Brief regering : Onderzoeksrapport ‘Tweede evaluatie Wet afgeschermde getuigen’

Nr. 492 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 februari 2019

Met deze brief bied ik uw Kamer het onderzoeksrapport «Tweede evaluatie Wet afgeschermde
getuigen»1 aan met mijn reactie daarop. Het onderzoek werd in 2018 uitgevoerd door de Radboud
Universiteit Nijmegen.

1. Aanleiding onderzoek

De Wet afgeschermde getuigen trad in werking in 2006. In de wet is in artikel IVa
de verplichting opgenomen om vijf jaar na de inwerkingtreding van de wet aan de Staten-Generaal
een verslag te zenden over de doeltreffendheid en effecten van de wet in de praktijk.
Uit de eerste evaluatie, over de periode 2006 tot april 2012, bleek dat er geen gebruik
gemaakt was van de wet.2 In reactie op de wens van de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie van de Eerste
Kamer, zegde de toenmalige Minister van Veiligheid en Justitie in oktober 2012 toe
«... de Wet afgeschermde getuigen wederom na verloop van een periode van vijf jaar
te evalueren in de hoop dat zich gedurende dat tijdsbestek voldoende casus hebben
voorgedaan om – mede in het licht van de nog openstaande toezeggingen – een reëel
beeld te krijgen van de toepassing van deze wet in de praktijk» (Kamerstuk 29 743, H). Uit het tweede onderzoek blijkt dat ook in de jaren 2012–2017 geen afgeschermd
getuigenverhoor heeft plaatsgevonden. Op de redenen hiervoor wordt hierna ingegaan,
na een korte schets van de achtergrond van de Wet afgeschermde getuigen. Vervolgens
komen de overige bevindingen uit het onderzoek aan de orde en tenslotte geef ik mijn
reactie op de uitkomst van het onderzoek.

2. Doel en achtergrond van de Wet afgeschermde getuigen.

De Wet afgeschermde getuigen is in het leven geroepen om de mogelijkheden van toetsing
van AIVD-informatie in het strafproces te vergroten. Daarvoor was reden omdat in toenemende
mate gebruik werd gemaakt van informatie van inlichtingen- en veiligheidsdiensten
in strafzaken. Dit hing vooral samen met de strafrechtelijke aanpak van (dreigende)
terroristische activiteiten. Bij de bestrijding van terrorisme hebben ook de inlichtingen-
en veiligheidsdiensten een belangrijke taak. Blijkt deze diensten van feiten, relevant
voor de opsporing en vervolging, dan kunnen zij gegevens daarover via een ambtsbericht
aan het openbaar ministerie verstrekken. Deze ambtsberichten zijn op grond van een
wettelijke verplichting tot geheimhouding3 op een dusdanige manier opgesteld dat de hierin vervatte informatie niet herleidbaar
is tot de in het interne dossier opgenomen informatiebronnen. Daarom is de betrouwbaarheid
van deze informatie en de rechtmatigheid van de wijze waarop de informatie is verkregen
moeilijk te toetsen. Nader onderzoek van deze informatie kan nodig zijn voor het gebruik
daarvan in het strafproces. De Wet afgeschermde getuigen biedt daartoe enkele bijzondere
voorzieningen.

3. Bevindingen uit het onderzoek

Redenen dat de afgeschermde getuigenregeling niet wordt toegepast

Als verklaring voor het feit dat ook in de onderzochte periode 2012–2017 geen afgeschermd
getuigenverhoor heeft plaatsgevonden, komen in het onderzoek vier redenen naar voren.
In de eerste plaats is er zeer grote terughoudendheid bij de AIVD en de MIVD om medewerking
te verlenen aan een afgeschermd getuigenverhoor als gevolg van de hiervoor genoemde,
wettelijk vastgelegde geheimhoudingsplicht. In het enkele geval waarin was verzocht
om een afgeschermd getuigenverhoor (in de zogenoemde Piranha-zaak), werd de medewerking
hieraan door de AIVD geweigerd. In de tweede plaats doet de verdediging, op de genoemde
zaak na, tot dusver niet het verzoek tot het toepassen van de regeling. Redenen hiervoor
zijn verwachtingen dat de AIVD niet mee zal werken aan een afgeschermd getuigenverhoor,
dat een verhoor niet meer informatie zal opleveren vanwege de geheimhoudingsplicht
en dat een dergelijk verhoor ook belastende informatie voor de cliënt kan opleveren.
De derde reden heeft te maken met de rol die het ambtsbericht speelt in strafzaken.
In veel strafzaken heeft dit alleen de functie van startinformatie voor een strafrechtelijk
onderzoek en dient het ter legitimatie van de inzet van opsporingsbevoegdheden. Is
dat het geval, dan blijkt de strafrechter over het algemeen niet of slechts beperkte
ruimte te bieden om de betrouwbaarheid en rechtmatigheid van de verkrijging van de
informatie te toetsen en hetzelfde geldt voor de achtergrond van het ambtsbericht.
In de vierde plaats vormt andersoortige compensatie voor de beperkte controlemogelijkheden
een reden dat de afgeschermde getuigenregeling niet wordt toegepast. Deze compensatie
brengt de strafrechter geregeld tot het oordeel dat de inhoud van het ambtsbericht
langs andere weg voldoende toetsbaar is gebleken en kan hem zelfs bewegen het ambtsbericht
voor het bewijs te gebruiken. Deze andere wijze van toetsing kan bijvoorbeeld bestaan
uit toetsing door de landelijk officier van justitie terrorismebestrijding van de
inhoud van het ambtsbericht (in wording) aan het interne dossier van de AIVD of de
MIVD, het verstrekken van aanvullende stukken ter onderbouwing van het ambtsbericht
door deze diensten, of een getuigenverhoor van het Hoofd AIVD en/of het horen van
de landelijk officier van justitie terrorismebestrijding. Uit het onderzoek blijkt
verder dat het ambtsbericht, volgens de rechter, voldoende toetsbaar kan zijn indien
er veel ander bewijsmateriaal is dat de inhoud van het ambtsbericht ondersteunt, zeker
als er gedurende het strafproces een mogelijkheid is geweest voor de verdediging om
dat bewijsmateriaal ter discussie te stellen door het horen van getuigen of anderszins.
Dit is ook in lijn met de wettelijke bewijsregeling, waarin is bepaald dat de rechter
de bewezenverklaring niet uitsluitend of in beslissende mate mag baseren op informatie
waarvan de bron niet bekend is (artikel 344a Sv).

De waarde en de bruikbaarheid van de Wet afgeschermde getuigen

Ondanks dat de afgeschermde-getuigenregeling tot op heden niet is toegepast om de
bovengenoemde redenen, blijkt uit het onderzoek en met name uit de gehouden interviews,
dat het denkbaar is dat de noodzakelijke toetsing van een ambtsbericht van de AIVD
of MIVD door een afgeschermd getuigenverhoor zou plaatsvinden. Dit doet zich temeer
voor als de verdediging verweer voert op de betrouwbaarheid van het ambtsbericht of
de rechtmatigheid van de verkrijging ervan. Het moet dan wel gaan om een cumulatie
van drie aspecten. Het moet gaan om een belangwekkende strafzaak, waarin het opsporingsonderzoek
maar in beperkte zin aanvullende belastende informatie heeft opgeleverd over de verdachte
en het ambtsbericht hierdoor een cruciale rol speelt in de bewijsvoering. Het feit
dat een dergelijke combinatie van factoren zich slechts sporadisch zal voordoen doet
niet af aan de waarde van de regeling, zo volgt uit het onderzoek. Ter verbetering
van de wettelijke regeling wordt de suggestie gedaan de bevoegdheid van de rechter-commissaris
tot inzage in het interne dossier van de AIVD en de MIVD expliciet in de wet op te
nemen. Deze bevoegdheid zou de mogelijkheid bieden van een effectieve toetsing van
(de achtergrond van) de informatie in het ambtsbericht en daarmee kunnen bijdragen
aan de hiervoor besproken compensatie bij het achterwege blijven van een afgeschermd
getuigenverhoor.

4. Reactie op de uitkomst van het onderzoek

Ook in de tweede evaluatieperiode is geen sprake geweest van een afgeschermd getuigenverhoor
en een verzoek daartoe is ook slechts in een enkele zaak gedaan. Deze uitkomst is
te verklaren doordat het niet tot informatiebronnen herleidbaar zijn van de informatie
in de ambtsberichten van de AIVD en MIVD direct voortvloeit uit de specifieke, niet
op de opsporing van strafbare feiten gerichte taak van deze diensten en hun daarmee
samenhangende wettelijke geheimhoudingsplicht. Deze geheimhoudingsplicht leidt er
ook toe, dat de genoemde diensten tot dusver hebben geweigerd, en ook in de toekomst
zeer terughoudend zullen zijn om medewerking te verlenen aan een afgeschermd getuigenverhoor.
Zoals ook uit het onderzoek naar voren komt, ben ik van oordeel dat de afgeschermde
getuigenregeling niettemin wel degelijk van waarde is en bruikbaar kan zijn in een
strafzaak, vooral in die situaties waarin een ambtsbericht een cruciale rol speelt
in de bewijsvoering.

In de praktijk is gebleken dat de strafrechtspleging en de AIVD ook zonder toepassing
van de afgeschermde getuigenregeling naar mogelijkheden zoeken om in voorkomend geval
enige toetsing van (de achtergrond van) de informatie in een ambtsbericht mogelijk
te maken in antwoord op een gevoerd verweer. Aan de doelstelling van de Wet afgeschermde
getuigen wordt feitelijk voldaan zonder dat daadwerkelijk afgeschermde getuigen zijn
gehoord. Wat betreft de suggestie de bevoegdheid van de rechter-commissaris tot inzage
in het interne dossier van de AIVD en de MIVD uitdrukkelijk in de wet op te nemen
merk ik het volgende op. In de huidige wettelijke regeling (artikel 226q Sv) ligt
blijkens de wetsgeschiedenis al besloten dat de rechter-commissaris kennis kan nemen
van alle informatie die samenhangt met het ambtsbericht, en ook van het interne dossier
van de AIVD en de MIVD (vgl. Kamerstuk 29 743, nr. 7, p. 22). Het is de vraag of het uitdrukkelijk opnemen van deze bevoegdheid in de
wet leidt tot een effectievere toetsing. Zoals ook door de onderzoekers wordt aangegeven,
blijft de regie over de omvang van het interne dossier dat wordt ingezien door de
rechter-commissaris bij de AIVD en MIVD liggen, zodat niet vanzelfsprekend is dat
de rechter-commissaris alle relevante stukken onder ogen krijgt. De verdediging krijgt
zelf geen zicht op de inhoud en omvang van het interne dossier en moet vertrouwen
op de juistheid van de bevindingen van de rechter-commissaris, die over zijn bevindingen
slechts beperkt kan rapporteren in zijn proces-verbaal. Het is zeer de vraag of een
wettelijke explicitering van de inzagebevoegdheid op dit punt meer soelaas zal bieden;
de reikwijdte van de bevoegdheid blijft hetzelfde, evenals de beperkingen die daarin
besloten liggen. Ik zie dan ook geen meerwaarde in de voorgestelde aanpassing van
de wettelijke regeling. Zoals het onderzoek laat zien, heeft de rechtspraktijk inmiddels
eigen wegen gevonden om de informatie in de ambtsberichten op andere wijze nader te
toetsen of het tekort aan de mogelijkheid daartoe op andere wijze te compenseren (steunbewijs).
Een afgeschermd getuigenverhoor met mogelijke inzage door de rechter-commissaris van
onderliggende stukken voor de toetsing van een ambtsbericht, zoals voorzien door de
Wet afgeschermde getuigen, geldt daarmee als ultimum remedium voor die uitzonderlijke
strafzaak waarin de noodzaak van verdergaand onderzoek zich ondanks de alternatieve
mogelijkheden blijft opdringen.

Dat daaraan in exceptionele gevallen behoefte kan bestaan, wordt ook door de tweede
evaluatie van de wettelijke regeling bevestigd.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus