: WODC 2013).

In het kader van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering is gekeken hoe
de positie van het slachtoffer met een ingewikkelde schadeclaim in het strafproces
zou kunnen worden versterkt. Voorgesteld wordt om in de mogelijkheid tot splitsing
van de vordering van de benadeelde partij te voorzien. Wanneer de behandeling van
een vordering tot schadevergoeding naar het oordeel van de rechtbank een onevenredige
belasting voor het strafgeding oplevert, dan kan de rechtbank in geval het gaat om
schade ontstaan door een geweldsmisdrijf, bepalen dat de vordering tot schadevergoeding
van het strafgeding afzonderlijk wordt behandeld. De afgesplitste vordering wordt
dan voorgelegd aan een strafkamer waarin deskundigheid op het terrein van het civiele
recht is voorzien (vgl. Kamerstuk 33 552, nr. 49). Het grote verschil met de bestaande regeling is dat de strafrechter de vordering
inhoudelijk behandelt en vervolgens het deel van de vordering dat bewijsbaar is moet
toewijzen. Een nieuw element is ook dat bewijs voor de schadevordering kan worden
geleverd door middel van getuigen en deskundigen. Door deze figuur blijven de voordelen
van de behandeling van de vordering tot schadevergoeding in het strafproces behouden:
er is geen aparte civiele procedure nodig en de rechter kan een schadevergoedingsmaatregel
opleggen, met als consequentie dat de inning van het toegekende schadebedrag door
de Staat wordt verricht. Dit betekent een belangrijke verbetering in de positie van
de benadeelde partij die dit het meeste nodig heeft: het slachtoffer van een geweldsmisdrijf,
dat mogelijk kampt met ernstig, gecompliceerd letsel. De mogelijkheid om de vordering
als benadeelde partij af te splitsen wordt opgenomen in de Innovatiewet Sv zodat al
voor inwerkingtreding van het nieuwe wetboek kan worden bezien hoe deze procedure
in de praktijk werkt.