Brief regering : Hoofdlijnen Defensiematerieelbegrotingsfonds (DMF)

Nr. 281
BRIEF VAN DE MINISTER VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 april 2019

In de Defensienota is aangekondigd dat Defensie komt met voorstellen om de voorspelbaarheid
en de schokbestendigheid van de materieelbegroting te verbeteren (Kamerstuk 34 919, nr. 1). In de begroting voor het jaar 2019 is dit geconcretiseerd, door de aankondiging
dat Defensie een Defensiematerieelbegrotingsfonds (DMF) zal instellen, waarin de uitgaven
aan investeringen en de instandhouding daarvan worden opgenomen. Hiermee is tevens
een eerste stap gezet in de uitwerking van de motie Belhaj/Voordewind (Kamerstuk 34 919, nr. 19) over het voorbereiden van wetgeving om een begrotingsfonds in te stellen. Tijdens
de behandeling van de ontwerpbegroting 2019 heb ik aan uw Kamer is toegezegd u begin
2019 te informeren over de hoofdlijnen van het DMF. In deze brief – die ik mede namens
de Staatssecretaris van Defensie stuur – worden de eerste contouren van het DMF geschetst,
waaronder de afbakening van het fonds. Dit is nog niet in beton gegoten. Het is mogelijk
dat het definitieve wetsvoorstel hier enigszins van afwijkt, bijvoorbeeld vanwege
de praktische uitvoering. In deze brief wordt daarnaast ingegaan op het vervolgproces.

Wat houdt het DMF in?

Op grond van artikel 2.11 van de Comptabiliteitswet 2016 kan besloten worden een begrotingsfonds
in te stellen ten behoeve van het afzonderlijk beheren van ontvangsten en uitgaven
van het Rijk die voor een specifiek doel bestemd zijn. Voor het instellen van een
begrotingsfonds moet een specifieke wet worden opgesteld, die mede door de Minister
van Financiën wordt ondertekend. In de instellingswet van een fonds wordt beschreven
wat het doel is van het betreffende fonds is en welke uitgaven ten laste van het fonds
mogen worden gedaan. De insteek van een begrotingsfonds is dat de geoormerkte ontvangsten
of financiële middelen (budgetten) meerjarig beschikbaar blijven voor het doel van
het fonds. Het instellen van begrotingsfondsen beperkt daarmee de mogelijkheden tot
een algehele jaarlijkse politieke prioriteitenstelling bij de aanwending van de middelen.
Dit laat onverlet dat het kabinet budgettaire handelingsvrijheid houdt. Ook blijft
het budgetrecht van uw Kamer ongewijzigd.

Waarom is een DMF nodig?

Het DMF is een begrotingsfonds zoals in de Comptabiliteitswet wordt bedoeld. Met de
invoering van een DMF waarin investerings- en instandhoudingsuitgaven worden opgenomen,
wordt het lange termijn karakter van deze uitgaven benadrukt. De initiële kosten van
investeringsprojecten zijn vaak hoog en de baten materialiseren zich pas op langere
termijn. De instelling van het DMF benadrukt het belang van de lange termijndoelstellingen
van Defensie en bevordert een juiste weging van het belang van langetermijninvesteringsprojecten
ten opzichte van uitgaven die al op korte termijn hun effect hebben. Bovendien is
het kasritme van zowel investerings- als instandhoudingsuitgaven afwijkend van andere
uitgaven: het is lastiger te plannen, kan jaargrenzen makkelijker overschrijden en
investeringsprojecten hebben vaak een lange looptijd. Bij een vertraging in een project
blijven de middelen in het fonds beschikbaar voor het desbetreffende project.

De voorspelbaarheid en schokbestendigheid van de Defensiematerieelbegroting wordt
met het DMF vergroot. Dit is nodig omdat de uitgaven voor investeringsprojecten (en
ook de uitgaven voor instandhouding) niet altijd goed gepland kunnen worden. Het moment
waarop een factuur binnen komt en waarop de factuur betaald kan worden is niet altijd
van tevoren goed in te schatten. Vaak gaat het om grote bedragen. Met het DMF ontstaat
er meer continuïteit bij het beschikbaar blijven van middelen: de financiële middelen
die bestemd zijn voor een specifiek doel blijven meerjarig voor dat doel beschikbaar.
Met de onbeperkte eindejaarsmarge was dat ook al het geval voor investeringen. Nu
komen de uitgaven voor instandhouding daarbij, waardoor een langjarige integrale afweging
tussen investeringen en instandhouding beter gemaakt wordt.

Het DMF maakt het mogelijk om de uitgaven van de ontwikkeling, verwerving, het beheer
en het onderhoud van defensiematerieel, ICT en infrastructuur integraal te kunnen
afwegen, niet in de laatste plaats omdat met het DMF wordt bijgedragen aan het inzicht
in de integrale uitgaven van (wapen)systemen. Door dit inzicht wordt de life cycle costing (LCC) gedachte ondersteund, waarbij de aanschaf, instandhouding, vervanging en afstoting
in samenhang kunnen worden bezien.

Welke uitgaven kunnen uit het DMF worden gedaan?

De basis voor de reikwijdte van het begrotingsfonds zijn – zoals opgenomen in de begroting
2019 – investeringen en de daaraan gerelateerde instandhoudingsuitgaven. Dit begrip
moet verder worden afgebakend, waarbij het vooral van belang is dat we de doelen van
het fonds: het bevorderen van een integrale afweging en het vergroten van de voorspelbaarheid
en schokbestendigheid van de defensiematerieelbegroting centraal stellen. Deze doelstellingen
gelden niet alleen voor investeringen in materieel, maar ook voor investeringen in
ICT en infrastructuur. Het DMF zal dus ook de uitgaven voor verwerving van ICT en
Infrastructuur omvatten. Deze uitgaven zijn momenteel al onderdeel van het investeringsprogramma
van Defensie.

Defensie voert een aantal investeringsprojecten en instandhoudingsprojecten in een
internationaal samenwerkingsverband uit. Voorbeelden zijn de verwerving van de Multi
Role Tanker Transport vliegtuigen (MRTT) en de afspraken die met België zijn gemaakt
over het onderhoud van de M-fregatten en de mijnenbestrijdingsvaartuigen. Daarnaast
zullen door internationale samenwerking bijvoorbeeld in het kader van het Europees
Defensie Fonds (EDF) uitgaven worden gedaan voor het ontwikkelen van materieel. Deze
uitgaven zijn gericht op het ontwikkelen, verwerven en instandhouden van materieel.
Deze uitgaven kunnen daarom ook uit het DMF worden bekostigd. De uitgaven samenhangend
met het daadwerkelijke gebruik van materieel, ICT en infrastructuur, zoals brandstof,
blijven onderdeel van de reguliere Defensiebegroting en worden niet ondergebracht
in het DMF. Hetzelfde geldt voor de uitgaven voor inzet, gereedstelling en pensioenen
en uitkeringen.

Uitgaven voor het verwerven van materieel, ICT en infrastructuur

De investeringsuitgaven, zoals die nu ook onder artikel 6 van de huidige begroting
zijn opgenomen, samenhangend met de verwerving van materieel, ICT en infrastructuur
komen ten laste van het fonds, inclusief de projectkosten.

Onder materieel vallen ook de uitgaven aan munitie en de persoonlijke uitrusting van
militairen. Deels worden deze uitgaven in de huidige systematiek ook als investeringsuitgave
gekwalificeerd en bekostigd uit het investeringsprogramma, bijvoorbeeld als het gaat
om het Defensie Operationeel Kleding Systeem (DOKS) en het aanvullen van munitievoorraden
in het kader van het Beleidskader Inzetvoorraden (BKI), maar niet in alle gevallen.
Daar wordt met het DMF eenduidigheid in gebracht, omdat het uitgaven aan materieel
betreft.

De uitgaven voor kennis en innovatie die zijn gekoppeld aan concrete projecten worden
– net als nu – onder de investeringsuitgaven geschaard. Een uitzondering betreffen
de structurele bijdrage aan kennisinstituten; die los staat van specifieke uitgaven
voor kennis en innovatie. Deze worden in de huidige situatie als investeringen geclassificeerd,
maar zullen worden overgeheveld naar artikel 9 (Algemeen) van de reguliere Defensiebegroting,
omdat die naar hun aard beter bij de andere uitgaven van dat artikel – subsidies en
bijdragen – passen.

Uitgaven voor instandhouding van materieel, ICT en infrastructuur

Als instandhoudingsuitgaven classificeren we alle uitgaven die samenhangen met beheer,
onderhoud en normstelling die gericht zijn op het gebruiksgereed houden van materieel,
ICT en infrastructuur.

In eerste instantie zijn dit de uitgaven die bij de verschillende beleidsartikelen
zijn opgenomen voor instandhouding. Concreet betekent dit dat de uitgaven van de instandhoudingsorganisaties
zoals de Directie Materiele Instandhouding, het Materieel Logistiek Commando en het
Logistiek Centrum Woensdrecht grotendeels onder het begrotingsfonds zullen vallen.

Ook de personele uitgaven die gerelateerd zijn aan de ontwikkeling, verwerving, instandhouding
en afstoting van materieel, ICT en infrastructuur kunnen in het DMF worden opgenomen.
Een aandachtspunt is nog de wijze waarop deze uitgaven worden meegenomen in het fonds.
Het opnemen van deze personele uitgaven is een grote, ingewikkelde operatie omdat
er budgetten ontvlochten moeten worden uit de administratie en dit ook gevolgen heeft
voor de bedrijfsvoering van de Defensieonderdelen. Of en op welke wijze personele
uitgaven in het fonds worden opgenomen wordt nog nader onderzocht.

Voeding van het fonds

Tegenover de uitgaven die ten laste van het fonds worden gedaan, zal ook voeding van
het fonds moeten staan. Het fonds zal grotendeels gevoed worden vanuit de huidige
begroting van Defensie. De budgetten die nu gemoeid zijn met de hierboven genoemde
uitgaven vormen de voeding van het fonds. Daarnaast zal het ook mogelijk zijn dat
andere overheden of internationale organisaties bijdragen aan de voeding van het fonds.
Dat is bijvoorbeeld het geval bij verrekeningen met het Fonds Nationale Inzet Krijgsmacht
(FNIK) of het Budget Internationale Veiligheid (BIV). Wanneer materieel moet worden
hersteld nadat het is ingezet in een missie, worden de instandhoudingsuitgaven gedekt
uit het BIV. De ontvangsten van het BIV worden in die gevallen in het DMF gestort.

Hoe komt de begroting van het DMF eruit te zien?

De Kamer ontvangt in de tweede helft van 2019 een dummy-begroting. In deze dummy-begroting
wordt een voorstel gedaan hoe het DMF er in de praktijk uit zal komen te zien en welke
informatie de Kamer in de toekomst in de begroting van het DMF kan vinden.

De Rekenkamer vroeg in haar brief over de aandachtspunten bij de begroting 2019 van
Defensie (Kamerstuk 35 000 X, nr. 5) specifiek aandacht voor een goede informatievoorziening aan het parlement over investeringen,
onderhoudskosten en exploitatiekosten ten behoeve van de afweging met betrekking tot
doelmatigheid. Met de voorgestelde indeling van het DMF zet ik hierin een belangrijke
stap. Ik verwacht hiermee aan de informatiebehoefte van de Kamer te voldoen, omdat
de Kamer integraal wordt geïnformeerd over alle aspecten van de materieelvoorziening
van het Ministerie van Defensie.

Vervolgproces

Een begrotingsfonds wordt ingesteld bij wet. Zoals u weet kent een wetstraject een
aantal stappen en daarmee een bepaalde doorlooptijd. Ik verwacht het wetsvoorstel
voor de instelling van het begrotingsfonds – samen met de «dummy-begroting» in de
tweede helft van 2019 aan uw Kamer te kunnen aanbieden.

Het DMF zal gefaseerd worden ingevoerd. Dat is vooral nodig om de wijzigingen in de
administratie ordentelijk door te kunnen voeren. Daarom beginnen we met de grote brokken,
investeringen en instandhouding. Deze zijn relatief eenvoudig uit de huidige administratie
te herleiden. Daarnaast zal een aantal uitgaven ontvlochten moeten worden uit huidige
budgetten. Dat vraagt de nodige analyse en zorgvuldigheid, waarvoor ik de tijd wil
nemen.

Wanneer de administratie tijdig is aangepast en de behandeling van het wetstraject
voorspoedig verloopt, verwacht ik u de eerste officiële begroting van het DMF in september
2020 aan te kunnen bieden. Dat zal de begroting over het jaar 2021 zijn.

Tot slot

Ik ben verheugd dat dit kabinet de stap naar het instellen van een Defensiematerieelbegrotingsfonds
kan zetten. Het DMF zal Defensie helpen bij het maken van een integrale afweging als
het gaat om ontwikkeling, verwerven, beheer en onderhoud van materieel, ICT en infrastructuur.
Tegelijkertijd zal ook de informatievoorziening over de gemaakte keuzes aan de Kamer
verbeteren en krijgt ook de Kamer meer inzicht in de samenhang. Ik zie uit naar het
moment waarop ik u het wetsvoorstel en de dummy-begroting kan aanbieden, zodat een
volgende concrete stap op weg naar het instellen van het begrotingsfonds kan worden
gezet.

De Minister van Defensie,
A.Th.B. Bijleveld-Schouten