Brief regering : Reactie op het WODC-onderzoeksrapport ‘Criminele samenwerkingsverbanden – ontwikkelingen in aanpak en duiding van effectiviteit’

Nr. 219 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 maart 2019

Op 14 januari zond ik het WODC-onderzoeksrapport «Criminele samenwerkingsverbanden – ontwikkelingen in aanpak en duiding van effectiviteit» aan uw Kamer1. Daarbij zegde ik toe op een later moment een inhoudelijke reactie op dit rapport
te geven. Met het oog op de agendering van dit rapport voor het Algemeen Overleg Georganiseerde
Criminaliteit/Ondermijning op 14 maart a.s., doe ik uw Kamer bij deze mijn inhoudelijke
reactie toekomen. Het onderzoek is nogmaals als bijlage bijgevoegd2.

Achtergrond

Aanleiding voor het onderzoek was de observatie in 2015, dat de gerealiseerde stijging
van het aantal aangepakte criminele samenwerkingsverbanden niet werd gevolgd door
een evenredige stijging van het aantal opgelegde vrijheidsstraffen. Doel van het onderzoek
was om meer inzicht te krijgen in de betekenis van deze ontwikkeling, in relatie tot
de effectiviteit van de door politie en OM geïntensiveerde aanpak van georganiseerde
criminaliteit. Deze intensivering betrof de ambitie om te komen tot een verdubbeling
van het aantal aangepakte criminele samenwerkingsverbanden, deze ambitie was ook onderdeel
van de landelijke prioriteiten voor de politie 2010–2014. Een crimineel samenwerkingsverband
gold hierbij als aangepakt, als er in het betreffende jaar een opsporings- of vervolgingstraject
naar de verdachten in het samenwerkingsverband liep of was gestart. In vervolg op
de toename van aangepakte criminele samenwerkingsverbanden steeg het aantal zaken
waarin een straf werd opgelegd weliswaar, maar niet in gelijke tred met de verdubbeling.

Uitkomsten

Het onderzoek is uitgevoerd door de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit
van Amsterdam. De centrale probleemstelling van het onderzoek was: welke verklaringen
liggen ten grondslag aan het achterblijven van een stijging in het aantal strafopleggingen
bij het aantal door het OM gerapporteerde aangepakte csv’s over de periode 2009–2015.
Ter beantwoording van deze vraag hebben de onderzoekers breed gekeken naar trends
binnen de aanpak en de effectiviteit daarvan. Daarbij constateren de onderzoekers
dat – in lijn met het beoogde en nog altijd geldende beleid bij de aanpak van georganiseerde
en ondermijnende criminaliteit – in de praktijk een sterke verbreding van de aanpak
heeft plaatsgevonden: de inzet van het strafrecht is zeker niet de enige interventie
die moet worden overwogen, ook andersoortige interventies (bestuursrechtelijk, fiscaal,
civielrechtelijk) maken deel uit van het palet. In de praktijk werd dit ook zichtbaar.
Het maatschappelijke probleem en de rol van het criminele netwerk daarbij worden steeds
meer vanuit een breder perspectief benaderd: informatie van het bestuur en andere
partners wordt betrokken en vervolgens wordt gezamenlijk bepaald wat de meest effectieve
interventie zal zijn. Dat hoeft niet in alle gevallen een strafrechtelijke interventie,
gevolgd door een opgelegde vrijheidsstraf te zijn. Met andere woorden: de effectiviteit
van het overheidsoptreden kan en moet niet meer alleen worden afgemeten aan het aantal
ingestelde strafrechtelijke onderzoeken en -in vervolg daarop- aan het aantal opgelegde
vrijheidsstraffen.

Verder maakt het onderzoek inzichtelijk dat de registratie van de aanpak van criminele
samenwerkingsverbanden door de jaren heen sterk is verbeterd, zowel bij politie en
OM, als bij de andere partners. Zo worden in de jaarverslagen van de RIEC’s en het
LIEC de vele honderden bestuurlijke interventies door gemeenten en andere partners
inzichtelijk gemaakt. Deze ontwikkeling stelt de partners steeds beter in staat om
gezamenlijk in beeld te brengen welke resultaten worden behaald, met als onderliggend
doel de gezamenlijke maatschappelijke impact in beeld te brengen.

Op basis van deze brede analyse, benoemen de onderzoekers vervolgens een vijftal samenhangende
verklaringen als antwoord op de hoofdvraag, namelijk:

• De gerapporteerde stijging van het aantal csv-onderzoeken is (naar boven) vertekend
door registratie-effecten, waardoor er in werkelijkheid minder groei was.

• Politie en OM zijn meer gaan inzetten op kortere, kleinschaliger en beter behapbare
csv-onderzoeken.

• Dezelfde (lopende) csv-onderzoeken worden in meerdere jaren meegeteld in de verantwoordingsrapportages
(omdat een onderzoek meerdere jaren kan beslaan).

• Bij het aantal in het kader van csv-onderzoeken opgelegde vrijheidsstraffen was sprake
van onderrapportage.

• De verschuiving in zowel landelijk beleid als op de werkvloer in de richting van ondermijning
droeg bij aan veranderingen in de insteek bij csv-onderzoeken en de aard van de – nagestreefde 
interventies: de inzet richtte zich steeds meer op het maatschappelijk effect bij
het terugdringen van ondermijning.

Van de onderzoeksperiode naar de actuele situatie

De onderzoeksperiode beslaat de jaren van 2009 tot en met 2014. De verdubbelingsdoelstelling
over deze periode vloeide voort uit het toentertijd geconstateerde handhavingstekort
bij de aanpak van criminele samenwerkingsverbanden. Naar de mening van OM en politie
konden er te weinig criminele samenwerkingsverbanden worden aangepakt, in relatie
tot het aantal signalen dat over dergelijke verbanden beschikbaar was. De intensivering
van de aanpak ging gepaard met een verbetering van het zicht op de totale strafrechtelijke
aanpak van georganiseerde criminaliteit, met het oog op betere sturing en verantwoording
over deze aanpak. Dit betere zicht bood ook meer inzicht in de uiteindelijke resultaten
van de inspanningen in de strafrechtelijke aanpak, wat OM en politie in staat stelde
om te sturen op niet alleen een geïntensiveerde, maar ook een effectievere aanpak.

De wijze waarop politie en OM verantwoording afleggen over de aanpak van georganiseerde
en ondermijnende criminaliteit is in de afgelopen jaren niet gewijzigd: dit gebeurt
in de jaarlijkse Verantwoordingsrapportage georganiseerde ondermijnende criminaliteit. Op 5 november 2018 zond ik de meest recente rapportage – over het jaar 2017 – aan
uw Kamer3. De cijfers over 2018 komen in het derde kwartaal van 2019 beschikbaar. De verantwoordingsrapportages
van na de onderzoeksperiode tonen een – verder doorgezette – positieve ontwikkeling
van het aantal opgelegde straffen. De rapportage over 2017 toont dat niet alleen méér,
maar ook zwaardere straffen worden opgelegd. In 2017 werden 1270 vonnissen uitgesproken,
waarvan 959 schuldigverklaringen, tegen 956 vonnissen en 765 schuldigverklaringen
in 2015. Het aantal opgelegde straffen van boven de 5 jaar is in deze periode verdubbeld.
In relatie tot de onderzoeksperiode heeft de stijging van het aantal aangepakte criminele
samenwerkingsverbanden zich dus verder doorgezet, en stijgt ook het aantal straffen
verder.

In de Veiligheidsagenda 2019–2022 is voor politie en OM een streefcijfer opgenomen
voor via strafrechtelijke weg aan te pakken criminele samenwerkingsverbanden: namelijk
1370. Ook is hierbij afgesproken om te onderzoeken of in 2019 gekomen kan worden tot
een doorontwikkeling van de nu gehanteerde prestatie-indicator: het aantal aangepakte
criminele samenwerkingsverbanden. Reden daarvoor is de constatering dat de huidige
indicator slechts voor een deel tot uitdrukking brengt welke inspanningen zijn gepleegd
en welke resultaten daarmee zijn bereikt, maar dat tegelijkertijd een groot deel van
de gepleegde inspanningen en bereikte resultaten en effecten buiten beeld blijft.
De inzichten van het onderhavige onderzoek over de registratie van aangepakte csv’s
en de effectiviteit van de aanpak zijn daarmee nog altijd relevant, en zullen worden
gebruikt bij deze doorontwikkeling.

De intensivering van de aanpak

Een effectieve aanpak van georganiseerde, ondermijnende criminaliteit is een complexe
maatschappelijke opgave. Dit onderzoek toont de ontwikkeling die de partners binnen
deze aanpak gedurende de onderzoeksperiode hebben doorgemaakt. De geïntegreerde aanpak
werd steeds meer gemeengoed. De betrokken partners plegen vanuit hun eigen rol en
mogelijkheden interventies, om zo gezamenlijk het criminele businessmodel effectief
terug te dringen. Hieruit volgt, dat de verwachting dat een intensivering van inspanningen
in het strafrechtelijke domein per se tot meer of hogere straffen leidt, minder vanzelfsprekend
wordt. De filosofie van de geïntegreerde aanpak is dat de meest effectieve (mix van)
interventie(s) wordt ingezet, wat niet per definitie leidt tot meer en zwaardere straffen.
Het kan ook zijn dat een aanvankelijke inzet van het strafrecht uiteindelijk leidt
tot een niet-strafrechtelijke interventie. Het huidige Programma Anti-ondermijning
bouwt voort op deze filosofie.4 Ook voor de komende jaren geldt dat OM en politie bij de aanpak van ondermijning
primair focussen op het maatschappelijke effect, en niet op het realiseren van zoveel
en zo hoog mogelijke opgelegde straffen als doel op zich.

Echter, buiten kijf staat dat de strafrechtelijke aanpak één van de centrale pijlers
is en blijft binnen de aanpak van ondermijning. Dit onderzoek en recentere cijfers
laten dan ook zien dat de intensievere aanpak van criminele samenwerkingsverbanden
zich wel degelijk vertaalt naar meer en zwaardere straffen. Het onderzoek benoemt
verschillende factoren die een rol spelen bij de effectiviteit van specifiek de strafrechtelijke
aanpak, zoals de impact van doorlooptijden op de hoogte van straffen. De strafrechtelijke
aanpak van ondermijning wordt al versterkt binnen het Programma Anti-Ondermijning
en de activiteiten van het Strategisch Beraad Ondermijning5. Zo heeft de Raad voor de Rechtspraak extra middelen gekregen om te investeren in
de specialisatie van rechters en betere coördinatie op -de procesgang in- ondermijningszaken.
Maar ook vanuit het Bestuurlijk Ketenberaad worden maatregelen getroffen op dit vlak:
zo is de zaakstroom van ondermijningszaken aangewezen als één van de stromen waarop
de strafrechtsketenpartners werken aan het vergroten van de effectiviteit in de aanpak,
onder meer door het versnellen van doorlooptijden bij de partners. Ik ben met politie,
OM en rechtspraak in gesprek of het onderzoek aanknopingspunten biedt voor aanvullende
maatregelen.

De registratie van resultaten en het maatschappelijk effect

Op het vlak van registratie laat het onderzoek duidelijk zien welke positieve ontwikkeling
OM en politie hebben doorgemaakt. Deze verbeterde registratie heeft er toe geleid
dat OM en politie meer en beter zijn gaan sturen op de inzet, waardoor capaciteit
en expertise efficiënter worden ingezet om het beste resultaat te halen. Bijvoorbeeld
door meer kleine, afgebakende onderzoeken uit te voeren om criminele netwerken een
gevoelige slag toe te brengen, en door selectiever om te gaan met de inzet van langdurige
onderzoeken waarmee een heel samenwerkingsverband wordt opgerold. Met deze benadering
worden goede resultaten behaald.

De onderzoekers concluderen echter ook dat de gerealiseerde getalsmatige verdubbeling
van het aantal aangepakte criminele samenwerkingsverbanden, voor een deel is toe te
schrijven aan een verbeterde registratie van onderzoeken. Aan het eind van de onderzoeksperiode
werd verhoudingsgewijs beter geregistreerd dan aan het begin. Dat neemt niet weg dat
de stijgende trend wel degelijk reflecteert dat de strafrechtelijke inspanningen de
afgelopen jaren zijn geïntensiveerd. Gegeven de huidige inzet op een jaarlijks stabiel
aantal aan te pakken criminele samenwerkingsverbanden, voorzie ik ook niet dat het
genoemde registratie-effect in de komende periode nog een grote rol zal spelen. Het
feit dat het aantal opgelegde straffen over de laatste jaren verder is gestegen, sterkt
mij in de overtuiging dat de geïntensiveerde aanpak tot duurzame positieve resultaten
heeft geleid. De conclusies van het onderzoek zullen worden gebruikt als input voor
de doorontwikkeling van de «csv prestatie-indicator», zoals die wordt gehanteerd binnen
de Veiligheidsagenda 2019–2022. Een werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van
mijn departement, politie en OM werkt momenteel deze indicatoren uit.

Tot slot

De aanpak van ondermijning en het terugdringen van de criminele samenwerkingsverbanden
die zich hiermee bezig houden, heeft onverminderd prioriteit. Het Programma Anti-Ondermijning
geeft de geïntegreerde aanpak een belangrijke impuls, waarbij de partners gecommitteerd
zijn om in gezamenlijkheid de aanpak te intensiveren en te verbeteren. De conclusies
van dit onderzoek dragen bij aan de discussie over de maatschappelijke effectiviteit
van -vooral- de strafrechtelijke aanpak, binnen de aanpak van ondermijning. Daarbij
bevestigt het onderzoek het belang van goede, continue registratie van resultaten
en te bereiken effecten. Hierbij worden in de komende periode in het kader van de
Veiligheidsagenda belangrijke stappen gezet. Verder ben ik in gesprek met OM, rechtspraak
en politie over de conclusies ten aanzien van de effectiviteit van de strafrechtsketen
an sich, specifiek bij de aanpak van ondermijning. Daarnaast bezien we in hoeverre
aanvullingen op de huidige maatregelen noodzakelijk en mogelijk zijn. Ik zal uw Kamer
hierover voor de zomer nader informeren.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus