Brief regering : Voortgangsrapportage experiment Regelluwe scholen po/vo

Nr. 30
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 maart 2019

Wat zouden scholen doen als je hen vertrouwen en ruimte geeft om tot andere keuzes
te komen? Als ze niet aan alle geldende regels uit de sectorwetten hoeven te voldoen?
Komen er dan innovaties tot stand die leiden tot meer kwaliteit of doelmatigheid in
het onderwijs? Deze vragen leidden drie jaar geleden tot het instellen van het experiment
Regelluwe scholen po/vo. In eerste instantie wilden 46 excellente scholen de handschoen
oppakken. Een aantal van deze scholen is binnen het experiment aan de slag gegaan
met de ontwikkeling van eigen onderwijskundige initiatieven om de kwaliteit of, bij
gelijkblijvende kwaliteit, de doelmatigheid van hun onderwijs te verbeteren. Deze
scholen mogen afwijken van diverse wettelijke verplichtingen, waaronder de onderwijstijd,
het curriculum de examenprogramma’s en bevoegdheden in het vo, als zij denken dat
het onderwijs op hun school hierbij gebaat is.

Inmiddels zijn we halverwege het experiment en ligt er een uitgebreide derde voortgangsrapportage
van de onderzoekers die het experiment monitoren. Bijgaand ontvangt u de rapportage
(bijlage 1)1. Deze rapportage biedt een overzicht van de innovaties die de scholen ondernemen
en van de opbrengsten daarvan, vanuit het perspectief van leraren, leerlingen en ouders.
In deze brief sta ik stil bij deze rapportage door een korte beschrijving te geven
van de uitgangspunten van het experiment, de uitbreiding van het aantal deelnemers,
die in de zomer van 2018 heeft plaatsgevonden, de bevindingen van de onderzoekers
en het vervolg van het experiment.

Doelstelling van het experiment

Dit kabinet zet zich, net als het vorige kabinet, in om scholen meer ruimte te geven
en de regeldruk aan te pakken. Hiertoe zijn de afgelopen periode diverse maatregelen
in gang gezet, zowel in het primair als in het voortgezet onderwijs. Om meer zicht
te krijgen op de behoefte van scholen aan innovatieruimte, is in 2016 het experiment
regelluwe scholen gestart. Het doel van het experiment is in het Besluit experiment
regelluwe scholen po/vo als volgt omschreven: onderzoeken of het bieden van regelluwe
ruimte leidt tot initiatieven die de doelmatigheid of kwaliteit van het onderwijs
ten goede komen en waarvoor na afloop van het experiment definitief ruimte in de WPO
en WVO gecreëerd kan worden.2

Het was bij aanvang uitdrukkelijk niet de bedoeling om scholen te selecteren met innovatieve
plannen die mogelijk gemaakt zouden worden door het bieden van ruimte. De insteek
was omgekeerd: de vraag was of het bieden van ruimte gaat leiden tot innovaties. In
het experiment kunnen scholen een zo groot mogelijk aantal regels ter discussie stellen.
Scholen krijgen de ruimte om in afwijking van regels eigen initiatieven te ontplooien.
Evaluatie van die initiatieven moet een antwoord geven op de vraag of verbetering
dan wel afschaffen van bepaalde regels wenselijk is. Als uit de monitoring blijkt
dat bepaalde innovaties succesvol zijn in termen van kwaliteit of doelmatigheid, dan
kan bekeken worden of aanpassing van de regelgeving voor het hele veld mogelijk is.
Hierbij wordt wel rekening gehouden met de functie die de betreffende regels hebben,
de effecten van deze afwijkingen op belanghebbenden, en de gevolgen voor het stelsel
als zodanig.

Een goede maatregel moet de kansen van leerlingen vergroten, zonder dat het de kansen
van andere leerlingen schaadt. Het loslaten van een bepaalde regel moet positieve
gevolgen hebben voor de hele school en niet alleen een incidenteel probleem oplossen.
Het is dus mogelijk dat, ondanks positieve ervaringen van de deelnemers, op grond
van andere overwegingen besloten wordt om bepaalde afwijkingen niet landelijk in te
voeren. De deelnemers zijn zich er bewust van dat concrete afwijkingen na afloop van
het experiment misschien weer teruggedraaid moeten worden. In het Besluit experiment
regelluwe scholen po/vo is immers vastgelegd dat na afloop van het experiment deelnemers
weer in overeenstemming met de geldende regelgeving moeten handelen.3 Daarom hebben de deelnemers per afwijking moeten bevestigen, dat deze bij afloop
van het experiment omkeerbaar is.

Uitbreiding experiment

In de vorige voortgangsrapportage hebben de onderzoekers aanbevolen om het experiment
door een gerichte uitbreiding verder te versterken. In mijn reactie bij de betreffende
rapportage heb ik aangegeven dit advies op te volgen en het experiment te zullen uitbreiden
op de gesuggereerde vijf thema’s.4 Het ging om de volgende onderwerpen:

• het inruilen van onderwijstijd voor ontwikkeltijd in het primair en voortgezet onderwijs;

• het verminderen van instroommomenten in het primair onderwijs;

• het vervangen van een theoretisch vak door een praktijkvak op de havo;

• het afnemen van deelexamens op de eigen school;

• het afwijken van bevoegdheidseisen in het voortgezet onderwijs.

Deze onderwerpen zijn interessant vanuit de optiek van de positieve ervaringen binnen
het experiment, maar zij kennen tegelijkertijd een complexiteit waar het gaat om vertaling
naar regelgeving buiten het experiment. Zo raakt bijvoorbeeld het wijzigen van de
wettelijke onderwijstijd aan een groot aantal andere onderdelen van het stelsel zoals
leerplicht, bevoegdheden, medezeggenschap, kwaliteitszorg en toezicht. Het helpt de
besluitvorming over eventuele aanpassing van wet- en regelgeving daarom, als er meer
ervaring met deze onderwerpen is opgedaan.

De uitbreiding van het experiment heeft in 2018 plaatsgevonden. Alle basisscholen
en scholen voor voortgezet onderwijs zijn in het voorjaar van 2018 uitgenodigd om
in te tekenen op één van de vijf voorgeselecteerde deelexperimenten. Voorwaarde voor
deelname was, zoals vastgelegd in het genoemde besluit, alleen mogelijk voor scholen
met «aantoonbaar goede onderwijskwaliteit».5 Voor een objectieve beoordeling van de onderwijskwaliteit is aangesloten bij de inspectieoordelen.
In dit geval betekende het dat scholen konden meedoen die van de Inspectie van het
Onderwijs (hierna: inspectie) de waardering «goed» of het predicaat «excellent» hebben
gekregen. Scholen die nog niet de waardering «goed» of het predicaat «excellent» bezaten,
zijn in de gelegenheid gesteld om de onderwijskwaliteit versneld te laten beoordelen
door de inspectie. Dit heeft erin geresulteerd dat na de zomer zes scholen voor primair
onderwijs en twaalf scholen voor voortgezet onderwijs zijn toegetreden tot het experiment.

Deze scholen zijn toegelaten als deelnemer aan het experiment en beschikken daarmee
over de volledige afwijkingsruimte die alle deelnemende scholen hebben. De ervaringen
van deze nieuwe groep scholen maken nog geen deel uit van deze voortgangsrapportage,
omdat sommige scholen nog in de voorbereidende fase zitten en pas komend schooljaar
zullen starten met hun innovaties. Met de nieuwe toetreders zijn er nu 43 scholen
die actief gebruikmaken van de ruimte die het experiment biedt.

Voortgangsrapportage 2019

Bij aanvang van het experiment hebben 46 van de 58 excellente scholen aangegeven interesse
te hebben in de regelluwe status.6 Van die 46 scholen binnen het experiment waren er in de zomer van 2018 opvallend
genoeg nog 11 po-scholen en 10 vo-scholen die nog geen gebruikmaken van de regelluwe
ruimte. Zij hebben dus formeel de regelluwe status, maar hebben geen melding gedaan
om van de regelgeving af te wijken. De redenen die ze daarvoor hebben zijn heel divers.
Sommige scholen zijn nog bezig de afwijking praktisch verder uit te werken, andere
ontdekken dat de bestaande regelgeving voldoende ruimte biedt voor hun ambities. Soms
zijn er omstandigheden in een schoolteam of directie die deelname belemmeren.

po-scholen

vo-scholen

Excellente scholen in 2013 en 2014

28

30

Aanmelding Experiment voor aanvang

22

24

Scholen met afwijking van wet- en regelgeving in 2016/17 én 2017/18

11

14

Additioneel toegelaten scholen in 2018

6

12

Totaal aantal actief deelnemende scholen

17

26

Ook het aantal scholen dat zich heeft gemeld voor de uitbreiding is aan de lage kant.
De lat voor toetreding lag hoog en er was beperkte tijd voor de aanmelding. Maar ook
blijkt uit een telefonische enquête door de onderzoekers dat de meeste scholen gewoonweg
geen belangstelling hadden om mee te doen aan het experiment. Ze kunnen goed uit de
voeten met de huidige wetgeving en/of zijn te druk met andere zaken om deel te nemen
aan het experiment.

Uit deze voortgangsrapportage blijkt weer dat de ervaringen met de vernieuwingen overwegend
positief zijn. Deze uitkomsten noemen de onderzoekers steviger dan afgelopen jaar,
omdat er meer ervaring is opgedaan met de vernieuwingen. Ook zijn er dit jaar naast
interviews ook enquêtes onder leerlingen en ouders gehouden. Een kwaliteitsoordeel
over de opbrengst van de vernieuwingen is er nog niet, want daarvoor zijn gegevens
nodig over de leerprestaties en de schoolloopbanen van de leerlingen op de wat langere
termijn.

De onderzoekers zien bij een aantal onderwerpen wel praktische aandachtspunten en
bezwaren van meer principiële aard. Het gaat dan om afwijkingen die bijvoorbeeld financiële
gevolgen hebben voor de kinderopvang of het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs
(vavo), kosten voor examens met zich meebrengen of de toegankelijkheid van het vervolgonderwijs
niet garanderen. Hierdoor komen belangrijke waarden van ons stelsel mogelijk onder
druk te staan: toegankelijkheid en kansengelijkheid. Ze geven daarom aan dat het op
dit moment nog te vroeg is om over te gaan tot directe invoering. Wel identificeren
ze een aantal voorbeelden die minder ingrijpend zijn, en waarvoor een verkenning van
de haalbaarheid en wenselijkheid gestart zou kunnen worden. Ik ga dit doen en informeer
u hierover, zodra er meer duidelijkheid kan worden gegeven.

Schoolplan en educatieve keuzedagen

In lijn met de aankondiging in het regeerakkoord dat «daar waar regels moeiteloos
geschrapt kunnen worden, we dit zullen doen», heb ik in mijn beleidsreactie van 23 januari
2018 aangegeven voor twee specifieke thema’s te zullen verkennen hoe we dit voor alle
scholen mogelijk kunnen maken.7 Dit betrof de educatieve keuzedagen in het po en de vereenvoudiging van het schoolplan
voor zowel po als vo. De aangekondigde analyse van beide thema’s heeft inmiddels plaatsgevonden.
Het is op dit moment echter nog te vroeg om ook over andere thema’s uitspraken te
doen. Ik hecht aan een goede evaluatie van de verschillende deelexperimenten en zorgvuldigheid
van de afweging die daarop moet volgen.

Voor wat betreft de educatieve keuzedagen blijkt uit deze voortgangsrapportage dat
scholen en ouders blij zijn met de geboden ruimte en tevens van mening zijn dat verruiming
van de invulling van de onderwijstijd een waardevolle bijdrage kan leveren aan de
ontwikkeling van leerlingen. Deze keuzedagen bieden ruimte voor differentiatie, spelen
in op persoonlijke interesses van een leerling en stimuleren een bredere blik op de
wereld en de samenleving. Op basis van een ambtelijke voorstudie wil ik de komende
tijd kijken naar mogelijkheden om deze ruimte en flexibiliteit aan alle basisscholen
te bieden. Naar verwachting kan ik uw Kamer hier voor de zomer nader over informeren.

Ook heeft een eerste verkenning plaatsgevonden inzake de vereenvoudiging van het schoolplan.
Samen met de inspectie, de sectorraden en scholen heeft een onderzoek plaatsgevonden
van wat scholen graag willen, en wat in het kader van medezeggenschap en toezicht
nodig is als kader van het schoolplan. Een opvallende uitkomst is dat datgene wat
scholen willen, past binnen het wettelijke kader. Een schoolplan mag vaker dan eens
per vier jaar worden vastgesteld en een verwijzing naar andere documenten, zoals visiedocument,
strategisch beleidsplan en/of schoolgids, voltstaat om te voldoen aan de wettelijke
vereisten ten aanzien van de vaststelling en de inhoud. Ten aanzien van de vorm stelt
de wet geen eisen. Dit betekent dat wijziging van de sectorwetten niet nodig is, en
scholen die dit willen direct aan de slag kunnen met deze innovatie. Ik zal daarom,
samen met de inspectie en in overleg met de sectorraden, op korte termijn een communicatietraject
starten om scholen bewust te maken van de feitelijke vereisten die gesteld worden
aan het schoolplan. Daarbij valt te denken aan een digitale handreiking, aandacht
in nieuwsbrieven en workshops tijdens bijeenkomsten van OCW, de inspectie, de sectorraden
of andere partijen. Op die manier proberen we gezamenlijk scholen te stimuleren om
toe te werken naar een effectiever en efficiënter schoolplan, dat optimaal aansluit
bij de eigen situatie van de school.

Het vervolg

De deelnemende scholen zijn in mijn ogen voorlopers die zich met grote inzet en veel
enthousiasme inzetten om regels te verbeteren voor het hele onderwijs. Zij stellen
bestaande regels ter discussie en verkennen mogelijkheden om het onderwijs op hun
scholen verder te verbeteren. Dat is prijzenswaardig. Het opzetten van een voorstel
en dit vervolgens op een goede manier uitvoeren, kost hen tijd en energie. Het levert
hen echter ook veel op. Ook nu nog werken scholen aan nieuwe innovaties. Dit kan tot
1 juni 2019. Daarna kunnen scholen geen nieuwe meldingen meer doen, zodat nog twee
hele schooljaren ervaring kan worden opgedaan met een concrete afwijking. Het experiment
loopt tot 1 januari 2022.

Eind 2020 leveren de onderzoekers een slotrapportage op. Op dat moment is duidelijk
wat de toegevoegde waarde van de afwijkingen is voor scholen, leraren en leerlingen.
Ik wil die voortgangsrapportage afwachten om definitieve beslissingen te nemen over
het breder toegankelijk maken van concrete afwijkingen. Wel kijk ik of tussentijds
al afwegingen kunnen worden gemaakt over de haalbaarheid van sommige afwijkingen.
Het is voor de deelnemende scholen in het experiment van belang dat ze weten of iets
definitief zal worden ingevoerd, of dat ze rekening moeten houden met een afbouwperiode.
Experimenten die niet worden omgezet naar landelijke regelgeving moeten per 1 januari
2022 zijn teruggedraaid. Scholen moeten in dat geval dus tijdig weten welke leerlingen
nog kunnen starten binnen een innovatief traject. Dit betekent dat ik de komende twee
jaar zal gebruiken voor het voeren van gesprekken met de scholen, de onderzoekers
en diverse betrokkenen om de haalbaarheid en wenselijkheid van de verschillende afwijkingen
te onderzoeken. Ook zal een verkenning plaatsvinden van de financiële gevolgen en
de gevolgen voor aanpalende sectoren. Daarnaast zullen we ons met de onderzoekers
buigen over de vraag welke bredere lessen voor het stelsel we kunnen trekken uit dit
experiment.

Tot slot

Het experiment Regelluwe scholen is, zeker voor de scholen die er deel van uitmaken
een interessante en, dikwijls ook, ingewikkelde manier om in de praktijk te onderzoeken
wat wel en niet werkt om het onderwijs op een school beter en/of doelmatiger te maken.
Alle betrokkenen zijn het erover eens dat regels die belemmerend werken, bij voorkeur
moeten worden geschrapt. Tegelijkertijd blijkt er, binnen de huidige kaders van wet-
en regelgeving, meer te kunnen dan in de regel wordt gedacht. Het experiment toont
ook aan dat het po- en vo-stelsel complexe stelsels zijn, waarin regelgeving nauw
verweven is met elkaar en de praktijk van andere (onderwijs)sectoren. Dit leidt ertoe
dat voorgestelde innovaties vergaande consequenties kunnen hebben en dat het mogelijk
niet haalbaar is om de wet- en regelgeving voor het primair en voortgezet onderwijs
aan te passen, zonder daarbij ook de consequenties voor andere sectoren te betrekken.
Zoals gezegd zal ik de komende twee jaar gebruiken om bepaalde afwijkingen verder
te verkennen en alle raakvlakken met andere sectoren en belangen goed tegen het licht
te houden.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob

BIJLAGE

Afwijkingen Primair onderwijs

Instroom kleuters

De scholen clusteren en/of vervroegen de instroommomenten van kleuters in groep 1.
De meeste van deze scholen beperken de instroom van nieuwe leerlingen tot enkele momenten
per jaar om meer rust te creëren in de groep en te bevorderen dat de kleuters zich
geen nieuweling voelen maar onderdeel van de groep. Een bijzonder geval van vervroegde
instroom is de pre-school, waarbij kinderen uit de VVE-doelgroep al vanaf tweeënhalf
jaar naar school kunnen.

Schoolplan

Deze afwijking houdt in dat scholen kiezen voor een schoolplan met een beperkte opzet.
Deze scholen werken met jaarlijkse schoolplannen en niet meer met de vierjarige cyclus.
Dit past beter bij de dynamiek van de innovaties op hun school.

Minder onderwijstijd

Scholen kiezen om verschillende redenen voor het terugbrengen van de onderwijstijd
voor hun leerlingen. De meeste scholen met deze melding kiezen er voor om de verplichte
onderwijstijd met enkele uren per jaar te verminderen om in die tijd met het team
gericht te kunnen werken aan onderwijsvernieuwing en professionalisering. Twee scholen
vullen de onderwijstijd anders in voor leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften
om hen betere zorg te kunnen bieden.

Educatieve keuzedagen

Ouders krijgen per schooljaar twee vrij op te nemen educatieve keuzedagen aangeboden
waarop ze hun kinderen buiten de schoolse context een interessante leerervaring kunnen
laten opdoen.

Afwijkingen voortgezet onderwijs

Andere invulling profielen

Scholen verruimen de mogelijkheden voor het kiezen van examenvakken door nieuwe vakken
of andere vakkencombinaties aan te bieden. Voorbeelden zijn het inwisselen van het
keuzeprofielvak voor een examenvak naar keuze, en het volgen van Chinese taal en cultuur
(een vwo-vak) op de havo. Een verdergaande melding is de opzet van een «vakhavo techniek»,
die leerlingen de mogelijkheid biedt om door te groeien zowel op theoretisch vlak
als op meer toegepaste en beroepsgerichte techniekvakken.

Examens moderne vreemde talen

Scholen geven vrijstellingen voor het centraal examen in het desbetreffende vak aan
leerlingen die een internationaal certificaat hebben behaald (ERK) in een moderne
vreemde taal, meestal Engels.

Deelexamens, herexamens, septemberroute

Verschillende scholen bieden leerlingen die gezakt zijn voor hun eindexamen een alternatieve
route aan naar het diploma. Daarbij maken zij gebruik van deelcertificaten, iets wat
volgens de wet alleen in het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo) mogelijk
is.

Bevoegdheid docenten

Sommige scholen willen docenten die niet volledig bevoegd zijn toch aanstellen op
grond van hun bekwaamheid, ervaring of verwante bevoegdheid. Het gaat bijvoorbeeld
om docenten zonder eerstegraads bevoegdheid die lesgeven in de bovenbouw havo/vwo.
Of om docenten die hun lesbevoegdheid in het buitenland hebben behaald. In deze gevallen
wordt een interne beoordelingsprocedure gevolgd.

Minder onderwijstijd

Een aantal scholen vermindert de verplichte onderwijstijd met enkele uren per jaar
om in die tijd met het team te kunnen werken aan onderwijsvernieuwing, professionalisering
en/of efficiëntere rapportvergaderingen. Dat levert werkdrukverlichting voor de docenten
op.