Brief regering : Nadere analyse over de oorzaken van de toenemende primaire inkomensongelijkheid

Nr. 482
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 maart 2019

Het lid Van Weyenberg (D66) heeft tijdens het debat van 23 januari 2019 over onder
meer de SCP-publicatie «De sociale staat van Nederland 2017» verzocht om een nadere
analyse over de oorzaken van de toenemende primaire inkomensongelijkheid (Handelingen
II 2018/19, nr. 44, item 3). Met deze brief kom ik tegemoet aan dat verzoek.

Inleiding

Inkomensongelijkheid wordt berekend aan de hand van verschillende inkomensdefinities.
De meest gebruikte definitie is die van besteedbare huishoudinkomens: het deel van
het inkomen dat overblijft nadat belasting is afgedragen. Deze definitie wordt vaak
gebruikt omdat deze het meest overeenkomt met het inkomen dat mensen in hun portemonnee
ervaren. Op basis van deze definitie is Nederland volgens de OECD een van de weinige
ontwikkelde landen waar de inkomensongelijkheid relatief laag is en niet toeneemt1.

Het primair huishoudinkomen is een andere definitie van inkomen, waarbij naar het
huishoudinkomen vóór belastingen wordt gekeken. Het primair inkomen bestaat uit de
beloning voor arbeid, het resultaat van de eigen onderneming en de opbrengst van vermogen.
Uitkeringen en pensioenen maken geen deel uit van het primair inkomen. De ongelijkheid
van primaire inkomens in Nederland is sinds de eeuwwisseling langzaam toegenomen (figuur
1). Dat zet zich niet door in een stijgende ongelijkheid van besteedbare inkomens,
omdat de overheid meer is gaan herverdelen2.

In verschillende onderzoeken is gezocht naar oorzaken van de toename van de primaire
inkomensongelijkheid. De geïdentificeerde oorzaken kunnen onderverdeeld worden in
demografische ontwikkelingen en meer structurele veranderingen van de economie.

Figuur 1 Ontwikkeling primaire inkomensongelijkheid 2001–20153

Demografische veranderingen

Een belangrijke oorzaak van de gestegen primaire inkomensongelijkheid is de vergrijzing.
Pensioen- en AOW-uitkeringen maken geen deel uit van de definitie van primaire inkomens.
Als gevolg van deze definitie heeft het overgrote deel van de gepensioneerden geen
of slechts een beperkt primair inkomen. Door de vergrijzing is de omvang van deze
groep zonder primair inkomen sterk toegenomen, met een stijgende primaire inkomensongelijkheid
tot gevolg4. Dit deel van de stijgende primaire inkomensongelijkheid zegt in die zin dus weinig
over de ontwikkelingen bij de groep huishoudens die wel afhankelijk is van een primair
inkomen. Door AOW- en pensioenuitkeringen is de groeiende groep gepensioneerden namelijk
niet meer afhankelijk van primair inkomen.

Wanneer alleen naar groepen werkenden wordt gekeken, is de primaire inkomensongelijkheid
een stuk lager en de toename minder. Een groot deel van de toegenomen ongelijkheid
van werkenden is veroorzaakt door de veranderende samenstelling van de Nederlandse
arbeidsmarkt, zoals het toegenomen aandeel hoogopgeleiden en de steeds grotere groep
tweeverdieners5. Hoogopgeleiden hebben gemiddeld een hoger inkomen dan laag- en middelbaar opgeleiden.
Zelfs bij een gelijkblijvende inkomensverhouding tussen de opleidingsgroepen zorgt
een toename van de omvang van de meestverdienende groep (de hoger opgeleiden) voor
een stijging van de ongelijkheid. In mindere mate speelt mee dat inkomensverschillen
tussen verschillende opleidingsniveaus ook zijn gestegen. Hier gaat de volgende paragraaf,
bij technologische ontwikkeling, nader op in.

Hetzelfde geldt voor het aandeel tweeverdieners. Door de aanwezigheid van twee verdieners
in een huishouden is het totale inkomen gemiddeld hoger dan dat van alleenstaanden
en alleenverdieners. Het aandeel tweeverdieners is gestegen door de toegenomen arbeidsparticipatie
van vrouwen. Deze «nieuwe tweeverdieners» hebben niet zonder meer een hoger inkomen
dan tweeverdieners in het verleden, maar door het gestegen aantal is de ongelijkheid
toegenomen.

De ongelijkheid van primaire inkomens kan – in plaats van naar huishoudinkomen – ook
beschouwd worden naar individueel inkomen. Dan valt op dat de inkomensongelijkheid
volgens verschillende maatstaven gelijk is gebleven is, of zelfs gedaald is. Dat komt
met name door de stijgende arbeidsparticipatie van vrouwen. Waar de stijgende arbeidsparticipatie
van vrouwen op huishoudniveau zorgt voor een groeiende ongelijkheid, is het effect
op de verdeling van individuen juist omgekeerd. Dat komt met name doordat vrouwen
die voorheen niet werkten, met hun inkomen dichter bij het midden van de inkomensverdeling
terecht zijn gekomen6.

Structurele veranderingen economie

Naast demografische achtergronden zijn er een aantal structurele veranderingen in
de economie te identificeren die invloed hebben op de stijging van de primaire inkomensongelijkheid.
Belangrijkste voorbeelden die meestal genoemd worden zijn technologische ontwikkeling
en globalisering.

Technologische ontwikkeling

Technologische ontwikkeling zorgt voor hogere productiviteit, toegenomen werkgelegenheid
en meer welvaart, maar heeft de afgelopen decennia wel voor een verschuiving van gevraagde
vaardigheden op de arbeidsmarkt gezorgd. Dit wordt skill biased technological change genoemd. Volgens het CPB heeft de groei van de werkgelegenheid en de lonen vooral
plaatsgevonden aan de bovenkant van de arbeidsmarkt, mede als gevolg van toegenomen
vraag naar niet-routinematige vaardigheden. De werkgelegenheid in het middensegment
is daarentegen juist gedaald. Veel mensen die in het verleden werkten in dit soort
banen hebben nu een lager betaalde baan aan de onderkant. Aan de onderkant is een
groei van de werkgelegenheid gepaard gegaan met druk op de lonen. De loonongelijkheid
tussen de boven- en onderkant van de arbeidsmarkt is dus toegenomen. Het CPB nuanceert
deze uitkomsten wel door te stellen dat de omvang van de trends nog relatief klein
is7.

Globalisering

De mate van globalisering van de Nederlandse economie is toegenomen. Het CPB concludeert
dat dat een positief effect heeft gehad op de welvaart, ondanks toegenomen concurrentie
voor Nederlandse bedrijven en werknemers. Tegelijkertijd geeft het CPB ook aan dat
globalisering leidt tot verschuivingen, die specifieke groepen disproportioneel kunnen
benadelen. Hoe groot de impact is van globalisering op de toename van de ongelijkheid
is echter moeilijk te achterhalen8. Het CPB doet momenteel onderzoek naar de impact van globalisering op onder andere
werkgelegenheid en inkomensongelijkheid. Eerder onderzoek van het CPB concludeerde
dat verplaatsing van bedrijvigheid naar landen met lagere lonen slechts een beperkte
invloed heeft gehad op de toegenomen ongelijkheid en ondergeschikt is aan de invloed
van technologische verandering9.

Conclusie

Een groot deel van de stijgende primaire inkomensongelijkheid hangt samen met demografische
ontwikkelingen en verandering van de relatieve omvang van groepen. Vergrijzing, een
toegenomen opleidingsniveau en stijgende arbeidsparticipatie van vrouwen zijn trends
die hebben bijgedragen aan de gestegen primaire inkomensongelijkheid en niet zonder
meer als negatief moeten worden beoordeeld.

Er zijn ook structurele veranderingen in de economie die bijdragen aan de toegenomen
primaire inkomensongelijkheid, zoals skill biased technological change en globalisering. Beide trends verklaren vermoedelijk maar een beperkt deel van de
toename. Dat laat onverlet dat het kabinet ziet dat niet iedereen mee kan komen in
de veranderingen die de samenleving de laatste tijd doormaakt. Veranderingen als technologische
vooruitgang, globalisering en flexibilisering pakken voor sommige mensen voordelig
uit, maar zorgen ook voor verliezers. Het kabinet erkent die ontwikkelingen en wil
mensen de kans geven om de scheidslijnen die daardoor ontstaan te overbruggen10. Daaronder valt de kans om jezelf te ontwikkelen, ongeacht je leeftijd en achterstand,
bijvoorbeeld door te investeren in Voor- en Vroegschoolse Educatie en een Leven Lang
Ontwikkelen. Ook moet iedereen een kans hebben op goed werk. Daar zet het kabinet
onder andere op in via de Wet Arbeidsmarkt in Balans, waaronder het aanpassen van
de transitievergoeding en premiedifferentiatie in de WW.

Ondanks een stijging van de primaire inkomensongelijkheid is de ongelijkheid van besteedbare
inkomens in deze periode gelijk gebleven. Dat betekent dat de herverdeling is toegenomen.
Het grootste deel van de toegenomen herverdeling wordt verklaard door AOW- en pensioenuitkeringen.
Daarnaast is de loon- en inkomensbelasting progressiever geworden om te zorgen voor
een evenwichtige inkomensverdeling en -ontwikkeling11. Een evenwichtige inkomensverdeling is en blijft een belangrijk doel voor dit kabinet.
De maatregelen uit het regeerakkoord zorgen daarom voor een afname van de Gini-coëfficiënt
van besteedbare inkomens met 2,7 procent12.

Het kabinet zal de komende jaren werk blijven maken van de kansen van alle Nederlanders.
Het verkleinen van kloven in de samenleving en het vergroten van de kans op goed werk
van alle groepen is immers de meest duurzame manier om bij te dragen aan een gezonde
inkomensverdeling.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees