Brief regering : Beoordeling causaliteitsvraag bij de afhandeling van schade door bodembeweging als gevolg van gaswinning uit het Groningenveld

Nr. 605 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 april 2019

In het VAO van 2 april jongstleden (Handelingen II 2018/19, nr. 69, VAO Mijnbouw/Groningen)
heb ik uw Kamer toegezegd in een brief nader in te gaan op de redenen waarom de beoordeling
van de causaliteitsvraag belangrijk is bij het afhandelen van verzoeken om vergoeding
van schade door bodembeweging als gevolg van gaswinning uit het Groningenveld (hierna:
gaswinning). Ook heb ik u toegezegd uiteen te zetten waarom het ook met een beoordeling
van de causaliteit mogelijk is om te komen tot een snellere afhandeling van deze schades
door de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (hierna: TCMG). Tot slot heb
ik toegezegd om nader in te gaan op de verhouding tussen de causaliteitstoets en de
aannemersvariant.

Aansprakelijkheid en bewijs

De exploitant, in dit geval de NAM, is op grond van artikel 6:177 van het Burgerlijk
Wetboek aansprakelijk voor schade door bodembeweging als gevolg van gaswinning. Het
gaat hier om een zogenaamde risicoaansprakelijkheid en daarom is het voor een aanspraak
op schadevergoeding in beginsel noodzakelijk dat aan twee cumulatieve eisen is voldaan:

1. er moet sprake zijn van schade; en

2. er moet een causaal verband zijn tussen de schade en bodembeweging als gevolg van
gaswinning.

Bij het toepassen van deze twee eisen geldt binnen het burgerlijk procesrecht als
hoofdregel «Wie stelt bewijst». Dat betekent dat de gedupeerde die stelt dat een exploitant
aansprakelijk is voor de door hem geleden schade ook moet bewijzen dat aan deze voorwaarden
is voldaan. Voor schade door bodembeweging als gevolg van gaswinning uit het Groningenveld
waren er echter goede redenen om van deze hoofdregel af te wijken. Daarom is in 2016
in artikel 6:177a van het Burgerlijk Wetboek een bewijsvermoeden opgenomen1 voor fysieke schade aan gebouwen en werken.

Een bewijsvermoeden is niet hetzelfde als het loslaten van de beoordeling van het
causaal verband. Het causale verband betreft de link tussen de bodembewegingen en
de schade, het bewijsvermoeden gaat over hoe deze link vastgesteld wordt. Het bewijsvermoeden
leidt tot een vereenvoudiging van de wijze waarop een gedupeerde het causaal verband
kan worden vastgesteld. De gedupeerde hoeft niet te bewijzen dat de fysieke schade
aan zijn gebouw of werk is veroorzaakt door bodembeweging als gevolg van gaswinning
uit het Groningenveld. Als gedupeerde aannemelijk kan maken dat de fysieke schade
aan zijn gebouw of werk, naar zijn aard redelijkerwijs door bodembeweging kan zijn
ontstaan, dan geldt het bewijsvermoeden en is het vervolgens aan de exploitant om
dit vermoeden te ontzenuwen.

Beoordeling van de causaliteitsvraag

Het bestaan van een causaal verband tussen schade en de gestelde oorzaak van die schade
is een algemeen en fundamenteel beginsel van het aansprakelijkheidsrecht, vastgelegd
in het Burgerlijk Wetboek. Het betreft een essentiële voorwaarde voor een rechtvaardige
afhandeling van schade.

Het loslaten van de beoordeling van de causaliteit bij het afhandelen van schade is
in strijd met het uitgangspunt van het afhandelen van schade volgens de regels over
aansprakelijkheid en schadevergoeding van het Burgerlijk Wetboek. Er wordt dan geen
onderscheid gemaakt tussen schades veroorzaakt door bodembeweging als gevolg van gaswinning
en bijvoorbeeld schades veroorzaakt door achterstallig onderhoud of slechte bouw.
Ook schade die geen enkele relatie heeft met gaswinning komt dan voor rekening van
de NAM, bijvoorbeeld brandschade. Een dergelijke wijziging valt niet te rechtvaardigen
en betekent dat er niet meer kan worden gesproken van het vergoeden van schade door
bodembeweging als gevolg van gaswinning. Voor vergoedingen die worden uitgekeerd aan
ondernemingen heeft dit bovendien tot gevolg dat de uitgekeerde vergoedingen kunnen
worden aangemerkt als ongeoorloofde staatssteun.

Het loslaten van de beoordeling van de causaliteitsvraag heeft ook verstrekkende gevolgen
voor de mogelijkheid voor de Staat om de kosten van uitgekeerde vergoedingen te verhalen
op de NAM. Het wettelijk regelen van het loslaten van het causaliteitsvereiste als
voorwaarde voor aansprakelijkheid van de exploitant leidt tot een inbreuk op het eigendomsrecht
van de exploitant, zoals beschermd door artikel 1 van het Eerste Protocol van het
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. NAM wordt dan aangetast in haar eigendomsrecht,
omdat NAM in dat geval kosten moet dragen waarvoor niet is aangetoond dat zij aansprakelijk
is. Kosten die niet kunnen worden verhaald op NAM komen voor rekening van de Staat.

Uit de overwegingen bij de moties van het lid Beckerman c.s.2 en de leden Sienot en Beckerman3 blijkt dat het doel van het loslaten van de beoordeling van de causaliteitsvraag
is dat de afhandeling van schademeldingen wordt versneld om zo te voorkomen dat de
afhandeling van deze schademeldingen nog jarenlang zal duren. Zoals gezegd zijn er,
om het eenvoudiger te maken om schade te verhalen, al verschillende maatregelen getroffen,
zoals de invoering van het bewijsvermoeden en de afhandeling door de TCMG.

Werkwijze TCMG

Als gevolg van de werkwijze van de TCMG wordt de gedupeerde nog verder ontzorgd. Een
gedupeerde hoeft alleen een verzoek om schadevergoeding in te dienen (door middel
van een webformulier). De TCMG laat vervolgens door onafhankelijke deskundigen onderzoeken
wat de omvang van de schade is en of die in causaal verband staat met bodembeweging.
Daarbij past de TCMG ook het bewijsvermoeden toe. Een panel van onafhankelijke deskundigen
heeft voor de toepassing hiervan een beoordelingskader geformuleerd. Concreet betekent
dit dat de TCMG er bij fysieke schade aan een gebouw of werk binnen het effectgebied
van het Groningenveld of de Gasopslag Norg van uit gaat dat er een causaal verband
bestaat, tenzij de schade uitsluitend het gevolg is van een andere oorzaak en dit
evident en aantoonbaar is. Voor de gedupeerde betekent dit dat hij ook niet meer zelf
aannemelijk hoeft te maken dat de schade redelijkerwijs door bodembeweging zou kunnen
zijn ontstaan en wat de omvang van zijn schade is.

De TCMG is in maart 2018 van start gegaan4. Er lag op dat moment een forse werkvoorraad van 13500 claims, omdat alle partijen
hadden aangedrongen dat schadeafhandeling vanuit de NAM moest stoppen. Vanaf de oprichting
was duidelijk dat de TCMG voor een enorme uitdaging stond om deze werkvoorraad weg
te werken. Zoals ik in mijn brief van 2 april jongstleden5 heb gemeld heeft de TCMG in de afgelopen periode een aantal versnellingsopties doorgevoerd
die tot een forse stijging van het aantal schadeopnames heeft geleid, conform de motie
van het lid Sienot c.s.6 Naar verwachting zal de komende tijd het aantal opnames ook nog verder stijgen, onder
andere door implementatie van de zogeheten «aannemersvariant».

Hoewel de toename van het aantal genomen schadebesluiten (4.685) en het aantal afgehandelde
schademeldingen (6.246) nog niet gelijk opgaat met de versnelling in het aantal opnamen
heeft de TCMG ook op dat punt maatregelen getroffen om te komen tot een versnelling.
Deze maatregelen heb ik toegelicht in voornoemde brief. De TCMG geeft aan te verwachten
dat eind dit jaar minimaal 16.000 schademeldingen zijn afgehandeld, met perspectief
tot 19.000. De door de leden Sienot en Beckerman voorgestelde ingreep, zal niet leiden
tot een verdere versnelling, aangezien ook zonder causaliteitstoets de schade moet
worden opgenomen door een deskundige en naar aanleiding daarvan een besluit moet worden
genomen.

Causaliteitsbeoordeling bij de aannemersvariant

In de reguliere procedure bij de TCMG neemt een deskundige de schade op. De deskundige
stelt na de schade-opname een advies op over de schadeoorzaak en -omvang. Bij deelnemers
aan de aannemersvariant loopt dit proces net iets anders. Eerst komt er een aannemer
langs om de schade op te nemen. Een onafhankelijke deskundige beoordeelt vervolgens
op basis van deze opname de causaliteit en begroot de omvang van de schade. Vervolgens
komt dat in een adviesrapport voor de TCMG en de aanvrager. Deze werkwijze bespaart
de deskundige tijd die de hij kan gebruiken voor het beoordelen van de opnames. Het
aantal adviesrapporten dat een deskundige wekelijks kan opleveren, groeit daarmee
aanzienlijk. Tegelijk waarborgt deze aanpak de onafhankelijke en onpartijdige advisering
en een eenduidige aanpak.

Ook in de aannemersvariant blijft de beantwoording van de vraag of er een oorzakelijk
verband is tussen de schade en de bodembeweging als gevolg van gaswinning uit het
Groningenveld, van essentieel belang. De causaliteitsvraag wordt in beide varianten
op dezelfde wijze beoordeeld. Ook bij andere versnellingsvarianten zoals geschetst
in voornoemde brief van 2 april 2019 (Kamerstuk 33 529, nr. 593) wordt altijd de causaliteit vastgesteld.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes