Brief regering : Procedure tot herziening van de Grondwet

Nr. 35 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 februari 2019

1. Inleiding

Tijdens de plenaire behandeling van het voorstel van wet van het lid Jetten houdende
verandering in de Grondwet, strekkende tot de deconstitutionalisering van de benoeming
van de commissaris van de Koning en de burgemeester (Kamerstuk 34 716) heb ik naar aanleiding van een vraag van het lid Bisschop over de procedure tot
herziening van de Grondwet toegezegd artikel 137 van de Grondwet, waarin deze procedure
is geregeld, kritisch te bezien.1 Deze brief strekt daartoe.

Over de toepassing van de grondwetsherzieningsprocedure vindt de afgelopen jaren met
enige regelmaat discussie plaats. Die spitst zich toe op de tweede lezing en dan in
het bijzonder op de vraag op welk moment een voorstel in tweede lezing in procedure
moet worden gebracht, wie dat doet (de regering of een of meer leden van de Tweede
Kamer) en of de behandeling van de tweede lezing ook moet worden afgerond door de
Tweede Kamer die daartoe is gekozen. Aanvankelijk is geprobeerd de discussie te beslechten
met informele afspraken tussen kabinet en Tweede Kamer. De praktijk van de afgelopen
jaren laat zien dat deze afspraken in de praktijk niet in alle gevallen voldoen. In
deze brief doet het kabinet enkele suggesties om de grondwetsherzieningsprocedure
te wijzigen. De suggesties strekken er in de eerste plaats toe te verduidelijken dat
de Tweede Kamer die wordt gekozen na de bekendmaking van de verklaringswet het voorstel
tot grondwetsherziening in tweede lezing overweegt. De suggesties beogen in de tweede
plaats te waarborgen dat de daartoe gekozen Tweede Kamer maximaal de ruimte heeft
om de behandeling niet alleen ter hand te nemen, maar die ook af te ronden gedurende
haar zittingsduur, ook als de Kamer tussentijds zou worden ontbonden. Tot slot geeft
het kabinet in overweging te bepalen dat indien de daartoe gekozen Tweede Kamer in
tweede lezing geen besluit neemt, het grondwetsvoorstel van rechtswege vervalt. Het
kabinet beoogt met deze suggesties de discussie te beslechten en te bewerkstelligen
dat de behandeling van een grondwetsvoorstel sneller wordt afgerond en het parlementaire
debat nog slechts zal gaan over de inhoud daarvan en niet mede over de te volgen en
gevolgde procedure.

De brief is als volgt opgebouwd. In paragraaf 2 wordt nader ingegaan op de achtergrond
van de vraag van het lid Bisschop die de aanleiding vormt voor deze brief. Paragraaf
3 schetst de hiervoor genoemde voorgeschiedenis en geeft een overzicht van de stand
van zaken op dit moment. In paragraaf 4 worden de ontwikkelingen van de afgelopen
jaren geanalyseerd en de hiervoor genoemde suggesties nader uitgewerkt. Paragraaf
5 bevat de conclusie.

2. De achtergrond van de vraag van het lid Bisschop

De vraag van de heer Bisschop was in de eerste plaats ingegeven door de gang van zaken
met betrekking tot de indiening van de tweede lezing van de grondwetsvoorstellen waarvan
de eerste lezing tijdens de vorige zittingsperiode van uw Kamer was afgerond. De heer
Bisschop refereerde in de tweede plaats aan de voorlichting van de Afdeling advisering
van de Raad van State van 29 september 2017 naar aanleiding van het grondwetsvoorstel
tot invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen
van de Grondwet door de rechter, waarin de Afdeling enkele aanbevelingen doet om de
grondwetsherzieningsprocedure aan te passen en te verduidelijken.2

2.1 De gang van zaken met betrekking tot de indiening van de tweede lezing

Tijdens de vorige zittingsperiode van uw Kamer zijn drie wetten bekendgemaakt, houdende
verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering
in de Grondwet.3 Twee van deze «verklaringswetten» zijn als initiatiefwetsvoorstel aanhangig gemaakt.4 Sinds 1971 is het gebruikelijk dat als de eerste lezing van een voorstel tot grondwetsherziening
als initiatiefwetsvoorstel aanhangig is gemaakt, ook het wetsvoorstel in tweede lezing
door een of meer leden van de Tweede Kamer in procedure wordt gebracht. In dergelijke
gevallen worden door de initiatiefnemer(s) en de regering afspraken gemaakt over de
wijze van indiening. Deze afspraken zijn erop gericht zeker te stellen dat het wetsvoorstel
zo spoedig mogelijk na het besluit tot ontbinding van de Tweede Kamer aanhangig wordt
gemaakt. De Afdeling advisering van de Raad van State kan haar advies over het wetsvoorstel
dan voor de dag van eerste samenkomst van de nieuwgekozen Tweede Kamer uitbrengen,
zodat de nieuwe Tweede Kamer in de gelegenheid is de inhoudelijke behandeling van
het wetsvoorstel onverwijld ter hand te nemen.

Hoewel dergelijke afspraken ook zijn gemaakt ten aanzien van de twee hiervoor genoemde
verklaringswetten die als initiatiefwetsvoorstel aanhangig zijn gemaakt,5 zijn deze grondwetsvoorstellen uiteindelijk pas (aanzienlijk) later aanhangig gemaakt
en voor advies voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State. De inhoudelijke
behandeling van de voorstellen kon daarom pas geruime tijd na de dag van eerste samenkomst
ter hand worden genomen.6

2.2 De voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State

Bij de Tweede Kamer werd op 8 maart 2010 de tweede lezing aanhangig gemaakt van een
initiatiefvoorstel tot grondwetsherziening dat ertoe strekte de rechter de bevoegdheid
te geven om wetten te toetsen aan een aantal bepalingen van de Grondwet.7 De eerste lezing van dit voorstel werd in 2009 afgerond. De Tweede Kamerverkiezingen
van 2010 hadden mede tot doel de kiezers op de voet van artikel 137 van de Grondwet
over dit grondwetsvoorstel te raadplegen alvorens de beide Kamers het voorstel in
tweede lezing zouden behandelen. De in 2010 gekozen Tweede Kamer heeft het voorstel
echter niet afgehandeld. Sindsdien is de Tweede Kamer twee keer opnieuw gekozen, in
2012 en 2017. Naar aanleiding hiervan heeft de Tweede Kamer de Afdeling advisering
van de Raad van State gevraagd of het wetsvoorstel nog verder kan worden behandeld.
In haar voorlichting van 29 september 2017 beantwoordde de Afdeling advisering deze
vraag ontkennend; het wetsvoorstel moet naar haar oordeel geacht worden te zijn vervallen.
De Afdeling advisering wees erop dat het aan de Tweede Kamer is om uitdrukkelijk te
beslissen of zij dit oordeel overneemt. Het wetsvoorstel is inmiddels ingetrokken8 en naar aanleiding hiervan heeft de Tweede Kamer op advies van de vaste commissie
voor Binnenlandse Zaken9 op 9 oktober jl. besloten dat het wetsvoorstel moet worden geacht te zijn vervallen.10

Verder noemt de Afdeling advisering verschillende mogelijkheden die de Kamer ter beschikking
staan om te verzekeren dat tweedelezingsvoorstellen tot wijziging van de Grondwet
in de toekomst voortvarend zullen worden behandeld. Zo zou de Kamer kunnen bepalen
dat initiatiefvoorstellen in tweede lezing ambtshalve door de Voorzitter van de Tweede
Kamer aanhangig worden gemaakt op een zodanig tijdstip dat de nieuwe Tweede Kamer
in de gelegenheid is de inhoudelijke behandeling van het wetsvoorstel onverwijld ter
hand te nemen. Verder zou de Kamer kunnen bepalen dat de Voorzitter of het presidium
de stemming over een tweedelezingsvoorstel agendeert zes maanden nadat het is ingediend,
tenzij de Kamer anders besluit. Op die manier is een snelle afronding van de behandeling
mogelijk, ook indien geen lid van de Kamer bereid is de verdediging van het voorstel
op zich te nemen. De Afdeling advisering geeft de Kamer in overweging deze aanbevelingen
uit te werken in haar Reglement van Orde.

Naast deze aanbevelingen aan de Kamer geeft de Afdeling advisering de grondwetgever
in overweging om duidelijker in de Grondwet vast te leggen hoe de Tweede Kamer de
heroverwegingsplicht bij tweedelezingsvoorstellen dient te vervullen en om twee andere
onduidelijkheden op te heffen. De Afdeling doelt hierbij in de eerste plaats op het
feit dat artikel 137, vierde lid, van de Grondwet wel bepaalt dat beide Kamers in
tweede lezing het voorstel overwegen, maar niet ondubbelzinnig bepaalt dat over een
voorstel in tweede lezing gestemd moet worden. De tweede onduidelijkheid die de Afdeling
signaleert, betreft de vraag op welk moment een wet tot herziening van de Grondwet
in eerste lezing (de verklaringswet) moet zijn bekendgemaakt.

3. Voorgeschiedenis en stand van zaken

3.1 Voorgeschiedenis

De hiervoor genoemde onderwerpen zijn niet nieuw. In 2009 heeft het toenmalige kabinet
zich, naar aanleiding van discussies daarover, gebogen over de vraag of de grondwetsherzieningsprocedure
aanpassing behoeft. In een op 18 december 2009 aan uw Kamer aangeboden notitie zijn
hiertoe enkele opties geschetst.11

Wat betreft de vraag op welk moment een wet tot herziening van de Grondwet in eerste
lezing (de verklaringswet) moet zijn bekendgemaakt, merkte het kabinet op dat het
zonder meer de voorkeur heeft dat verklaringswetten voorafgaand aan het ontbindingsbesluit
worden bekendgemaakt, maar sprak het de voorkeur uit om vast te houden aan het criterium
dat de dag voorafgaand aan de dag van de verkiezingen als de uiterste datum geldt
waarop de verklaringswetten bekend gemaakt dienen te zijn. Aangezien een letterlijke
interpretatie van de huidige tekst van artikel 137, derde lid, van de Grondwet de
mogelijkheid openlaat dat een verklaringswet bekend wordt gemaakt na de dag van verkiezingen
maar voor de dag van ontbinding, achtte het kabinet het «voorstelbaar dat deze mogelijkheid
wordt uitgesloten in de tekst van de Grondwet».

Wat betreft de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de tweede lezing van een grondwetsherziening,
merkte het kabinet allereerst op dat het uitgangspunt moet blijven dat de Kamer die
na de ontbindingsverkiezingen wordt gekozen, de behandeling van de tweede lezing aanvangt
én afrondt en dat het in elk geval zeer onwenselijk zou zijn als regering en/of Tweede
Kamer de behandeling van de tweede lezing zouden uitstellen met als achterliggende
reden dat een «gunstiger» samenstelling van een volgende Tweede Kamer wordt voorzien.
Met het oog hierop onderstreepte het kabinet het belang dat voorstellen in tweede
lezing onverwijld, dat wil zeggen op of zo spoedig mogelijk na de dag van eerste samenkomst,
bij de Tweede Kamer worden ingediend en daarna voortvarend worden behandeld. Het kabinet
merkte op dat de regering zich bij regeringsvoorstellen voortaan graag aan dit «eerstedagscriterium»
wil houden en bij initiatiefvoorstellen duidelijke afspraken zal maken met de initiatiefnemers
van de eerste lezing, zodat het wetsvoorstel tijdig aanhangig wordt gemaakt door ofwel
de regering ofwel één of meer leden van de Tweede Kamer. Deze afspraken achtte het
kabinet in beginsel afdoende. Een nadere inperking van de constitutionele mogelijkheid
van voortgezette behandeling door een Tweede Kamer die niet is samengesteld na de
grondwetsontbinding was naar het oordeel van het kabinet nodig noch wenselijk.

Deze kabinetsnotitie is als zodanig niet met uw Kamer besproken. In het kader van
het algemeen overleg over de kabinetsreactie op het advies van de staatscommissie
Grondwet (in 2012) vroeg het lid Van der Staaij of het toenmalige kabinet voornemens
was een voorstel te doen tot wijziging van de grondwetsherzieningsprocedure.12 Het toenmalige kabinet heeft hiertoe geen voorstellen geëntameerd.13 De Tweede Kamer deed dat evenmin.

3.2 Ontwikkelingen sinds de kabinetsnotitie

Sinds het verschijnen van de kabinetsnotitie is de Tweede Kamer drie keer ontbonden,
in 2010, 2012 en 2017. In 2010 en 2017 hield de Kamerontbinding mede verband met de
bekendmaking van verklaringswetten en is het besluit tot ontbinding van de Kamer dan
ook mede gebaseerd op artikel 137, derde lid, van de Grondwet:14

Kamerontbinding 2010

– Wet van 25 februari 2009, houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot invoering van de
bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen van de Grondwet door
de rechter (Stb. 2009, nr. 120).

Kamerontbinding 2017

– De wet van 30 september 2014, houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel
in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van
bepalingen inzake het correctief referendum (Stb. 2014, 355);

– De wet van 24 juni 2015, houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot de deconstitutionalisering
van de benoeming van de commissaris van de Koning en de burgemeester (Stb. 2015, nr. 277);

– De wet van 15 november 2016, houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel
in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het opnemen
van een constitutionele basis voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
Saba en het regelen van de betrokkenheid van hun algemeen vertegenwoordigende organen
bij de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer (Stb. 2016, nr. 458), zoals gewijzigd bij de wet van 26 oktober 2016 (kiescollege Eerste Kamer) (Stb. 2016, nr. 426).

In al deze gevallen werd de verklaringswet voorafgaand aan het ontbindingsbesluit
bekendgemaakt.

Kort voor de ontbinding van de Tweede Kamer in 2017 behandelde de Eerste Kamer de
eerste lezing van het grondwetsvoorstel strekkende tot invoering van het vereiste
van een meerderheid van twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen in de Staten-Generaal
voor de goedkeuring van verdragen betreffende de Europese Unie.15 Uiteindelijk werd de behandeling van dit voorstel door de Eerste Kamer daags voor
de publicatie van het besluit tot ontbinding van de Tweede Kamer aangehouden.16 Als de Eerste Kamer de behandeling van het voorstel op dat moment had afgerond en
het voorstel had aangenomen, zou de bekrachtiging daarvan en de publicatie van de
verklaringswet vermoedelijk hebben plaatsgevonden in de periode tussen de publicatie
van het ontbindingsbesluit en de datum van de verkiezingen van de Tweede Kamer.

Sinds die verkiezingen van de Tweede Kamer (in 2017) zijn nog drie verklaringswetten
bekendgemaakt:

– De wet van 19 augustus 2017, houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel
in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake de onschendbaarheid
van het brief-, telefoon- en telegraafgeheim (Stb. 2017, nr. 334);

– De wet van 21 februari 2018, houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel
in overweging te nemen tot verandering van de Grondwet, strekkende tot het opnemen
van een bepaling over het recht op een eerlijk proces (Stb. 2018, nr. 88);

– De wet van 9 maart 2018, houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering van de Grondwet, strekkende tot het opnemen van
een algemene bepaling (Stb. 2018, nr. 86).

De eerstvolgende ontbinding van de Tweede Kamer zal met het oog hierop mede in het
teken staan van een grondwetsherziening. Het besluit daartoe zal te zijner tijd (mede)
worden gebaseerd op artikel 137, derde lid, van de Grondwet.

Tabel – tijdpad publicatie verklaringswet en Kamerontbinding

Voorstel

Publicatie verklaringswet

Publicatie ontbindingsbesluit

Datum verkiezingen

Datum ontbinding

Constitutionele toetsing

17-03-2009

25-03-2010

09-06-2010

17-06-2010

Correctief referendum

15-10-2014

25-01-2017

15-03-2017

23-03-2017

Benoeming CdK en burgemeester

08-07-2015

25-01-2017

15-03-2017

23-03-2017

Caribische openbare lichamen

02-12-2016

25-01-2017

15-03-2017

23-03-2017

Briefgeheim

14-09-2017

–

–1

–2

Algemene bepaling

29-03-2018

–

–

–

Eerlijk proces

29-03-2018

–

–

–

X Noot

1

De eerstvolgende reguliere verkiezingen voor de Tweede Kamer vinden plaats op 17 maart
2021.

X Noot

2

Indien de verkiezingen plaatsvinden op 17 maart 2021, wordt de Tweede Kamer op basis
van de huidige tekst van de Kieswet op 25 maart 2021 ontbonden.

De laatstgenoemde drie voorstellen zullen na de eerstvolgende ontbinding van de Tweede
Kamer in tweede lezing worden behandeld.

De behandeling van de tweede lezing van de eerste vier genoemde voorstellen is gestart
(en inmiddels ook afgerond). Zoals uit onderstaande tabel blijkt, is echter slechts
in één van deze gevallen voldaan aan beide hiervoor geschetste uitgangspunten, namelijk
dat de indiening van het grondwetsvoorstel in tweede lezing plaatsvindt op de dag
van eerste samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer en de behandeling door die Tweede
Kamer wordt afgerond. In twee gevallen is wel aan het laatstgenoemde uitgangspunt
voldaan, maar werd het voorstel pas geruime tijd na de eerste samenkomst van de Tweede
Kamer aanhangig gemaakt en voor advies aan de Afdeling advisering van de Raad van
State voor advies voorgelegd. In één geval is wel aan het eerste uitgangspunt voldaan,
maar is de behandeling niet afgerond door de daartoe gekozen Tweede Kamer.

Tabel – tijdpad behandeling tweede lezing

Voorstel

Indiening / reactie indiener advies RvS

Datum eerste samenkomst

Afronding behandeling TK

Datum ontbinding TK

Constitutionele toetsing

17-06-2010

17-06-2010

09-10-2018

20-09-2012

Correctief referendum

15-06-2017

23-03-2017

23-11-2017

–

Benoeming CdK en burgemeester

26-06-2017

23-03-2017

23-01-2018

–

Caribische openbare lichamen

23-03-2017

23-03-2017

12-09-2017

–

4. Analyse van de recente ontwikkelingen

De in de vorige paragraaf geschetste ontwikkelingen laten zien dat van een bestendige
praktijk met betrekking tot de grondwetsherzieningsprocedure (nog) geen sprake is.
Meer in het bijzonder blijkt dat de hiervoor genoemde afspraken met betrekking tot
de wijze en het tijdstip waarop initiatiefvoorstellen tot grondwetsherziening in tweede
lezing aanhangig worden gemaakt en behandeld niet in alle gevallen worden nagekomen.
Dit roept de vraag op of aanpassing van de grondwetsherzieningsprocedure nu aangewezen
is.

Blijkens haar op 13 december jl. verschenen eindrapport is de staatscommissie parlementair
stelsel voorstander van een grondwetsherzieningsprocedure waarin een wijziging van
de Grondwet pas tot stand komt via twee lezingen, waarbij verkiezingen voor de Tweede
Kamer plaatsvinden na de eerste lezing om te voorkomen dat op basis van één verkiezingsuitslag
drastische veranderingen in het stelsel worden doorgevoerd en waarbij in de tweede
lezing een versterkte meerderheid nodig is om te verzekeren dat er ruime en bestendige
steun voor het voorstel is.19

Evenals de staatscommissie hecht het kabinet aan het handhaven van de hiervoor genoemde
waarborgen. Het kabinet staat dan ook geen ingrijpende wijziging van de grondwetsherzieningsprocedure
voor. Het kabinet ziet geen aanleiding de procedure van totstandkoming van een verklaringswet
(de eerste lezing) te wijzigen. Een voorstel tot grondwetsherziening wordt in eerste
lezing als wetsvoorstel door de regering bij de Tweede Kamer ingediend of door een
of meer leden van de Tweede Kamer aanhangig gemaakt. Het wetsvoorstel doorloopt vervolgens
het normale wetgevingsproces, met dien verstande dat – anders dan bij andere wetsvoorstellen
– de mogelijkheid van splitsing blijft bestaan (artikel 137, tweede lid, van de Grondwet).
Indien beide Kamers het wetsvoorstel aannemen en de regering dat vervolgens bekrachtigt,
wordt de verklaringswet bekendgemaakt (artikel 137, derde lid, van de Grondwet).

Wel meent het kabinet dat er aanleiding is om – in navolging van de hiervoor genoemde
voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State – duidelijker in de
Grondwet vast te leggen welke Tweede Kamer in tweede lezing een besluit neemt over
een voorstel tot grondwetsherziening en hoe de besluitvorming hierover praktisch wordt
vormgegeven.

4.1 Publicatie van de verklaringswet en Kamerontbinding

In navolging van de notitie uit 2009 is het kabinet van oordeel dat het zonder meer
de voorkeur heeft dat verklaringswetten voorafgaand aan het ontbindingsbesluit worden
bekendgemaakt, maar dat de dag voorafgaand aan de dag van de verkiezingen als de uiterste
datum geldt waarop de verklaringswetten bekend gemaakt dienen te zijn. Als de verklaringswet
uiterlijk op die dag wordt bekendgemaakt, neemt de vervolgens nieuw gekozen Tweede
Kamer de tweede lezing ter hand. Dit kan bijvoorbeeld worden verduidelijkt door de
huidige formulering van artikel 137, derde lid, van de Grondwet («Na de bekendmaking
van de wet, bedoeld in het eerste lid, wordt de Tweede Kamer ontbonden.») te vervangen
door: «De Tweede Kamer die wordt gekozen20 na de bekendmaking21 van de wet, bedoeld in het eerste lid, overweegt in tweede lezing het voorstel tot
verandering, bedoeld in het eerste lid.»

Deze formulering doet recht aan de al decennia bestaande praktijk dat de Tweede Kamer
niet meer afzonderlijk in het kader van een grondwetsherziening wordt ontbonden, maar
de eerstvolgende verkiezing van de Tweede Kamer mede geldt als verkiezing in het kader
van een of meer grondwetsherzieningen waarvan de eerste lezing in de daaraan voorafgaande
Kamerperiode is of zijn afgerond. Dit heeft als bijkomend voordeel dat niet langer
na de bekendmaking van een verklaringswet nog een (apart) ontbindingsbesluit hoeft
te worden genomen. In de praktijk kan zich – ook op dit moment – de situatie voordoen
dat er geruime tijd verstrijkt tussen de bekendmaking van de verklaringswet en de
eerstvolgende verkiezing van de Tweede Kamer. Indien in een voorkomend geval behoefte
bestaat aan een snellere behandeling van de tweede lezing van een grondwetsherziening,
biedt artikel 64 van de Grondwet de mogelijkheid om de Tweede Kamer eerder te ontbinden.

Als de eerstvolgende verkiezing van de Tweede Kamer na de bekendmaking van een of
meer verklaringswetten reguliere verkiezingen zijn, hoeft helemaal geen ontbindingsbesluit
meer te worden genomen en als het gaat om verkiezingen na een tussentijdse Kamerontbinding
op grond van artikel 64 van de Grondwet, hoeft niet langer ook artikel 137, derde
lid, van de Grondwet in de grondslag van het ontbindingsbesluit te worden genoemd.
Het kabinet onderkent dat een dergelijk ontbindingsbesluit en de publicatie daarvan
in het Staatsblad een zekere meerwaarde heeft om kiesgerechtigden erop te attenderen
dat de verkiezingen (mede) in het licht staan van een grondwetsherziening. Die meerwaarde
is naar het oordeel van het kabinet echter in de hedendaagse praktijk zeer beperkt.
Andere, moderne communicatiemiddelen hebben in ieder geval een aanzienlijk groter
bereik.

4.2 De besluitvorming in tweede lezing

De in de vorige paragraaf genoemde optie voor verduidelijking ziet uitsluitend op
de vraag welke Tweede Kamer bevoegd is de tweede lezing ter hand te nemen. Het kabinet
geeft in overweging om daarnaast een wijziging aan te brengen in de wijze waarop de
besluitvorming plaatsvindt in de tweede lezing. Tot op heden wordt, hoewel de Grondwet
dat niet met zoveel woorden voorschrijft, ten behoeve van de tweede lezing van een
voorstel tot grondwetsherziening een afzonderlijk wetsvoorstel ingediend of aanhangig
gemaakt. Dat heeft onmiskenbaar voordelen, aangezien aldus is verzekerd dat alle (grond)wetgevende
organen betrokken zijn bij de besluitvorming. Ook de in het wetgevingsproces te doorlopen
stappen zijn uitgewerkt in wet- en regelgeving. Dat geeft de betrokken organen houvast.

Er zijn echter ook nadelen. Het in procedure brengen van een wetsvoorstel vergt een
handeling van hetzij de regering, hetzij een of meer leden van de Tweede Kamer, terwijl
de ervaring leert dat discussie kan ontstaan over de vraag wie de verantwoordelijkheid
neemt voor deze handeling en voor de voortgang van de verdere behandeling van het
voorstel. Een dergelijke discussie leidt hoe dan ook tot vertraging en in het uiterste
geval tot de situatie dat de daartoe gekozen Tweede Kamer niet kan voldoen aan de
grondwettelijk voorgeschreven heroverwegingsplicht. Dit nadeel zou eventueel kunnen
worden ondervangen door in de Grondwet te bepalen dat het wetsvoorstel ten behoeve
van de tweede lezing van een voorstel tot grondwetsherziening in alle gevallen door
de regering (op de dag van eerste samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer) wordt ingediend,
ook als de eerste lezing als initiatiefwetsvoorstel aanhangig is gemaakt. Dit was
tot 1971 ook gebruikelijk. Hieraan kleeft echter ook een nadeel. Als de regering een
dergelijk voorstel indient terwijl zij hiertegen inhoudelijke bezwaren heeft, kan
de verdediging hiervan in het gedrang komen. Dat is met name in de fase van de behandeling
in de Eerste Kamer problematisch, omdat bij de behandeling van een regeringsvoorstel
dan geen rol is weggelegd voor de leden van de Tweede

Kamer die (mogelijk) wel voorstander van het voorstel zijn. Daarom is het sindsdien
gebruikelijk dat als de eerste lezing als initiatiefwetsvoorstel aanhangig is gemaakt
ook het wetsvoorstel in tweede lezing door één of meer leden van de Tweede Kamer in
procedure wordt gebracht.22 Het kabinet acht het niet wenselijk hierop terug te komen.

Dit roept wel de vraag op hoe in de toekomst kan worden geborgd dat ook in gevallen
waarin de eerste lezing van een voorstel tot grondwetsherziening als initiatiefwetsvoorstel
aanhangig is gemaakt, de daartoe gekozen Tweede Kamer de behandeling van de tweede
lezing vanaf de dag van eerste samenkomst ter hand kan nemen, ook als blijkt dat geen
lid van die Kamer bereid is de verdediging van het voorstel op zich te nemen. In haar
eerder genoemde voorlichting geeft de Afdeling advisering van de Raad van State uw
Kamer in overweging in het Reglement van Orde te bepalen dat initiatiefvoorstellen
in tweede lezing ambtshalve door de Voorzitter van de Tweede Kamer aanhangig worden
gemaakt op de eerste dag van samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer.

In aanvulling hierop zou kunnen worden overwogen in (artikel 19 van) de Wet op de
Raad van State te bepalen dat het horen van de Afdeling advisering achterwege kan
blijven over grondwetsvoorstellen in tweede lezing. Het kabinet acht het niet bezwaarlijk
dat de Afdeling advisering niet langer in alle gevallen zal worden gevraagd advies
uit te brengen over een voorstel tot grondwetsherziening in tweede lezing. In de eerste
plaats leert de ervaring dat de Afdeling advisering over voorstellen in tweede lezing
veelal blanco adviezen uitbrengt – aangezien de inhoud daarvan niet meer kan worden
gewijzigd en het advies over het voorstel in eerste lezing in de parlementaire stukken
is opgenomen23 – of volstaat met opmerkingen van procedurele aard.24 In de tweede plaats maakt een dergelijke bepaling het ook niet onmogelijk om de Afdeling
advisering om advies te vragen, bijvoorbeeld in gevallen waarin in de eerste lezing
een ingrijpend amendement is aangenomen waarover de Afdeling advisering niet eerder
heeft geadviseerd.

Deze flexibiliteit geeft de daartoe gekozen Tweede Kamer maximaal de ruimte om de
behandeling niet alleen ter hand te nemen, maar die ook af te ronden gedurende haar
zittingsduur, ook als de Kamer tussentijds zou worden ontbonden. Door tussentijdse
ontbinding kan de zittingsduur van de Tweede Kamer aanzienlijk korter zijn dan de
reguliere zittingsduur. Sinds de invoering van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging
(in 1917) heeft de Tweede Kamer altijd een zittingsduur gehad van ten minste 8 maanden.25 Een veel kortere zittingsduur is ook moeilijk voorstelbaar, aangezien met de vorming
van een nieuw kabinet na de verkiezingen tijd gemoeid is en ook als vervolgens wordt
besloten de Kamer tussentijds te ontbinden enkele maanden zullen verstrijken voordat
de daarop volgende verkiezingen daadwerkelijk plaatsvinden. In deze tijd moet de Tweede
Kamer in staat worden geacht een besluit te nemen over een voorstel tot grondwetsherziening,
waarover in eerste lezing doorgaans al uitgebreid is gediscussieerd en dat bovendien
inhoudelijk in tweede lezing niet meer kan worden gewijzigd.

In de praktijk kan zich de situatie voordoen dat de besluitvorming over een tweede
lezing inzet is van de onderhandelingen in het kader van de kabinetsformatie die volgt
op de verkiezingen die plaatsvinden na de bekendmaking van de verklaringswet. Het
kabinet wil dit niet onmogelijk maken, bijvoorbeeld door het stellen van een (korte)
vaste termijn waarbinnen de besluitvorming over de tweede lezing door de Tweede Kamer
moet zijn afgerond. Dit betekent dat de Tweede Kamer geen besluit hoeft te nemen voordat
de kabinetsformatie is afgerond en de uitkomsten van de onderhandelingen bij de besluitvorming
kunnen worden betrokken. Tegelijkertijd benadrukt het kabinet het belang van het eerdergenoemde
uitgangspunt dat de besluitvorming niet om politieke redenen zodanig wordt uitgesteld
dat tijdige besluitvorming door de Tweede Kamer onmogelijk wordt. Ook als zou worden
besloten tot tussentijdse Kamerontbinding voordat de Tweede Kamer een besluit heeft
genomen over de tweede lezing, zou de besluitvorming kunnen worden afgerond in de
periode tussen het besluit tot Kamerontbinding en de daaropvolgende verkiezingen.
Zoals de Raad van State eerder heeft opgemerkt, staat de beslissing tot ontbinding
immers niet in de weg aan een voortgezette behandeling en afhandeling van de tweede
lezing, nu de «leer van het achterwege laten van de behandeling van omstreden wetsvoorstellen»
niet op gaat voor een aanhangig voorstel tot grondwetswijziging in tweede lezing.
De (nieuwe) zittende Tweede Kamer is juist daarvoor (mede) verkozen en kan tot aan
het aantreden van een nieuwe Kamer beslissen tot aanvaarding van die tweede lezing.
Het demissionaire karakter van het kabinet, de beslissing tot Kamerontbinding noch
de verkiezingen doen daaraan af.26 Om dit te bewerkstelligen geeft het kabinet in overweging om in artikel 137 van de
Grondwet tot uitdrukking te brengen dat indien de Tweede Kamer die wordt gekozen na
de bekendmaking van de verklaringswet in tweede lezing geen besluit neemt, het grondwetsvoorstel
van rechtswege vervalt.

4.3 Besluitvorming in tweede lezing door de verenigde vergadering?

De staatscommissie parlementair stelsel adviseert om de tweede lezing van een voorstel
tot grondwetsherziening te behandelen in een gezamenlijke vergadering van beide Kamers,
de zogeheten verenigde vergadering.27 Het kabinet zal in zijn reactie op het advies van de staatscommissie ingaan op deze
aanbeveling. In deze brief volsta ik met de opmerking dat deze aanbeveling de hiervoor
genoemde mogelijke wijzigingen van de grondwetsherzieningsprocedure onverlet laten.

5. Conclusie

Het kabinet acht het wenselijk de waarborgen die in de huidige grondwetsherzieningsprocedure
zijn neergelegd te handhaven. Het kabinet ziet evenmin aanleiding de procedure van
totstandkoming van een verklaringswet te wijzigen. Wel meent het kabinet dat er aanleiding
is om duidelijker in de Grondwet vast te leggen welke Tweede Kamer in tweede lezing
een besluit neemt over een voorstel tot grondwetsherziening en hoe de besluitvorming
hierover praktisch wordt vormgegeven. In deze brief worden hiertoe enkele concrete
suggesties gedaan. In de eerste plaats kan worden verduidelijkt dat de Tweede Kamer
die wordt gekozen na de bekendmaking van de verklaringswet het voorstel tot grondwetsherziening
in tweede lezing overweegt. In de tweede plaats geeft het kabinet, in navolging van
de Afdeling advisering van de Raad van State, in overweging om in het Reglement van
Orde van uw Kamer te bepalen dat initiatiefvoorstellen in tweede lezing ambtshalve
door de Voorzitter van de Tweede Kamer aanhangig worden gemaakt op de eerste dag van
samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer. In aanvulling hierop zou in de Wet op de Raad
van State kunnen worden bepaald dat het horen van de Afdeling advisering achterwege
kan blijven over grondwetsvoorstellen in tweede lezing. Dit geeft de daartoe gekozen
Tweede Kamer maximaal de ruimte om de behandeling niet alleen ter hand te nemen, maar
die ook af te ronden gedurende haar zittingsduur, ook als de Kamer tussentijds zou
worden ontbonden. Om te bewerkstelligen dat dit ook daadwerkelijk gebeurt, geeft het
kabinet in overweging om te bepalen dat indien de daartoe gekozen Tweede Kamer in
tweede lezing geen besluit neemt, het grondwetsvoorstel van rechtswege vervalt.

Over de wenselijkheid van deze suggesties wisselt het kabinet graag nader met u van
gedachten.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren