Brief regering : Reactie op voorstel SGP-fractie inzake natuurcompensatie en toezegging inzake mestregelgeving en weidevogelnesten

Nr. 161 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 april 2019

Zoals toegezegd tijdens het algemeen overleg natuur van 12 februari 2019, reageer
ik hierbij op het voorstel inzake natuurcompensatie dat de heer Bisschop (SGP) tijdens
dat overleg heeft uitgedeeld (Kamerstuk 33 576, nr. 144). Tevens maak ik gebruik van deze brief om invulling te geven aan mijn toezegging
uit hetzelfde algemeen overleg om uw Kamer te informeren over mogelijk conflicterende
regelgeving bij de casus van een melkveehouder in Friesland, tussen mestregelgeving
enerzijds en bescherming van weidevogelnesten anderzijds.

Reactie voorstel SGP-fractie inzake natuurcompensatie

Ik ga eerst kort in op het belang van adequate natuurcompensatie, daarna op de (huidige
en toekomstige) beleidsmatige en juridische verankering van natuurcompensatie. Daarbij
beperk ik me, net als de SGP-fractie, tot natuurcompensatie in relatie tot het Natuurnetwerk
Nederland, voorheen de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). Vervolgens behandeling ik
de strekking van het SGP-voorstel en de relatie die erin gelegd wordt met het Deltaplan
Biodiversiteitsherstel. Ten slotte zal ik mijn oordeel geven over de drie concrete
voorstellen uit het plan van de SGP-fractie.

Belang van adequate natuurcompensatie

Natuur is een noodzakelijk, maar ook kwetsbaar belang, dat daarom bescherming behoeft
van overheidswege. De realisatie van het Natuurnetwerk Nederland heeft als doel een robuust, goed functionerend ecologisch netwerk
met mooie natuur, dat bijdraagt aan het verbeteren van de biodiversiteit en daarnaast
een aantal andere (bijvoorbeeld recreatieve) doelen dient. De ruimtelijke bescherming
van de gebieden die (gaan) behoren tot het Natuurnetwerk Nederland is daarbij van
essentieel belang. Uitgangspunt daarbij is dat activiteiten die de wezenlijke waarden
en kenmerken van het Natuurnetwerk aantasten niet zijn toegestaan. Als na het doorlopen
van het ruimtelijke afwegingskader (zie de paragraaf hieronder) toch natuur verloren
gaat, dan is van belang dat deze natuur adequaat wordt gecompenseerd.

Beleidsmatige en juridische verankering natuurcompensatie

Rijk en provincies hebben in 2007 gezamenlijke spelregels opgesteld rondom de ruimtelijke
bescherming van de toenmalige EHS. Natuurcompensatie was een van de componenten van
deze Spelregels EHS (Kamerstuk 30 825, nr. 6). In deze spelregels staan de voorwaarden opgesomd waaronder compensatie kan plaatsvinden
en de wijze waarop compensatie moet worden uitgevoerd. Eén van de randvoorwaarden
is dat natuurcompensatie niet mag leiden tot een nettoverlies aan natuurwaarden, wat
betreft areaal (omvang), kwaliteit en samenhang.

Gelet op de decentralisatie van het natuurbeleid zijn provincies verantwoordelijk
voor de uitvoering van het beleid rondom natuurcompensatie. Provincies hebben daarom
de uitgangspunten uit de Spelregels EHS opgenomen in hun eigen beleid. Daarnaast zijn
de Spelregels EHS verankerd in de instructieregels van het Besluit algemene regeling
ruimtelijke ordening (Barro, titel 2.10).

In het kader van de Omgevingswet is het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) gepubliceerd
(Stb. 2020, 3 juli 2018), dat per 1 januari 2021 in de plaats zal komen van het huidige Barro.
Ook in het Bkl wordt de planologische bescherming van het Natuurnetwerk Nederland
verankerd. In artikel 7.8, tweede lid, staan de randvoorwaarden waarbinnen provincies
beleid kunnen voeren ten aanzien van natuurcompensatie.

De planologische bescherming van het Natuurnetwerk Nederland in het Bkl sluit in grote
lijnen aan op de huidige bepalingen in het Barro. Wel zijn enkele verbeteringen doorgevoerd
als gevolg van de aanbevelingen van het advies van de Stuurgroep Natuurcompensatie
uit 2013 (Kamerstuk 30 825, nr. 197), het rapport van de Algemene Rekenkamer uit 2014 (Kamerstuk 31 074, nr. 6) en de door de Tweede Kamer aangenomen motie-Van Veldhoven uit 2016 (Kamerstuk 33 118, nr. 63), die de regering verzoekt ervoor te zorgen dat hoogwaardige compensatie wordt gewaarborgd.
Eén van de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer was dat de bescherming en daarmee
het duurzaam voortbestaan en de kwaliteit van compensatienatuur gewaarborgd moeten
worden. Hieraan wordt met het bepaalde in artikel 7.8, tweede lid 2, van het Bkl tegemoet
gekomen. Hiermee wordt bewerkstelligd dat provincies regels stellen over natuurcompensatie,
niet alleen over de aard (kwaliteit, oppervlakte en samenhang), maar over de tijdigheid
ervan.

Tegelijkertijd is rekening gehouden met de decentralisatie van het natuurbeleid naar
de provincies en de daarbij behorende sturingsfilosofie. In het Bkl is niet zozeer
het «hoe» (de wijze van bescherming) omschreven alswel het «wat» (een afdoende planologische
bescherming van de wezenlijke kenmerken en waarden van natuurnetwerk). Deze verantwoordelijkheidsverdeling
brengt met zich dat in de instructieregels het resultaat waarop het Rijk de provincies
kan aanspreken centraal staat. De wijze waarop dit resultaat het beste kan worden
behaald staat primair ter beoordeling van de provincies, die op dit punt een grote
mate van beleidsvrijheid hebben. Dit biedt mogelijk al een deel van de flexibiliteit
waarnaar de SGP-fractie met haar voorstel op zoek is.

Ik ben van mening dat met het hierboven beschreven beleidsmatige en juridische kader
provincies op een goede manier invulling kunnen geven aan hun verantwoordelijkheden
op het gebied van natuurcompensatie. Wanneer provincies hierbij knelpunten en belemmeringen
ervaren, ben ik bereid hierover het gesprek met provincies aan te gaan.

Voorstel SGP-fractie

De SGP-fractie stelt voor om bij natuurcompensatie voor het Natuurnetwerk Nederland
meer prioriteit te geven aan regionale natuurdoelen en -knelpunten.

Dit behelst volgens het voorstel minder inzet op aankoop van gronden en minder strikte
interpretatie van het beginsel van «1:1 compensatie» en meer inzet op verbetering
van de natuurkwaliteit en de biodiversiteit waar dat het meest nodig is, zoals meer
biodiversiteit op landbouwgronden. De in het Deltaplan voorgestelde Biodiversiteitsmonitor
kan volgens de SGP-fractie benut worden om ervoor te zorgen dat sprake blijft van
volwaardige natuurcompensatie.

Concreet kent het voorstel drie elementen:

1. Stel een werkgroep in om te bezien hoe het instrument natuurcompensatie ingezet kan
worden om de doelen van het Deltaplan Biodiversiteitsherstel te halen en de regionale
(agrarische) natuurkwaliteit te versterken.

2. Experimenteer de komende twee jaar in elke provincie met natuurcompensatie gericht
op het versterken van de (agrarische) natuurkwaliteit zonder aankoop van gronden.

3. Zorg, indien nodig, voor een landelijke handreiking en inpassing in het Besluit kwaliteit
leefomgeving en andere regelgeving.

Ten aanzien van de door de SGP-fractie bepleite flexibiliteit voor provincies geldt
dat deze in de toekomstige instructieregels van het Bkl, meer dan in het huidige Barro,
reeds wordt geboden. Daarin wordt immers niet voorgeschreven hoe natuurcompensatie
exact moet plaatsvinden, maar alleen tot welk resultaat die natuurcompensatie moet
leiden. Zo is het bijvoorbeeld niet verplicht om te compenseren door het aankopen
van nieuwe gronden. Wel moet, conform artikel 7.8, tweede lid, van het Bkl natuurcompensatie
leiden tot minimaal behoud van areaal, kwaliteit en samenhang van het netwerk.

Wanneer het voorstel van de SGP-fractie een oproep aan provincies is om, binnen de
kaders van het huidige Barro en het toekomstige Bkl, natuurcompensatie te laten plaatsvinden
op de plaats en de wijze waarop dit het beste rendeert, past dit al binnen de mogelijkheden
die provincies nu hebben, mits kwaliteit, samenhang en oppervlakte van het natuurnetwerk
behouden blijven.

Deltaplan Biodiversiteitsherstel

In het voorstel van de SGP-fractie wordt ook een link gelegd met het Deltaplan Biodiversiteitsherstel.
Zoals betoogd in mijn reactie op het Deltaplan van 11 februari 2019 (Kamerstuk 26 407, nr. 114) ben ik enthousiast over het breed gedragen Deltaplan en zie ik, net als de SGP-fractie,
grote kansen voor het versterken van de natuur en de biodiversiteit, juist ook door
inspanningen van agrariërs. Het Deltaplan sluit op dit punt ook aan bij mijn visie
«Waardevol en verbonden».

Ten aanzien van monitoring heb ik in mijn reactie op het Deltaplan laten weten dat
ik het belang en de uitdaging om het monitoren van inspanningen en van biodiversiteit
op een landelijk, een regionaal en een gebiedsniveau te verbinden herken en dat ik
eraan wil bijdragen om dit zo goed mogelijk met elkaar te combineren. Overigens is
de biodiversiteitsmonitor waarvan sprake is in het Deltaplan, en waaraan de SGP-fractie
refereert (de biodiversiteitsmonitor voor de melkveehouderij, die ontwikkeld is door
Friesland Campina, Rabobank en het Wereld Natuur Fonds), niet een instrument om biodiversiteitswaarden
te meten. De biodiversiteitsmonitor geeft op een integrale manier een beeld van de
prestaties van een melkveehouder op aspecten van zijn bedrijfsvoering die gerelateerd
zijn aan biodiversiteit. Daarom is deze biodiversiteitsmonitor niet geschikt om zicht
te houden op de doeltreffendheid van natuurcompensatiemaatregelen. Dit laatste is
een verantwoordelijkheid van provincies.

Ten slotte reageer ik hierbij nog kort op de drie concrete voorstellen van de SGP-fractie:

Ad 1) Het instellen van een werkgroep

Ik zal het voorstel voor het instellen van zo’n werkgroep onder de aandacht brengen
van de provincies. Als zij dit een goed idee vinden, is het aan hen om hieraan verder
invulling te geven. Daarnaast zal ik het voorstel van de SGP-fractie onder de aandacht
brengen van de kwartiermakers van het Deltaplan Biodiversiteitsherstel.

Ad 2) Experimenten met natuurcompensatie zonder aankoop van gronden

Ik laat het aan provincies om al dan niet invulling te geven aan dit voorstel. Zoals
hierboven betoogd is aankoop van gronden niet per se noodzakelijk voor natuurcompensatie.
Natuurcompensatie kan bijvoorbeeld ook plaatsvinden via beheer door particulieren.
Wel moet het Natuurnetwerk Nederland minimaal op peil blijven na natuurcompensatie,
voor wat betreft kwantiteit, kwaliteit en samenhang. Het is aan provincies om hier
toezicht op te houden.

Ad 3) Een landelijke handreiking, indien nodig

Provincies kunnen, zoals omschreven in de nota van toelichting bij het Bkl (Stb. 2018, nr. 292, blz. 418), zelf kiezen voor een nader gezamenlijk beleidskader, aanvullend op het
Bkl. Ik zal met de provincies bespreken of zij op individueel provinciaal niveau een
dergelijk beleidskader wenselijk vinden of dat zij – met het oog op een samenhangende
aanpak – behoefte hebben aan een gezamenlijk beleidskader.

Reactie toezegging inzake mestregelgeving en weidevogelnesten

Tijdens het algemeen overleg Natuur van 12 februari jl. (Kamerstuk 33 576, nr. 144) heb ik toegezegd de Kamer te informeren over mogelijk conflicterende regelgeving
bij de casus van een melkveehouder in Friesland, tussen mestregelgeving enerzijds
en bescherming van weidevogelnesten anderzijds. Daarbij heb ik wel de kanttekening
geplaatst dat ik terughoudend ben in het beoordelen van één specifieke casus, zeker
indien al rechtspraak heeft plaatsgevonden. Beheer en bescherming van weidevogelnesten
vergt een inspanningsverplichting van de betrokken boer en die inspanningen worden
waar mogelijk beloond. Dat laat onverlet dat ook een juiste uitvoering van de mestregelgeving
mede ten behoeve van de natuur en biodiversiteit opgevolgd moet worden. Zo vloeien
de voor deze casus betreffende voorschriften voor de wijze van mestaanwending in de
mestregelgeving voort uit het ammoniakbeleid, waarin vermindering van de ammoniakemissie
en daarmee de ammoniakdepositie (op natuur) wordt nagestreefd. In andere casussen
uit de praktijk blijkt dat het goed mogelijk is om tijdens het uitrijden van drijfmest
rekening te houden met weidevogels en nestbeschadiging zonder de mestregelgeving te
overtreden. Ik ben me er van bewust dat dit inspanning vergt.

De bescherming van weidevogels tijdens het bemesten (en andere bewerkingen van het
land in het voorjaar) is waardevol voor natuur en biodiversiteit en ik heb er dan
ook waardering voor dat boeren zich hiervoor willen inspannen. Uw Kamer heeft mij
via de motie van lid De Groot c.s. (Kamerstuk 26 407, nr.121), verzocht in kader van de herbezinning op het mestbeleid het mestbeleid weidevogelbestendig
te maken. Daar zie ik deze casus als inbreng voor.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten