Brief regering : Invloed van Nederlanders in het buitenland op de samenstelling van de Eerste Kamer

Nr. 88
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 februari 2019

Inleiding

Opeenvolgende kabinetten hebben maatregelen getroffen om het stemmen voor Nederlanders
die in het buitenland wonen makkelijker te maken. Deze kiezers hoeven zich niet langer
voor elke verkiezing opnieuw te registreren. In plaats daarvan is in april 2017 de
Kieswet aangepast en is er een permanente registratie ingevoerd.1 Sinds de verkiezing van het Europees Parlement in 2014 wordt een nieuw stembiljet
gebruikt dat de kiezers in het buitenland per e-mail kunnen ontvangen en is het mogelijk
om een vervangend briefstembewijs aan te vragen.2 In mijn brief van 15 juni 2018 heb ik verdere maatregelen aangekondigd, waaronder
het per e-mail kunnen verzenden van het briefstembewijs, die ertoe leiden dat kiezers
in het buitenland meer tijd hebben om hun stem bij het briefstembureau te krijgen.3

Nederlanders die in het buitenland wonen kunnen nu alleen stemmen voor de verkiezing
van de leden van de Tweede Kamer en van de leden van het Europees Parlement en hebben
geen invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer. In het regeerakkoord is vastgelegd
dat het stemproces dient te worden aangepast zodat Nederlanders in het buitenland
eenvoudiger hun kiesrecht, ook in relatie tot de verkiezing van de Eerste Kamer, kunnen
uitoefenen.4

In mijn brief van 15 oktober 20185 en in antwoord op Kamervragen6 heb ik toegezegd om in het voorjaar van 2019 aan de Tweede Kamer de opties voor te
leggen – inclusief de mogelijke (juridische) consequenties daarvan – om uitvoering
te geven aan dit punt van het regeerakkoord.

Met deze brief kom ik die toezegging na. In de brief worden de opties op hoofdlijnen
beschreven en doe ik een voorstel voor de verdere aanpak. In de bijlage bij deze brief
wordt mijn voorkeursoptie meer in detail beschreven.

Verder wil ik u met deze brief informeren over een ander punt te weten het tijdpad
voor de vaststelling van de uitslag van de komende verkiezing van de leden van het
Europees Parlement.

Invloed van Nederlanders in het buitenland op de samenstelling van de Eerste Kamer

Wijziging van de Grondwet noodzakelijk

Nederlanders die in het buitenland wonen hebben op dit moment geen invloed op de samenstelling
van de Eerste Kamer. Artikel 55 van de Grondwet bepaalt immers dat de leden van de
Eerste Kamer worden gekozen door de leden van provinciale staten en de leden van de
kiescolleges voor de Eerste Kamer in de Caribische openbare lichamen.7 De artikelen 129, eerste lid, en 132a, derde lid, van de Grondwet schrijven voor
dat de leden van provinciale staten worden gekozen door de Nederlanders die tevens
ingezetenen zijn van de provincie, en de leden van de kiescolleges voor de Eerste
Kamer in de Caribische openbare lichamen door de Nederlanders die tevens ingezetenen
zijn van de Caribische openbare lichamen. Om Nederlanders die niet in een provincie
en niet in één van de Caribische openbare lichamen wonen, invloed te kunnen geven
op de samenstelling van de Eerste Kamer, is derhalve een wijziging van de Grondwet
noodzakelijk.

Opties

Er zijn drie opties denkbaar om Nederlanders die in het buitenland woonachtig zijn
invloed te geven op de samenstelling van de Eerste Kamer, te weten:

1. Door de leden van de Eerste Kamer – evenals de Tweede Kamer – rechtstreeks te laten
kiezen door zowel in Nederland als in het buitenland woonachtige (kiesgerechtigde)
Nederlanders.

Een rechtstreekse verkiezing van de Eerste Kamer kan naar mijn oordeel verder buiten
beschouwing worden gelaten. Het kabinet heeft geen voornemen om een dergelijk voorstel
te doen. Ik wijs erop dat ook de Staatscommissie parlementair stelsel in haar eindrapport
stelt dat de sterkere democratische legitimatie die het gevolg zou zijn van een directe
verkiezing van de Eerste Kamer een bedreiging vormt voor het tweekamerstelsel zoals
we dat nu kennen, waarin het politieke primaat van de Tweede Kamer in belangrijke
mate tot uitdrukking komt in haar rechtstreekse verkiezing tegenover de huidige verkiezing
van de Eerste Kamer.8

2. Door het kiesrecht voor provinciale staten uit te breiden tot Nederlanders die
in het buitenland wonen.

Het toekennen van het kiesrecht voor provinciale staten aan Nederlanders in het buitenland
ligt naar mijn oordeel evenmin in de rede. Een dergelijke uitbreiding van het kiesrecht
zou deze categorie Nederlanders niet alleen invloed geven op de samenstelling van
de Eerste Kamer, maar ook – en vooral – op die van de provinciale staten zelf, en
dus op provinciaal beleid dat geen betrekking heeft op hen. Bovendien is – zeker voor
Nederlanders in het buitenland die nooit in Nederland woonachtig zijn geweest – de
keuze voor welke provinciale staten het kiesrecht zou moeten worden uitgebreid arbitrair,
terwijl die keuze wel materiële gevolgen zal hebben voor de omvang van de betrokken
provincie of provincies en daarmee voor de waarde van de stemmen van de leden van
de provinciale staten bij de verkiezing van de Eerste Kamer.

3. Door voor Nederlanders die in het buitenland wonen een kiescollege voor de Eerste
Kamer in het leven te roepen.

Mijn ambtsvoorganger heeft in 2014 in een notitie aan uw Kamer geschetst hoe een kiescollege
eruit zou kunnen zien dat Nederlanders in het buitenland in staat stelt om via de
leden van een kiescollege invloed uit te oefenen op de samenstelling van de Eerste
Kamer, uitgaande van een aantal grondwettelijke uitgangspunten inzake de verkiezing
van de Eerste Kamer.9 In de bijlage bij deze brief worden deze grondwettelijke uitgangspunten nog eens
op een rij gezet, alsmede een aantal belangrijke uitgangs- en aandachtspunten die
ook zijn gehanteerd bij de totstandkoming van de grondwettelijke regeling met betrekking
tot de kiescolleges voor de Eerste Kamer in de Caribische openbare lichamen.

Kiescollege voor Nederlanders in het buitenland

Rekening houdend met de (grondwettelijke) uitgangspunten die door mijn ambtsvoorganger
zijn geformuleerd ben ik van oordeel dat het instellen van een kiescollege voor de
Nederlanders die in het buitenland wonen de beste optie is om deze kiezers invloed
te geven op de samenstelling van de Eerste Kamer. Over de wenselijkheid van het in
het leven roepen van een dergelijk kiescollege en de in de bijlage bij deze brief
geschetste inhoudelijke en organisatorische consequenties daarvan, zou ik graag met
uw Kamer nader van gedachten wisselen.

Tijdpad vaststelling uitslag verkiezing leden Europees Parlement

Anders dan bij de andere verkiezingen kan op de dag van stemming, 23 mei 2019, wordt
geen voorlopige uitslag door de gemeenten worden bekendgemaakt. De reden hiervoor
is dat Europese regelgeving (de Kiesakte) bepaalt dat lidstaten pas uitkomsten van
de verkiezing van de leden van het Europees Parlement bekend mogen maken als in alle
lidstaten de stembussen gesloten zijn. De meeste lidstaten stemmen op zondag 26 mei
2019 en de laatste stembussen sluiten op die dag om 23.00 uur.

In Nederland zullen de meeste gemeenten op vrijdag 24 mei de uitslag op gemeenteniveau
berekenen. Circa 70 gemeenten doen mee aan een experiment met centraal tellen.10 Die centrale telling wordt, op grond van het Tijdelijk Experimentenbesluit stembiljetten
en centrale stemopneming, pas gehouden op de dag na het sluiten van de laatste stembussen,
dus op maandag 27 mei. Anders dan in 2014 is het daarom niet mogelijk dat de hoofdstembureaus
een voorlopige telling doorgeven op zondagavond. De 20 hoofdstembureaus zullen op
dinsdag 28 mei zitting houden en dan de uitslag op kieskringniveau vaststellen. Het
centraal stembureau, de Kiesraad, heeft aangekondigd op dinsdag 4 juni zitting te
houden en dan de totaaluitslag en zetelverdeling bekend te zullen maken.

Om het mogelijk te maken dat de media een voorlopige uitslag bekend kunnen maken,
heb ik de gemeenten gevraagd om op zondag 26 mei a.s. de voorlopige gemeentelijke
tellingen om 23.00 uur op de gemeentelijke website te publiceren en die tellingen
ook aan het ANP beschikbaar te stellen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren

BIJLAGE

Het in het leven roepen van een kiescollege voor Nederlanders in het buitenland geeft
deze categorie Nederlanders invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer; de leden
van dit kiescollege kiezen immers – samen met de leden van provinciale staten en de
leden van de kiescolleges voor de Eerste Kamer in Caribisch Nederland – de leden van
de Eerste Kamer.

De Tweede Kamer heeft in 2014 een notitie ontvangen (Kamerstuk 33 900, nr. 10) waarin is geschetst hoe een dergelijk kiescollege eruit zou kunnen zien, uitgaande
van de volgende grondwettelijke uitgangspunten inzake de verkiezing van de Eerste
Kamer:

– De leden van de Eerste Kamer worden gekozen op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging
binnen door de wet te stellen grenzen (artikel 53, eerste lid).

– De verkiezing wordt gehouden bij geheime stemming (artikel 53, tweede lid).

– De verkiezing dient binnen drie maanden na de verkiezing van de leden van provinciale
staten en het kiescollege plaats te vinden, om de uitslag zo spoedig mogelijk te laten
doorwerken in de samenstelling van de Eerste Kamer (vgl. artikel 55).

– De zittingsduur van provinciale staten en het kiescollege dient overeen te komen met
de zittingsduur van de Eerste Kamer (vgl. artikel 52, tweede lid, en artikel 129,
vierde lid).

– De Eerste Kamer onderzoekt de geloofsbrieven van haar nieuwbenoemde leden en beslist
over eventuele geschillen over de geloofsbrieven of de verkiezing (artikel 58).

De notitie maakt duidelijk dat bij de keuze voor een kiescollege bezien zal moeten
worden welke grondwettelijke waarborgen zouden moeten gelden voor de verkiezing en
de taakuitoefening van de leden van het kiescollege. De grondwettelijke voorschriften
over provinciale staten zijn immers niet specifiek gesteld met het oog op de taak
om de leden van de Eerste Kamer te kiezen, maar met het oog op de algemene vertegenwoordiging
door provinciale staten van de provinciale bevolking. Teneinde de kiezers van het
kiescollege zoveel mogelijk in vergelijkbare condities te stellen als de kiezers van
provinciale staten, pleitte mijn ambtsvoorganger ervoor om aan te sluiten bij de volgende
grondwettelijke voorschriften over de provinciale staten:

– De leden worden rechtstreeks gekozen door Nederlanders die de leeftijd van achttien
jaar hebben bereikt en niet zijn uitgesloten van het kiesrecht; voor het lidmaatschap
gelden dezelfde vereisten (artikelen 54, 56 en 129, eerste lid).

– De leden worden gekozen op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging binnen door
de wet te stellen grenzen (artikelen 53, eerste lid, en 129, tweede lid).

– De verkiezing wordt gehouden bij geheime stemming (artikelen 53, tweede lid, en 129,
derde lid).

– De wet bepaalt welke betrekkingen niet gelijktijdig met het lidmaatschap kunnen worden
uitgeoefend (vgl. artikel 129, vijfde lid).

– De leden stemmen zonder last (artikelen 67, derde lid, en 129, zesde lid).

In de notitie zijn verder de aandachtspunten geschetst bij de wettelijke uitwerking
van de verkiezing van een kiescollege, ook in relatie tot de verkiezing van de Eerste
Kamer, het aantal leden en de stemwaarde van de leden van het kiescollege en de onverenigbare
functies.

Deze uitgangs- en aandachtspunten zijn ook gehanteerd bij de totstandkoming van de
grondwettelijke regeling met betrekking tot de kiescolleges voor de Eerste Kamer in
de Caribische openbare lichamen (artikel 132a, derde lid, Grondwet) en de daarop gebaseerde
wet van 14 februari 2018 tot wijziging van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint
Eustatius en Saba en de Kieswet in verband met de introductie van kiescolleges voor
de Eerste Kamer voor de Caribische openbare lichamen ten behoeve van de verkiezing
van de leden van de Eerste Kamer (Stb. 2018, nr. 58).

Bij een eventuele introductie van een kiescollege voor Nederlanders in het buitenland
kan slechts tot op zekere hoogte worden aangesloten bij de keuzes die zijn gemaakt
met betrekking tot de kiescolleges voor de Eerste Kamer in de Caribische openbare
lichamen. Introductie van een kiescollege voor niet-ingezetenen betekent namelijk
in twee opzichten een elementaire wijziging van de wijze waarop de leden van de Eerste
Kamer thans worden gekozen.

Regionale binding

In de eerste plaats is grondwettelijk verankerd dat alleen ingezetenen van een provincie
en een Caribisch openbaar lichaam kiesrecht hebben voor provinciale staten onderscheidenlijk
de kiescolleges voor de Eerste Kamer in de Caribische openbare lichamen. Een vraag
die apart aandacht behoeft, is of voor het lidmaatschap van het kiescollege voor Nederlanders
in het buitenland vereist zou moeten zijn dat de betrokkene niet-ingezetene is. Uitgangspunt
van ons huidige kiesrecht is dat de vereisten voor de uitoefening van het recht om
te stemmen (actief kiesrecht) en gekozen te worden (passief kiesrecht) zoveel mogelijk
in elkaars verlengde liggen. Dit zou betekenen dat de leden van het kiescollege eveneens
niet-ingezetene moeten zijn. Het is echter goed mogelijk dat het kiescollege juist
wel in Nederland samenkomt. In dat geval zou het tot praktische complicaties kunnen
leiden als alleen niet-ingezetenen tot het kiescollege worden toegelaten.

Een vergelijkbare vraag doet zich voor bij de ondersteuning van kandidatenlijsten.
Uitgangspunt in het huidige kiesrecht is dat kandidaten worden voorgedragen door kiezers.
Daarvoor moeten de kandidatenlijsten in beginsel door personen worden ondersteund
die het actief kiesrecht bezitten. Voor een kiescollege voor kiezers buiten Nederland
betekent dit dat een kandidatenlijst moet worden ondersteund door tientallen kiezers
buiten Nederland. Dat heeft praktische implicaties voor de politieke partijen waarvoor
het verzamelen van ondersteuningsverklaringen – die binnen twee weken voorafgaand
aan de kandidaatstelling moeten zijn afgelegd – soms een moeizame opgave kan zijn.

Stemwaarde

Daarnaast geldt dat de waarde van een stem van een statenlid of lid van een kiescollege
in de Caribische openbare lichamen is afgestemd op het aantal inwoners van de provincie
onderscheidenlijk openbaar lichaam dat het statenlid of kiescollegelid vertegenwoordigt
(inclusief niet-kiesgerechtigden, waaronder niet-Nederlanders en minderjarigen). Dit
vloeit voort uit het gegeven dat de verkiezing van de Eerste Kamer op dit moment wordt
gezien als een rechtstreekse verkiezing door de leden van provinciale staten en de
kiescolleges in de Caribische openbare lichamen.

De stemwaarde van de leden van een kiescollege voor Nederlanders in het buitenland
zou op een andere wijze moeten worden berekend. Voor het bepalen van de stemwaarde
zijn drie alternatieven denkbaar:

1. De eerste mogelijkheid is om de stemwaarde te bepalen door uit te gaan van het aantal
niet-ingezetenen met de Nederlandse nationaliteit;

2. De tweede mogelijkheid is om uit te gaan van het aantal niet-ingezetenen met de Nederlandse
nationaliteit die als kiezer zijn geregistreerd;

3. De derde mogelijkheid is om alleen te kijken naar het aantal uitgebrachte stemmen
bij de verkiezing voor het kiescollege.

Een complicatie bij de eerste mogelijkheid is dat niet precies is te bepalen hoeveel
Nederlanders in het buitenland wonen. In de notitie uit 2014 wordt het aantal in het
buitenland woonachtige Nederlanders geschat op minstens 800.000. Dit aantal is gebaseerd
op het aantal bij de Nederlandse vertegenwoordigingen in het buitenland aangevraagde
reisdocumenten. Ook het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) beschikt niet over
betrouwbare gegevens over het aantal niet-ingezeten Nederlanders. Het CBS houdt wel
gegevens bij over het aantal geëmigreerde en geremigreerde Nederlanders, maar daarbij
wordt geen rekening gehouden met overlijden, denaturalisatie van geëmigreerde personen
of met in het buitenland geboren kinderen met de Nederlandse nationaliteit.

In de basisregistratie personen (BRP) worden ook gegevens opgenomen van Nederlanders
die in het buitenland woonachtig zijn. Dit zijn in de eerste plaats Nederlanders die
zijn geëmigreerd. Daarnaast zijn het Nederlanders die door aangewezen bestuursorganen,
zoals de belastingdienst, zijn ingeschreven vanwege de contacten die de bestuursorganen
onderhouden met deze Nederlanders in verband met hun taakuitoefening en Nederlanders
in het buitenland die zelf hebben verzocht om inschrijving. De BRP bevat dan ook niet
de gegevens van alle Nederlanders die in het buitenland woonachtig zijn; dat is ook
de opzet van de BRP niet. Voor zover de gegevens van niet-ingezetenen wel zijn opgenomen,
is de gegevensset kleiner en niet altijd actueel. De reden daarvoor is dat de BRP
voor de actualisering van de gegevens afhankelijk is van de (vrijwillige) opgave door
de Nederlanders in het buitenland en van de aangewezen bestuursorganen, die alleen
verplicht zijn tot actualisering van de gegevens als zij in verband met hun taakuitoefening
de beschikking krijgen over nieuwe gegevens. De relevante gegevens, in het bijzonder
of iemand nog Nederlander is, kunnen daarom achterhaald zijn.

Uit het voorgaande blijkt dat het niet goed mogelijk is aan de hand van betrouwbare
gegevens het aantal precieze aantal Nederlanders woonachtig in het buitenland vast
te stellen. Voor het bepalen van de stemwaarde van de leden van het kiescollege voor
niet-ingezetenen is dat wel nodig, omdat anders het gevaar bestaat dat de stemwaarde
steeds ter discussie wordt gesteld.

Wat betreft de tweede en derde mogelijkheid om de stemwaarde te bepalen geldt het
volgende. De vraag of de stemwaarde van provinciale statenleden bepaald zou kunnen
worden op basis van het aantal kiezers of het aantal uitgebrachte stemmen, is in de
jaren tachtig uitgebreid aan de orde gekomen bij de parlementaire behandeling van
een wijziging van de Kieswet in verband met de grondwetsherziening van 1983. In reactie
op vragen vanuit de Tweede Kamer gaf mijn ambtsvoorganger Minister Rietkerk een beschouwing
over de wijze waarop de stemwaarde van provinciale statenleden sinds 1923 wordt bepaald
en de genoemde alternatieven. De wijze waarop de stemwaarde wordt bepaald, houdt verband
met de wijze waarop wij de verkiezing van de Eerste Kamer beschouwen. Ziet men deze
verkiezing als een rechtstreekse verkiezing door de leden van provinciale staten,
dan ligt het in de rede om uit te gaan van de omvang van de provinciale bevolking
(het aantal inwoners dat de leden van provinciale staten vertegenwoordigen). Ziet
men de verkiezing van de Eerste Kamer echter als een indirecte verkiezing door de
kiezers, dan ligt het meer in de rede om te kijken naar het aantal uitgebrachte stemmen.
Een berekening waarbij wordt uitgegaan van het aantal kiesgerechtigden achtte mijn
ambtsvoorganger vanuit theoretisch oogpunt echter minder juist: «Ofwel men kiest als
uitgangspunt dat de staten alle inwoners van de provincie vertegenwoordigen, ofwel
men kiest voor de redenering dat de kiezers, zij het indirect, de leden van de Eerste
Kamer kiezen. De eerste redenering leidt tot de berekeningswijze die thans in de Kieswet
is neergelegd, de laatste kan er mijns inziens slechts toe leiden dat men uitgaat
van het aantal daadwerkelijk opgekomen kiezers bij de statenverkiezingen en niet van
het aantal kiesgerechtigden. Beide redeneringen zijn mijns inziens te verdedigen.»
(Kamerstuk 17 319, nr. 7, p. 12).

Ik deel de opvatting dat een berekening op basis van het aantal kiesgerechtigden minder
juist lijkt. Dat geldt evenzeer voor het alternatief waarbij wordt gekeken naar het
aantal kiezers dat zich voor een verkiezing heeft geregistreerd. Als de verkiezing
van de Eerste Kamer wordt gezien als een indirecte verkiezing door de kiezers, lijkt
het enigszins willekeurig om uit te gaan van het aantal kiezers dat zich heeft laten
registreren in plaats van het aantal kiezers dat daadwerkelijk heeft gestemd.

Hoe dan ook heeft elke keuze voor een alternatieve berekeningswijze voor de groep
niet-ingezetenen tot gevolg dat bij de verkiezing van de Eerste Kamer met verschillende
grootheden wordt gewerkt. Door bij een en dezelfde verkiezing uit te gaan van twee
principieel van elkaar verschillende berekeningswijzen, hinkt men op twee gedachten
wat betreft de verkiezing van de Eerste Kamer en wordt ook geen recht gedaan aan het
uitgangspunt dat bij verkiezingen de stem van elke kiesgerechtigde (relatief) even
zwaar weegt.

Als bij het bepalen van de stemwaarde wordt uitgegaan van het aantal uitgebrachte
stemmen, rijst dan ook de vraag of dit voor de gehele verkiezing van de Eerste Kamer
het geval moet zijn of uitsluitend voor het nieuw te vormen kiescollege voor Nederlandse
kiesgerechtigden in het buitenland. Enerzijds ligt het niet in de rede bij de verkiezing
van de Eerste Kamer met verschillende grootheden te werken. Artikel 4 van de Grondwet
bepaalt dat iedere Nederlander gelijkelijk recht heeft de leden van algemeen vertegenwoordigende
organen te verkiezen alsmede tot lid van deze organen te worden verkozen, behoudens
bij de wet gestelde beperkingen en uitzonderingen. Met het woord «gelijkelijk» wordt
tot uitdrukking gebracht dat de stem van iedere stemgerechtigde even zwaar dient te
wegen (Kamerstuk 13 872, nr. 7, p. 22). Bij een regeling waarbij uitsluitend voor het nieuw te vormen kiescollege
voor Nederlandse kiesgerechtigden in het buitenland voor het bepalen van de stemwaarde
wordt uitgegaan van het aantal uitgebrachte stemmen is hiervan geen sprake. Een dergelijke
beperking kan ingevolge artikel 4 van de Grondwet uitsluitend bij wet worden geregeld.
Anderzijds is het de vraag of een relatief beperkte uitbreiding van het kiesrecht
voor Nederlandse kiesgerechtigden in het buitenland een principiële discussie over
de wijze waarop de verkiezing van de Eerste Kamer op dit moment wordt gezien rechtvaardigt.

Overige inhoudelijke aspecten

Inwoners andere landen van het Koninkrijk

Artikel 54, eerste lid, van de Grondwet bepaalt ten aanzien van de verkiezing van
de Tweede Kamer dat de leden van die Kamer worden gekozen door de Nederlanders die
de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt, behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen
ten aanzien van Nederlanders die geen ingezetenen zijn. Een dergelijke uitzondering
is opgenomen in artikel B 1 van de Kieswet; degenen die op de dag van de kandidaatstelling
hun werkelijke woonplaats hebben in Aruba, Curaçao of Sint Maarten hebben in beginsel
geen kiesrecht voor de Tweede Kamer. Dit werd met name nodig geacht om te voorkomen
dat de inwoners van de Caribische landen van het Koninkrijk dubbel actief kiesrecht
zouden krijgen, zowel voor de vertegenwoordigende organen van die landen als voor
de Tweede Kamer (Kamerstuk 14 223, nr. 6, p. 6). De uitzondering geldt alleen niet voor de Nederlander die gedurende ten minste
tien jaren ingezetene van Nederland is geweest en de Nederlander die in Nederlandse
openbare dienst in Aruba, Curaçao of Sint Maarten werkzaam is (alsmede zijn Nederlandse
echtgenoot, geregistreerde partner of levensgezel en kinderen, voor zover dezen met
hem een gemeenschappelijke huishouding voeren). In het licht van het vorenstaande
ligt het in de rede de in artikel B 1 van de Kieswet uitgezonderde Nederlanders evenmin
invloed te geven op de samenstelling van de Eerste Kamer. In de grondwettelijke regeling
van een kiescollege voor kiezers buiten Nederland zou dan ook moeten worden bepaald
dat deze categorie Nederlanders bij wet kan worden uitgezonderd van het kiesrecht
voor dit kiescollege.

Aantal leden

Bij het bepalen van het aantal leden van een kiescollege zijn de volgende overwegingen
van belang. Ten eerste moet een kiescollege voldoende leden hebben om de in de Grondwet
verankerde geheime stemming te waarborgen. Als een kiescollege bijvoorbeeld slechts
één lid zou hebben, kan uit de uitslag afgeleid worden hoe dit lid heeft gestemd.
Ook bij twee of drie leden kan men zich afvragen of het stemgeheim van de leden voldoende
gewaarborgd is. Het is lastig om een algemene ondergrens aan te geven, maar duidelijk
is dat het stemgeheim beter kan worden gewaarborgd naarmate een kiescollege meer leden
telt.

Een tweede overweging is dat er per kiescollege voldoende leden moeten zijn om een
stembureau te vormen dat de uitslag van de stemming voor de Eerste Kamer vaststelt.
In Europees Nederland wordt het stembureau gevormd door drie statenleden en de commissaris
van de Koning. Hiervan uitgaande zou ieder kiescollege ten minste drie leden moeten
tellen.

Ten derde is het aantal leden van belang voor de mate waarin de verschillende voorkeuren
van de kiezers kunnen doorwerken in de samenstelling van het kiescollege en daarmee
in de samenstelling van de Eerste Kamer. Hoe meer leden het kiescollege telt, hoe
groter de kans is dat ook kandidaten van kleine politieke groeperingen tot lid verkozen
worden en voor de Eerste Kamer kunnen stemmen. Daarmee komt een groter aantal leden
de grondwettelijk voorgeschreven evenredige vertegenwoordiging ten goede.

Tot slot is het aantal leden, zoals hierboven is geschetst, van belang voor de stemwaarde
van de leden. Naarmate de stemwaarde hoger is, is een lager aantal stemmen nodig om
een kandidaat met doorbreking van de lijstvolgorde te kiezen. Om te voorkomen dat
met slechts enkele stemmen (van leden van provinciale staten) de lijstvolgorde kan
worden doorbroken, is in 2010 de voorkeurdrempel voor de verkiezingen van de Eerste
Kamer verhoogd tot 100%. Het ligt in de rede hiermee rekening te houden bij het bepalen
van het aantal leden van een kiescollege. Anderzijds zou een zeer lage stemwaarde
ertoe kunnen leiden dat de animo om zich kandidaat te stellen voor het lidmaatschap
van het kiescollege en om voor het kiescollege te stemmen beperkt is.

Onverenigbare functies

De positie van de leden van een kiescollege zal met de nodige waarborgen omkleed moeten
zijn. Zo zullen in ieder geval functies moeten worden aangewezen die niet tegelijk
met het lidmaatschap van het kiescollege bekleed kunnen worden, zoals het ministerschap
en het lidmaatschap van de Raad van State. Voor het bepalen van deze functies kan
niet onverkort bij de onverenigbare functies van provinciale statenleden worden aangesloten;
die houden bijvoorbeeld ook in dat een statenlid geen ambtenaar bij de betreffende
provincie mag zijn. Bij de eventuele wettelijke uitwerking van een kiescollege moet
nader worden bezien welke functies onverenigbaar worden geacht met het lidmaatschap.

Feitelijke samenkomst van de leden

Met het oog op een mogelijke ontbinding van de Eerste Kamer zou de zittingsduur van
een kiescollege overeen moeten komen met de zittingsduur van de Eerste Kamer. Feitelijke
samenkomst van de leden is in ieder geval nodig voor de stemming op de kandidaten
voor de Eerste Kamer. Daarnaast zouden de leden van het kiescollege moeten oordelen
over de toelating van nieuw gekozen leden tot het kiescollege en over de geldigheid
van de verkiezing, zoals ook het geval is bij andere vertegenwoordigende organen.
Ook moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat een lid tussentijds vervangen
moet worden.

Overige organisatorische aspecten

Verkiezing Eerste Kamer

Het ligt in de rede dat de leden van een kiescollege voor niet-ingezetenen voor de
stemming bijeenkomen in Europees Nederland. In dat geval kan zoveel mogelijk aansluiting
worden gezocht bij de stemming door de leden van provinciale staten; het proces-verbaal
van de stemming kan bijvoorbeeld onverwijld na de stemming worden overgebracht naar
het centraal stembureau (de Kiesraad). Het is echter de vraag of het gelukkig is als
de stemming, zoals bij provinciale staten, wordt georganiseerd en voorgezeten door
een commissaris van de Koning. Het is immers wenselijk dat alle stemmingen voor de
Eerste Kamer op hetzelfde tijdstip plaatsvinden en de commissarissen van de Koning
zijn op dat tijdstip reeds verantwoordelijk voor de organisatie en het voorzitterschap
van de stemming door provinciale staten. Denkbaar is ook dat de burgemeester van een
gemeente wordt aangewezen, bijvoorbeeld de gemeente Den Haag. De gemeente Den Haag
heeft reeds de verantwoordelijkheid voor de permanente registratie van de Nederlanders
die vanuit het buitenland willen stemmen en voor het organiseren van de verkiezingen
voor deze kiezers.

Verkiezing kiescollege

Een kiescollege voor niet-ingezetenen brengt met zich dat er een nieuwe verkiezing
moet worden georganiseerd voor niet-ingezetenen, naast de bestaande verkiezingen voor
de Tweede Kamer en het Europees parlement. Het ligt in de rede dat de gemeente Den
Haag voor deze verkiezing verantwoordelijk zou worden, omdat zij reeds verantwoordelijk
is voor de organisatie van de verkiezingen voor de Tweede Kamer en het Europees parlement
door niet-ingezetenen. Nu de taken van het hoofdstembureau en het centraal stembureau
niet afwijken van de taken bij de provinciale statenverkiezingen, zouden het hoofdstembureau
en centraal stembureau van de provincie waar het kiescollege bijeenkomt deze taken
kunnen vervullen bij de verkiezing van het kiescollege.

Secretariaat kiescollege

Het secretariaat van het kiescollege zou, evenals de organisatie van de stemming,
ondergebracht kunnen worden bij een commissaris van de Koning of (de burgemeester
van) de gemeente Den Haag.

Financiële aspecten

Bij de invoering van een kiescollege voor niet-ingezetenen zou een nieuwe verkiezing
georganiseerd moeten worden voor Nederlanders in het buitenland. Uitgaande van de
kosten van de verkiezing voor de Tweede Kamer zouden de kosten naar verwachting ruim
€ 0,7 mln. bedragen. De kosten verbonden aan het functioneren van het kiescollege
zouden vooral bestaan uit vergoedingen voor reis- en verblijfskosten en voor de werkzaamheden
van de leden, secretariële ondersteuning van het kiescollege en de organisatie van
de stemming voor de Eerste Kamer. De hoogte van deze kosten hangt onder meer af van
het aantal leden en hoe vaak zij bijeenkomen.