Brief regering : Blijvende aandacht voor voortijdig schoolverlaten nodig

Nr. 124 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 februari 2019

Rijksoverheid, gemeenten, scholen, werkgevers en vele andere betrokkenen zetten zich
al jaren onverminderd in om jongeren de best passende plek te bieden in onderwijs,
werk, zorg of een combinatie hiervan. Dat is belangrijk om jongeren voor te bereiden
op een zo zelfstandig mogelijke deelname aan de maatschappij. Het halen van een startkwalificatie1 is hierbij een belangrijke eerste stap.

Met deze brief informeer ik uw Kamer, zoals elk jaar, over de ontwikkeling van het
aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters (voorlopige cijfers2). Het aantal voortijdig schoolverlaters (vsv’ers) in het schooljaar 2017–2018 neemt
toe ten opzichte van het voorgaande schooljaar. In het schooljaar 2016–2017 verlieten
nog 23.744 jongeren de school zonder startkwalificatie. Afgelopen schooljaar is dat
aantal gestegen naar 25.574. De doelstelling van jaarlijks maximaal 20.000 nieuwe
vsv’ers in 2021 komt hiermee verder uit beeld.

Ik vind dit zorgelijk. Jongeren met een startkwalificatie hebben op de korte én lange
termijn een betere positie op de arbeidsmarkt.3 Tegelijkertijd onderken ik dat een startkwalificatie niet (meteen) voor iedereen
haalbaar is. Daarom is de afgelopen jaren de regionale aanpak van vsv verbreed. In
deze verbrede aanpak werken vertegenwoordigers uit onderwijs, gemeenten, zorg en arbeidsmarkt
samen. Ze bieden wat een jongere nodig heeft om zich voor te bereiden op een zelfstandige
toekomst. Voor de een is dat hulp bij het halen van een startkwalificatie, voor een
ander is dat ondersteuning bij de overgang naar de arbeidsmarkt, voor weer een ander
past een zorgtraject op dit moment het best.

In deze brief geef ik een nadere beschrijving van de nieuwe vsv-cijfers. Daarnaast
ga ik aan de hand van recent onderzoek in paragraaf 2 in op de stand van zaken van
hiervoor genoemde regionale samenwerking voor de ondersteuning van jongeren. Tot slot
schets ik in paragraaf 3 welke vervolgstappen ik voor ogen heb om de aanpak beter
aan te sluiten bij de behoeften van betrokken partijen en de doelgroep. Ik leg hierbij
nadrukkelijk de link met het Interdepartementale Beleidsonderzoek (IBO) jongeren met
een afstand tot de arbeidsmarkt.4

1. Stand van zaken voortijdig schoolverlaten

Zowel in het voortgezet onderwijs (vo) als in het middelbaar beroepsonderwijs (mbo)
is het aantal vsv’ers toegenomen. Het vsv-percentage stijgt licht: van alle leerlingen
en studenten (tot 23 jaar) verliet in 2016–2017 1,75% het onderwijs zonder startkwalificatie
en in 2017–2018 was dat 1,89%. Hieronder beschrijf ik per onderwijssector kort de
ontwikkeling in schooljaar 2017–2018.5 Op www.onderwijsincijfers.nl vindt u een volledig overzicht van de voorlopige vsv cijfers, waaronder overzichten
per regio, per gemeente, per vo-school en per mbo-instelling en van het voortgezet
algemeen volwassenenonderwijs (vavo).6

Voortgezet onderwijs (vo)

In het vo is het aantal vsv’ers toegenomen van 4.389 vsv’ers in het schooljaar 2016–2017
naar 4.796 vsv’ers in het schooljaar 2017–2018. Het vsv-percentage is met 0,5% gelijk
gebleven ten opzichte van het vorige schooljaar.7 De grootste stijging van het aantal vsv’ers is zichtbaar in de eerste twee leerjaren.

Middelbaar beroepsonderwijs (mbo)

In het mbo is het aantal vsv’ers toegenomen van 18.574 studenten in het schooljaar
2016–2017 naar 19.980 in het schooljaar 2017–2018. Het vsv-percentage is ten opzichte
van vorig schooljaar van 4,7% gestegen naar 5,0%. Er zijn verschillen in de uitval
tussen de niveaus in het mbo. Het aantal vsv’ers is het sterkst toegenomen bij de
beroepsopleidende leerweg (bol) niveau 4, van 6.024 in schooljaar 2016–2017 naar 6.997
in 2017–2018. Verder is de uitval met name in bol en beroeps begeleidende leerweg
(bbl) niveau 3 en bbl niveau 2 toegenomen, zowel in aantal als in percentage. Opvallend
is dat de uitval in de entreeopleiding ten opzichte van 2016–2017 sterk is gedaald
van 2.498 studenten naar 2.391 studenten, terwijl de instroom in de entreeopleiding
ten opzichte van vorig jaar is toegenomen. Dit betekent dat het aantal jongeren met
een entreediploma én werk toeneemt. Entreegediplomeerden zonder werk worden als vsv’er
geteld. Ook procentueel is de daling van vsv in de entreeopleiding goed zichtbaar:
in 2016–2017 werd 26,7% van de entreestudenten vsv’er, in 2017–2018 is dit gedaald
naar 22,3%.

Mogelijke oorzaken voor de toename

Verdiepende analyse is nodig om de achterliggende oorzaken van de stijging te kunnen
duiden, met name voor de stijging in het mbo. De toename in het voortgezet onderwijs
lijkt grotendeels te verklaren door nieuwkomers die in het onderwijs zijn ingestroomd.8 Het aantal (oud)nieuwkomers is toegenomen de afgelopen jaren9. Nieuwkomers hebben een hogere kans om uit te vallen. Minister Slob voor Basis, Voortgezet
Onderwijs en Media heeft verschillende maatregelen genomen om de kansen voor deze
groep leerlingen te vergroten en zo het aantal vsv’ers in de toekomst terug te dringen.
Twee voorbeelden zijn het implementeren van leerlijnen die uitstroom op het juiste
niveau bevorderen10 en het stimuleren van samenwerking tussen vo-scholen en mbo-instellingen.11

Voor de oorzaken voor de toename bij het mbo is nog geen eenduidige verklaring. Een
mogelijke reden die wordt genoemd door betrokkenen in de regio’s, is groenpluk12: bedrijven die studenten verleiden om te gaan werken in plaats van hun opleiding
af te maken. In tijden van hoogconjunctuur is het risico op groenpluk mogelijk groter
in sectoren met een tekort aan arbeidskrachten. Op basis van een eerste analyse van
de uitval in de domeinen waarin arbeidsmarkttekorten zijn, is het moeilijk om nu direct
groenpluk als oorzaak aan te wijzen. Hiervoor ga ik een verdiepende analyse verrichten.
Denkbaar is ook dat door de verbreding van de aanpak en het zoeken naar de best passende
plek in plaats van alleen de focus op een startkwalificatie, meer jongeren (tijdelijk)
uitvallen. Zo is het mogelijk dat een jongere tijdelijk in een zorgtraject zit en
op dit moment als vsv’er geregistreerd staat,13 omdat onderwijs volgen tijdelijk niet mogelijk is. Vanzelfsprekend zouden deze jongeren
dan wel later in staat moeten worden gesteld een diploma te behalen. Een andere door
regio’s genoemde mogelijke oorzaak is onvoldoende beschikbaarheid van zorg en hulpverlening.
Daardoor kunnen jongeren niet (tijdig) begeleid worden: het risico op uitval wordt
groter.

Om de oplopende uitval goed aan te kunnen pakken is het noodzakelijk om te weten wat
de oorzaken zijn. Daar ga ik de komende tijd de nodige acties voor nemen. Hiervoor
is onder andere nadere analyse van de cijfers nodig. Ik kom hier in paragraaf 3 op
terug.

2. Regionale samenwerking loopt steeds beter

De afgelopen jaren is de regionale aanpak van vsv verbreed naar het vormen van een
sluitend regionaal vangnet om jongeren te helpen bij het vinden van een passende plek
in onderwijs, werk, zorg of een combinatie hiervan. Met als doel een zo zelfstandige
mogelijke deelname aan de maatschappij. De regionale taken, rollen en verplichtingen
in deze bredere samenwerking zijn vastgelegd in wetgeving die onlangs in werking is
getreden.14 Vooruitlopend op die wetswijziging zijn regio’s met ingang van de vervolgaanpak in
201615 volop bezig geweest dit regionale vangnet tot stand te brengen. Ik zie goede initiatieven
in regio’s waarin voor passende ondersteuning van jongeren verder wordt gekeken dan
de wettelijke verantwoordelijkheden. Bijvoorbeeld pilots16 met gediplomeerden uit de entreeopleiding en niveau 2 die na het verlaten van de
school twee jaar worden begeleid bij de start op de arbeidsmarkt. RMC en onderwijs
werken hierin met partners uit andere gemeentelijke domeinen en met werkgevers. Daarnaast
zijn – als vervolg op de Jongvolwassenentop van eind 2017 – in een groot aantal regio’s
pilots gestart17 om tot intensievere samenwerking voor jongeren te komen. Dit programma 16–27 is een
samenwerking van het Rijk (VWS, JenV, SZW en OCW) met veel landelijke en regionale
partners.

Onderzoek naar kwaliteit van regionale samenwerking

Afgelopen najaar onderzocht de Rijksuniversiteit Groningen op mijn verzoek de voortgang
inzake deze regionale samenwerking.18 Betrokkenen van gemeenten, scholen en instellingen, samenwerkingsverbanden en andere
partijen zoals Ingrado zijn gevraagd naar hun ervaringen. Op verzoek van de G32 (nu
G40) is in dit onderzoek specifiek aandacht besteed aan de beschikbare financiële
middelen.19 Daarmee heb ik voldaan aan mijn toezegging dat er na twee jaar vanaf het inzetten
van de vervolgaanpak een tussentijdse evaluatie zou komen.20

De uitkomsten van het onderzoek laten over het algemeen een positief beeld zien over
de huidige aanpak. De ondervraagden geven aan te vinden dat de maatregelen vaak een
grote en positieve impact op de werkzaamheden van scholen en gemeenten (met name de
Regionale Meld- en Coördinatiefunctie (RMC) en leerplicht) hebben gehad. Zo geeft
men aan dat de samenwerking is verbeterd en de rol van RMC is hierin vergroot en versterkt.
Naast aandacht voor vsv is er meer aandacht voor jongeren in een kwetsbare positie.
Het praktijkonderwijs (pro) en het voortgezet speciaal onderwijs (vso) is vaker betrokken
en geraadpleegd. Het arbeidsmarktdomein is vaker betrokken, het zorgdomein in mindere
mate. De meeste partijen geven aan dat er binnen hun regio een sluitend vangnet is
voor jongeren in een kwetsbare positie. Merendeel van de partijen zijn daarbij positief
over de kwaliteit van dit vangnet. Bovendien gaat het verdelen van de regionale middelen
voor de aanpak binnen een regio vaak goed. Een positief punt van het verdelen van
de middelen is dat het helpt de begroting transparant te krijgen.

Er zijn ook aandachtspunten. RMC-coördinatoren van contactgemeenten ervaren een grote
werkdruk. De RMC-coördinatoren van contactgemeenten hebben nieuwe taken gekregen,
met name gericht op het coördineren van de regionale samenwerking en het begeleiden
en monitoren van nieuwe doelgroepen. Daarnaast verloopt het monitoren van de doelgroep
nog niet als gewenst. Wat betreft de financiële toereikendheid geeft een meerderheid
van de gemeenten en een minderheid van de scholen aan dat de middelen niet toereikend
zijn. Daarbij ervaart een aantal regio’s het opsplitsen van middelen als inefficiënt.
De huidige vorm van de uitkering met een doelbinding (specifieke uitkering) wordt
als wenselijk en werkbaar ervaren. Een eventuele omzetting naar een decentralisatie-uitkering
acht men niet wenselijk. Hoewel een dergelijke uitkering ontschotting kan bevorderen,
worden er voornamelijk nadelen genoemd. Men verwacht dat het geld «in de grote pot»
verdwijnt en dat is niet wenselijk in een stadium waarin de samenwerking nog volop
in ontwikkeling is. Tot slot wordt veelvuldig de wens geuit de leeftijd van de doelgroep
te verhogen van 23 naar 27 jaar. En om álle jongeren zonder opleiding of werk mee
te nemen in aanpak.

Onderdeel van de evaluatie was ook de evaluatie van het vrijstellingenregister. In
2013 kwam er centrale registratie van vrijstellingen van de Leerplichtwet en vervangende
leerplicht,21 zodat jongeren met een vrijstelling niet langer onterecht meegeteld werden als vsv’er
en de vsv-maatregelen effectief konden worden ingezet. Na vijf jaar diende het vrijstellingenregister
geëvalueerd te worden.22 Uit het onderzoek blijkt dat het overgrote deel van de gemeenten (86%) nooit meer
jongeren tegenkomt die een vrijstelling hebben en onterecht als vsv’er zijn aangemerkt.
Het merendeel van de ondervraagden schrijft dit toe aan het vrijstellingenregister.
Ik constateer dat het vrijstellingenregister zijn doel dient en wil het gebruik van
het register daarom ongewijzigd door laten gaan.

Eerste reactie uitkomsten

Ik vind het heel goed om te zien dat regio’s vooruitlopend op wetgeving al volop aan
de slag zijn gegaan om een sluitende regionale aanpak vorm te geven en dat men hierover
veelal positief is. Het monitoren van de doelgroep wordt als tijdrovend ervaren. Ik
verwacht dat dit knelpunt sinds 1 januari 2019 grotendeels is ondervangen door aanvullende
gegevenslevering.23 Over een aantal andere aspecten uit het onderzoek, zoals de toereikendheid van de
bekostiging en het nog verder verbreden van de doelgroep, ga ik met scholen en gemeenten
nader in overleg. Zo wil ik meer inzicht krijgen in de achtergrond van de werkdruk
van RMC-coördinatoren (met name van contactgemeenten) en de ervaren financiële tekorten.
Heeft dit bijvoorbeeld te maken met de opstartfase van de nieuwe aanpak (kost tijd
en geld) of men neemt wellicht taken op zich die ook door anderen opgepakt kunnen
worden. Voorts blijkt dat in de praktijk dat nog niet in alle regio‘s de aansluiting
van arbeidsmarkt en zorgdomein (op bestuurlijk en operationeel niveau) in de samenwerking
structureel is geregeld. Daar is nog winst te behalen.

3. Vervolg

Ik heb veel waardering voor de wijze waarop alle betrokken partijen de afgelopen twee
jaar aan de slag zijn gegaan met het implementeren van de veranderingen in doelgroep
en organisatiestructuur in de regio. Dat ging niet overal zonder slag of stoot. Ook
zijn er veel inspanningen gepleegd om jongeren een stap verder te helpen. Dankzij
de regionale samenwerking (en de niet-aflatende inzet van individuen) worden vele
jongeren voorbereid op een zo zelfstandig mogelijke deelname aan de maatschappij.
Binnen Europa zijn we voor meerdere landen een voorbeeld als het gaat om het voorkomen
en terugdringen van schooluitval,24 maar ook in het monitoren en begeleiden van jongeren. De winst die hierin de afgelopen
jaren is geboekt moeten we vasthouden; de urgentie blijft onverminderd hoog. Dat gaat
echter niet vanzelf, zo laat ook de toename in het aantal vsv’ers zien.

Ik heb de volgende inspanningen voor ogen voor de komende periode. Om te bepalen wat
nodig is:

1. verricht ik nadere analyses naar de oorzaken van de toename van het aantal vsv’ers.
Ik zal scholen, instellingen en gemeenten ook vragen zelf een diepgaande analyse te
maken van de uitval en vooral van de achterliggende oorzaken ervan. Hierover ga ik
met ze in gesprek;

2. spreek ik met betrokkenen over de belangrijkste knelpunten die uit het onderzoek naar
de regionale aanpak naar voren zijn gekomen;

3. verbind ik de uitkomsten van punt 1 en 2 met de kabinetsreactie op het eerder genoemde
IBO jongeren met een afstand tot de arbeidsmarkt. Dit onderzoek heeft namelijk (deels)
betrekking op dezelfde doelgroep.

Waar nodig zal ik bij deze inspanningen samen met het Ministerie van SZW en VWS optrekken.
Rond de zomer informeer ik u tot welke eventuele aanvullende of aangepaste maatregelen
dit leidt.

In aanvulling op bovenstaande acties gaan we in de tussentijd door met de huidige
aanpak, zowel preventief als curatief. Onderwijs en gemeenten blijven hier in hun
verantwoordelijkheid nemen:

– Scholen en instellingen hebben, naast de regionale middelen, ook de beschikking over
aanvullende middelen voor de begeleiding van jongeren. Onder andere binnen de kwaliteitsafspraken
mbo:25 een van de drie speerpunten richt zich op de ondersteuning van jongeren. Ik verwacht
daarmee dat het onderwerp nadrukkelijk op de agenda blijft.

– Verder blijft de aandacht voor een stevige verzuimaanpak van belang; dit voorkomt
uitval.26 Ook voor jongeren van 18 jaar en ouder.27 In de praktijk zie ik voorbeelden van samenwerking tussen onderwijs en gemeenten
waarbij ongeoorloofd verzuim door meerderjarigen in een vroegtijdig stadium door het
onderwijs wordt gemeld. Soms al vanaf één uur verzuim. Om blijvende aandacht te vragen
voor verzuim van 18+ organiseert Ingrado28 dit jaar themacafés en leerbezoeken voor scholen, gemeenten en organisaties. Het
doel hiervan is om nieuwe mogelijkheden te onderzoeken om meerderjarigen te motiveren
zich via onderwijs verder te ontwikkelen. Knelpunten bij het toeleiden van 18+ jongeren
(terug) naar het onderwijs worden aan mij gemeld.

– Een ander belangrijk aandachtspunt vormen de jongeren die al eerder het onderwijs
zonder startkwalificatie verlieten (zgn. oud vsv’ers). Voor hen moet het eenvoudiger
worden op een later moment weer de weg naar scholing te vinden. Oud vsv’ers vallen
onder de taak van RMC. Zij helpen ze bij de terugkeer naar het onderwijs, of als dat
niet haalbaar is bij het vinden van werk of (tijdelijke) alternatieve scholingsmogelijkheden.
Hierbij kan onder andere gedacht worden aan leerwerktrajecten, (pilots29) praktijkleren30 en aan het behalen van een branchecertificaat. Op dit moment zijn er 195.603 oud
vsv’ers onder 27 jaar.31 Van deze groep is een gedeelte teruggekeerd naar onderwijs (47,2%) en daarvan haalt
de helft alsnog een startkwalificatie (24%). Van de oud-vsv-ers die niet teruggekeerd
zijn in het onderwijs is 43% 12 uur of meer aan het werk. Dit aandeel mag wat mij
betreft omhoog en toont aan dat de weg terug naar onderwijs of (duurzaam) werk nog
te weinig gevonden wordt.

– Samen met de Minister van SZW werk ik aan een zo flexibel en toegankelijk mogelijk
mbo voor werkenden,32 zodat ook jongeren voor wie een startkwalificatie niet (direct) haalbaar is, gestimuleerd
worden zich te blijven ontwikkelen.

4. Tot besluit

Mijn voorgenomen vervolgstappen vragen de komende maanden de nodige inzet.

De uitkomsten hiervan zijn voor mij en de regio’s van belang met oog op voortgang
van de regionale samenwerking. In elke RMC-regio hebben onderwijs en gemeenten een
vierjarig regionaal programma met maatregelen opgesteld voor de aanpak van vsv en
begeleiding van jongeren in een kwetsbare positie. Deze programma’s lopen na het schooljaar
2019–2020 af. Om het onderwijs en de gemeenten ruim de tijd te geven zich weer voor
te bereiden op het maken van nieuwe programma’s, wil ik rond deze zomer de betrokkenen
informeren over het vervolg. Dit zal ook terugkomen in de beleidsreactie op het IBO
jongeren met een afstand tot de arbeidsmarkt, welke u mede namens de Ministers van
VWS en SZW rond de zomer zult ontvangen. Onze grootste inspanning is er immers op
gericht jongeren een goede basis voor de toekomst mee te geven.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, I.K. van Engelshoven