Brief regering : Tussenstand veranderopgave inburgering

Nr. 245
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 februari 2019

In juli 2018 heb ik uw Kamer de hoofdlijnen geschetst van het nieuwe inburgeringsstelsel1, in oktober 2018 informeerde ik uw Kamer over de uitwerkingsagenda van deze stelselherziening2. In deze brief presenteer ik u aan de hand van een tussenstand de voortgang van de
herziening, zodat u een beeld krijgt van de keuzes die worden gemaakt en nog moeten
worden gemaakt. Ook informeer ik u over de wijze waarop ik in aanloop naar het nieuwe
stelsel gemeenten ga ondersteunen en welke afspraken ik daarbij heb gemaakt. Tenslotte
meld ik u nog enkele actuele ontwikkelingen ten aanzien van het huidige stelsel.

Kernpunten van de Veranderopgave inburgering (VOI)

Het huidige inburgeringsstelsel voldoet niet: inburgeraars doen te lang over hun inburgering
en het stelsel prikkelt niet om op het hoogst mogelijke niveau de Nederlandse taal
te leren. De verbinding met participatie wordt onvoldoende gemaakt, onder andere omdat
nieuwkomers zich allereerst richten op hun inburgeringsplicht. De doorgaande lijn
tussen de asielopvang en verdere inburgering bij gemeenten verloopt onvoldoende soepel.
Inburgeraars zijn kwetsbaar op een vrije markt waar fraude voorkomt door instellingen
die misbruik maken van de mogelijkheden die het leenstelsel ze biedt. Hervorming is
dus broodnodig.

De hervorming is ingrijpend en raakt ieder aspect van het huidige stelsel:

– Gemeenten krijgen een sleutelpositie in de uitvoering van het stelsel.

– Gemeenten nemen van iedere individuele inburgeraar een brede intake af, op basis waarvan
een persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP) wordt opgesteld.

– Gemeenten zijn verantwoordelijk om een bij het PIP aansluitend inburgeringsaanbod
te doen; dit aanbod omvat naast een van de drie leerroutes in ieder geval kennis Nederlandse
maatschappij (KNM), oriëntatie op de Nederlandse arbeidsmarkt (ONA), het Participatieverklaringstraject
(PVT) en de benodigde ondersteuning bij het zelfredzaam worden ten aanzien van de
financiële huishouding («ontzorgen»).

– Het gehele stelsel vraagt om een herziening van de manier waarop informatie- en gegevensuitwisseling
tussen relevante ketenpartners wordt georganiseerd.

– Er dient een financiële plaat te worden vastgesteld, die past binnen de financiële
kaders die ik in de brief van 2 juli jl. heb geschetst.

– Voor het nieuwe stelsel wordt een evaluatie- en monitoringskader ontworpen, waardoor
de resultaten van het nieuwe stelsel kunnen worden gevolgd, en bijstelling mogelijk
is (lerend en adaptief stelsel).

Ik werk aan een stelsel dat écht werkt en daadwerkelijk alle betrokkenen in de juiste
positie zet en het juiste instrumentarium biedt: de inburgeraar, de gemeenten én de
rijksoverheid. Voor geen van deze partijen zal het nieuwe stelsel vrijblijvend zijn.
Wel wordt gezocht naar een betere balans tussen plichten en ondersteuning, en tussen
uniformiteit en flexibiliteit. Dat betekent dat lessen moeten worden getrokken uit
het verleden en uit (vergelijkbaar) buitenland en dat ervaringen van gemeenten en
andere professionals maximaal betrokken worden bij de ontwikkeling van het nieuwe
stelsel.

De tussenstand

Na de totstandkoming van de uitwerkingsagenda is via een zorgvuldig en intensief proces
met een brede groep stakeholders, waaronder gemeenten, maatschappelijke organisaties,
belangenorganisaties, departementale partners en wetenschappers veel vooruitgang geboekt
op de nadere uitwerking. Deze tussenstand is daar het resultaat van. Ik hecht eraan
daarbij op te merken, dat de stelselherziening doorwerkt in de uitvoeringspraktijk
van meerdere partijen (gemeenten, DUO) en dat aanpassing van aanpalende wet- regelgeving
nodig is. Ik verkies echter een goed doordacht en door alle betrokkenen gedragen stelsel,
boven een snelle invoering van een hervorming die het goed doet op Haagse tekentafels,
maar niet in de echte wereld.

Deze tussenstand geeft u inzicht in de actuele stand van zaken, maar is niet volledig.
Een aantal vraagstukken is bijzonder lastig. Achter schijnbaar eenvoudige vragen,
blijkt niet zelden een complex vraagstuk te schuilen. Zo ligt de vraag voor in hoeverre
alle facetten van het nieuwe inburgeringsstelsel, inclusief de betaling, ook voor
niet-asielstatushouders zouden moeten gelden. Het gaat dan om bijvoorbeeld gezinsmigranten
die binnen het huidige stelsel worden geacht hun eigen inburgeringstraject te betalen.

Hoog tempo

Ondanks deze complexiteit ligt het tempo voor de stelselherziening hoog. Door stakeholders
ben ik erop geattendeerd dat de planning ambitieus is, sommige partijen spreken zelfs
van een «moordend tempo». Ik stuur u voor het zomerreces een beleidsbrief met de hoofdpunten
van het voorstel van de wet dat ik in consultatie breng. Uw Kamer kan het definitieve
wetsvoorstel in het eerste kwartaal van 2020 tegemoetzien. Dit betekent dat de nieuwe
wet niet voor 1 januari 2021 in werking zal treden – een half jaar later dan gepland.

Opbouw van de brief

Achtereenvolgens ga ik in op de tussenstand van een aantal deelonderwerpen van de
veranderopgave die in samenhang moeten worden bezien.

1. Regie gemeenten vanaf opvang

2. Persoonlijk Plan Inburgering en Participatie

3. Ontzorgen van asielstatushouders

4. Bovenlokale samenwerking en inkoop door gemeenten

5. Leerroutes in het nieuwe stelsel

6. Informatie- en gegevensuitwisseling

7. En ondertussen: extra geld voor gemeenten

8. Lopende initiatieven en pilots

1. Regie gemeenten vanaf opvang

Van gemeenten wordt verwacht dat zij zo vroeg mogelijk betrokken zijn bij de inburgeraar
die zich in hun gemeente vestigt, bij asielstatushouders bij voorkeur al op het moment
dat zij nog in het AZC verblijven. Vanaf het moment van koppeling van statushouders
aan de gemeente weet de betreffende gemeente wie zij kunnen verwachten. Dit is in
het nieuwe stelsel ook het moment waarop zij de regie over de uitvoering van inburgering
krijgen.

Zo vroeg mogelijk op het AZC wordt er gestart met activiteiten gericht op integratie
en participatie. Het pakket aan maatregelen dat hiertoe sinds de verhoogde asielinstroom
vanaf eind 2015 is geïntroduceerd wordt bestendigd3. Meest prominent hierbij is het programma «Voorbereiding op inburgering» dat na vergunningverlening
voor alle inburgeringsplichtige asielstatushouders in de opvang beschikbaar is. Dit
programma bestaat naast Nederlandse taalverwerving uit individuele begeleiding en
heeft aandacht voor kennis van de Nederlandse maatschappij (KNM) en oriëntatie op
de Nederlandse arbeidsmarkt (ONA). Het is een belangrijke eerste stap in het inburgeringsproces.
De hervorming biedt de kans om dit waardevolle programma steviger met het inburgeringsstelsel
te verbinden. Daarom wil ik in de nieuwe wet- en regelgeving opnemen dat aan alle
inburgeringsplichtige asielstatushouders in de centrale opvang een aanbod in het kader
van «Voorbereiding op inburgering» wordt gedaan. Ik hecht er daarbij aan dat het programma
zo goed mogelijk aansluit op de reguliere inburgering. Korte doorlooptijden in de
asiel- en huisvestingketen zijn een belangrijke randvoorwaarde om een optimale aansluiting
te realiseren.

Ik wil dat al tijdens het verblijf in het AZC wordt gestart met de brede intake voor
asielstatushouders. De brede intake neemt in het nieuwe stelsel een belangrijke plek
in en geeft op individueel niveau inzicht in de startpositie en ontwikkelmogelijkheden
van een inburgeringsplichtige. Gemeenten kunnen in het nieuwe stelsel grotendeels
zelf bepalen hoe de brede intake wordt vormgegeven zodat zij dit optimaal kunnen vervlechten
in de eigen bredere structuur van het sociaal domein. Op hoofdlijnen wordt vastgelegd
welke onderwerpen aan bod moeten komen tijdens de intake4. Onderdeel hiervan is een verplichte, onafhankelijk af te nemen leerbaarheidstoets
die door het Rijk wordt ontwikkeld. Deze leerbaarheidstoets wordt enkele weken nadat
iemand inburgeringsplichtig is geworden afgenomen. Voor asielstatushouders is dit
dus nog tijdens het verblijf op het AZC.

De uitslag van de leerbaarheidstoets, die inzicht geeft in de snelheid waarmee een
inburgeraar in staat is de Nederlandse taal te leren, gaat helpen bij het vaststellen
van de leerroute van de inburgeraar. Vanzelfsprekend dient deze uitslag te worden
bezien in het licht van alle aanvullende informatie die tijdens de intake wordt opgehaald
door de gemeente.

Wanneer de statushouder verhuist naar de gemeente vindt een warme overdracht plaats.
De verantwoordelijkheid hiervoor wordt bij de gemeente neergelegd, dit past ook bij
de regierol van gemeenten. De informatie die het COA verzamelt en ook nu al deelt
met gemeenten via het Taakstelling Volg Systeem (TVS) kan hierbij helpen.

2. Persoonlijk Plan Inburgering en Participatie

Na afronding van de brede intake wordt op basis van de opgehaalde informatie het persoonlijk
Plan Inburgering en Participatie (PIP) opgesteld. Hierin worden afspraken gemaakt
over de thema’s inburgering, participatie, ontzorgen en begeleiding5. Voor het opstellen én vaststellen van het PIP stel ik een maximale termijn van 6
weken na inschrijving van de inburgeraar in de gemeente voor. De inburgeringstermijn
van 3 jaar gaat eveneens 6 weken na inschrijving in de gemeente van start. Dit voorkomt
onnodige verlengingen als gevolg van lange verblijftijden in de opvang.

De gemeente evalueert de voortgang van de inburgeraar op de in het PIP gemaakte afspraken
via periodieke contactmomenten. In de eerste 10 maanden vinden er minimaal twee gesprekken
plaats tussen de inburgeraar en de gemeente. Tijdens deze gesprekken kan worden besproken
of de gekozen route voor inburgering en participatie voldoende aansluit. Als blijkt
dat een andere route beter past, kan tot maximaal één jaar na het ingaan van het inburgeringstermijn
worden geschakeld. Op deze manier kan bijgesteld worden, zonder de inburgeringstermijn
in gevaar te brengen. Informatie van taalscholen en een eventuele werkgever kunnen
input leveren voor deze voortgangsgesprekken.

3. Ontzorgen van asielstatushouders

In het PIP worden onder andere afspraken gemaakt over ontzorgen. Ik heb u toegezegd
de juridische mogelijkheden ten aanzien van het verplicht opleggen van ontzorging
aan asielstatushouders in beeld te brengen. Dat is mogelijk, onder de voorwaarde dat
het aantoonbaar bijdraagt aan het oplossen van de problematiek waar asielstatushouders
mee geconfronteerd worden, tijdelijk van aard is en het niet leidt tot in totaal lagere
materiële vergoedingen dan andere bijstandsgerechtigden in gelijke situatie zouden
krijgen.

Het kabinet kiest ervoor om gemeenten de taak te geven om alle (bijstandsgerechtigde)
asielstatushouders verplicht gedurende een periode van zes maanden te ontzorgen. Deze
verplichting wordt opgenomen in de Participatiewet. Na deze verplichte periode kan
het ontzorgen, indien nodig, op basis van een individuele afweging door de gemeente
voortgezet worden conform de mogelijkheden die de Participatiewet nu al biedt. Gemeenten
betalen in de periode van ontzorging de vaste lasten, zoals huur, energiekosten en
de verplichte verzekeringen, uit de bijstand. De asielstatushouder ontvangt wat resteert
en ontvangt de toeslagen. Hiermee wordt voorkomen dat onzekerheid over de financiële
positie in de beginfase afleidt van de integratieverplichtingen. Daarnaast worden
schulden voorkomen die makkelijk kunnen ontstaan omdat asielstatushouders op het moment
van vestiging in de gemeente vaak nog onvoldoende kennis hebben van de financiële
verplichtingen die zij hebben terwijl het inkomen nog niet stabiel is.

Bij de invulling van ontzorgen wordt zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de bestaande
uitvoeringspraktijk. Een aantal gemeenten geeft op vrijwillige basis al invulling
aan (vormen van) ontzorging. Zo houden sommige gemeenten in deze periode standaard
huur en zorgverzekering in van de bijstandsuitkering. Ook zetten zij bij minder zelfredzame
asielstatushouders vrijwillig budgetbeheer in. Daarnaast hebben gemeenten aandacht
voor het daadwerkelijk financieel zelfredzaam maken van asielstatushouders zodat ze
na de periode van ontzorgen niet alsnog in problemen komen. De Inspectie SZW levert
voor de zomer de resultaten op van haar onderzoek naar bestaande gemeentelijke werkwijzen.

4. Bovenlokale samenwerking en inkoop door gemeenten

Gemeenten zorgen in het nieuwe stelsel voor op maat gesneden inburgeringstrajecten
en baseren deze op de uitkomsten van de brede intake.

Bovenlokale samenwerking

Gelet op de omvang van de doelgroep en het gewenste maatwerk, ligt regionale samenwerking
voor kleine en middelgrote gemeenten voor de hand. De ervaring leert dat gemeenten,
als gevolg van de kleine aantallen inburgeraars, uit zichzelf al samenwerking opzoeken.
Het is daarom niet nodig om regionale samenwerking verplicht op te leggen. Na het
raadplegen van specifiek kleine(re) gemeenten, zal ik daarover een knoop doorhakken.

Ervan uitgaande dat regionale samenwerking straks niet wettelijk verplicht wordt bestaat
overigens wel de wens om een aanwijzingsbevoegdheid te hebben, voor het geval regionale
samenwerking onverhoopt toch niet van de grond komt (voorbeeld: Jeugdwet/WMO). Zoals
eerder aangegeven zullen gemeenten in veel gevallen een «natuurlijke prikkel» voelen
om samen te werken, omdat veel gemeenten zo weinig inburgeraars hebben dat ze wel
moeten samenwerken om voldoende aanbod te krijgen.

Inkoop door gemeenten

Ik overweeg een aanbodplicht voor gemeenten op te nemen in de wet, waarbij het gemeenten
vrij staat op welke wijze dit aanbod tot stand wordt gebracht. Voor een deel zullen
gemeenten het benodigde aanbod zelf (kunnen) creëren (bijvoorbeeld de begeleiding
van de inburgeraar); voor een ander deel van dat aanbod zullen gemeenten op de markt
inkopen. Bij het organiseren van dit aanbod hebben gemeenten onder andere de keuze
uit: inbesteden, overheidsopdracht en open-house. Vooralsnog is ook in het nieuwe
stelsel de kwaliteitsborging bij de inkoop van een taaltraject via het keurmerk van
Blik op Werk geborgd. Gemeenten kunnen met deze taak meer dan nu het geval is sturen
op het aanbod en de kwaliteit ervan.

«Dubbel slot» om fraude tegen te gaan

In mijn brief van 2 juli jl. gaf ik al aan dat de snel groeiende vraag naar inburgeringslessen
ervoor zorgt dat profiteurs op de markt actief zijn, wat kan leiden tot misstanden
en zelfs fraude. De zorgwekkende toename van het aantal signalen van fraude die ik
in mijn brief van 17 december jl.6 heb toegelicht onderstreepte deze zorg stevig. Het is van groot belang dat de kwaliteit
van de inburgeringscursussen gewaarborgd is. Door gemeenten verantwoordelijk te maken
voor inkoop verwacht ik dat daarvan een flinke impuls uitgaat; gemeenten hebben immers
het grootste belang om te zorgen dat de inburgeringscursussen hoogwaardig zijn en
bijdragen aan het zo snel mogelijk aan het werk te krijgen van nieuwkomers. Gemeenten
worden verantwoordelijk voor de inkoop van inburgeringsonderwijs, en zijn veel meer
dan inburgeraars zelf bij machte om te handelen bij signalen van misstanden: zij kunnen
deze (eventueel samen met samenwerkingspartners) duiden, wegen en vervolgens een keuze
maken om samenwerkingsrelaties te beëindigen. Signalen van fraude zullen sneller dan
nu het geval is op de juiste respons kunnen rekenen. Overigens zie ik gemeenten deze
rol nu al pakken, door samenwerkingsverbanden met bonafide taalscholen aan te gaan.
Het nieuwe stelsel is dus een voorname beheersmaatregel als het gaat om het verkleinen
van risico’s op fraude.

Daarnaast blijft ook een keurmerk nodig. In de huidige situatie is de stichting Blik
op Werk (BoW) houder van het «keurmerk inburgering» en toetst zij of cursusaanbieders
aan de normen voldoen op een aantal indicatoren. Dit keurmerk is voortdurend in ontwikkeling,
ook naar aanleiding van de toename van het aantal signalen van fraude. Zo is het toezicht
aangescherpt met financieel toezicht en toezicht in de klas en worden ook aanvullende
eisen voor nieuwe toetreders geformuleerd. Tegelijkertijd wordt, in samenspraak met
de Inspectie SZW, gekeken naar risicovolle elementen in het huidige inburgeringsstelsel
en zullen deze elementen worden meegenomen bij de verdere ontwikkeling van het nieuwe
stelsel. De combinatie van de maatregelen die al zijn genomen zorgen ervoor dat in
aanloop naar het nieuwe stelsel de huidige verschijningsvormen (de modus operandi)
van fraude zoveel mogelijk worden uitgebannen en dat fraudeurs worden aangepakt.

Ik heb de ambitie om in het nieuwe stelsel van start te gaan met een goed aanbod van
bonafide taalscholen. Het keurmerk in combinatie met de regierol van de gemeenten
zorgt voor een «dubbel slot» waardoor de mogelijkheden tot fraude sterk worden ingeperkt.
Ingeval deze maatregelen onvoldoende effect hebben, neem ik verdere maatregelen.

5. Leerroutes in het nieuwe stelsel

Op basis van de brede intake wordt in het PIP vastgelegd welke route de inburgeraar
gaat volgen; de reguliere inburgeringsroute, de onderwijsroute of de Z-route. De gemeente
voorziet voor iedere inburgeraar in een aanbod op deze routes en combineert dit met
Kennis Nederlandse Maatschappij (KNM), het Participatieverklaringstraject, inclusief
het ondertekenen van de Participatieverklaring, en het onderdeel oriëntatie op de
Nederlandse arbeidsmarkt (ONA).

Reguliere inburgeringsroute

De reguliere inburgeringsroute is gericht op het beheersen van het Nederlands als
Tweede taal (NT2) op taalniveau B1 volgens het Gemeenschappelijk Europees Referentiekader
voor Moderne vreemde talen van de Raad van Europa.

Aan inburgeraars van wie na aanzienlijke inspanning en via een objectieve toets is
vastgesteld dat het B1-examen niet haalbaar is, kan de mogelijkheid worden gegeven
om (op onderdelen) op A2 niveau examen te doen. Op welke termijn het aanpassen van
het taalniveau binnen de route mogelijk is en op grond waarvan dit kan worden besloten
wordt uitgewerkt met onder andere deskundigen op het gebied van taal en taalverwerving.

Onderwijsroute

Binnen de onderwijsroute volgen inburgeraars, voordat zij mogen instromen in een opleiding
op MBO2-niveau of hoger, een schakelvoorziening. Het is een programma van 1,5 à 2
jaar voor het op niveau brengen van de benodigde vaardigheden. Zo is er naast taallessen
Nederlands (gericht op B1 of B2 niveau) in de schakelvoorziening aandacht voor andere
vakken en vaardigheden, zoals rekenen, Engels, computervaardigheden en competenties
die relevant zijn voor instroom op de arbeidsmarkt (oriëntatie op beroepen, assertiviteit
en initiatief nemen). Toegang tot de schakelvoorziening is op het gebied van beheersing
van de Nederlandse taal drempelloos (geen minimum taaleis). Een inburgeraar heeft
binnen de Onderwijsroute voldaan aan de inburgeringsplicht wanneer deze een diploma
MBO2 of hoger heeft behaald en heeft voldaan aan het Participatieverklaringstraject.
Deze route zal naar verwachting langer dan drie jaar duren. In de wet- en regelgeving
zal daarmee rekening worden gehouden.

Bij de verdere vormgeving van de onderwijsroute heb ik dit voorjaar samen met de Minister
van OCW nog een aantal belangrijke keuzes te maken. Een van de keuzes betreft tot
welke leeftijd de onderwijsroute wordt opengesteld. Ook vraagt de positionering van
het entreeonderwijs aandacht. Een andere vraag die in dit kader voorligt, heeft betrekking
op de vraag of de schakelvoorziening publiek of privaat wordt vormgegeven. Het onderbrengen
van de schakelvoorziening onder de reikwijdte van het bekostigde onderwijs leidt tot
ingrijpen op de markt, want dergelijke voorzieningen worden ook door particuliere
organisaties aangeboden.

Z-route

Voor inburgeringsplichtigen bij wie tijdens de intake wordt vastgesteld dat zij zeer
veel moeite zullen hebben met het leren van de Nederlandse taal en de verwachting
is dat zij het A2-niveau niet zullen halen binnen de reguliere route, is er een derde
route waarin zelfredzaamheid centraal staat: de Z-route. In het huidige stelsel zouden
deze inburgeraars hoogstwaarschijnlijk worden ontheven van de inburgeringsplicht op
basis van aantoonbaar geleverde inspanning. Dat vind ik onwenselijk. De Z-route vervangt
deze ontheffingsmogelijkheid en zorgt ervoor dat iedere inburgeraar een passend aanbod
naar vermogen krijgt.

Inburgeraars die voor deze route in aanmerking komen zijn in veel gevallen analfabeet
(ook in hun moedertaal), laaggeschoold en/of laag leerbaar. Voor deze groep analfabeten
wordt het alfabetiseringstraject onderdeel van de Z-route7. De onderdelen in deze route worden aangeboden op een niveau dat aansluit bij de
leefwereld en capaciteiten van de inburgeraar en zullen een sterk praktische invulling
hebben. Zodoende is de Z-route een betekenisvol traject van ongeveer twee jaar met
activiteiten die aansluiten bij de persoonlijke integratiedoelen van de inburgeraar:
het leren van de Nederlandse taal, waarbij op alle onderdelen wordt gestreefd naar
A1 niveau, zelfredzaamheid in de samenleving, activering en participatie. Deze route
zal in veel gevallen de meest intensieve route van het inburgeringsstelsel zijn en
vraagt bovendien veel maatwerk en begeleiding van gemeenten. Inburgeraars in de Z-route
hebben voldaan aan hun inburgeringsplicht als zij de afspraken in het PIP zijn nagekomen,
hieronder valt ook het afleggen van de Participatieverklaring en (aangepaste) inzet
op KNM en ONA en in veel gevallen een of meerdere taalexamens.

De kwaliteit van de invulling van de onderdelen gericht op zelfredzaamheid, activatie
en participatie wordt, zeker in de start van het stelsel, intensief gemonitord. Middels
deze monitoring kunnen we in kaart brengen of gemeenten voldoende in staat zijn om
een betekenisvol traject binnen de Z-route vorm te geven.

6. Informatie- en gegevensuitwisseling

Ten behoeve van de gegevensuitwisseling in het nieuwe stelsel is met de betrokken
ketenpartners een inventarisatie gemaakt van de ervaringen en geleerde lessen uit
het huidige en vorige stelsel en is een verkenning uitgevoerd van de eisen die het
nieuwe stelsel aan gegevensuitwisseling zal stellen. De komende maanden wordt het
programma van eisen voor de nieuwe ICT-structuur in detail uitgewerkt.

7. En ondertussen: gemeenten krijgen impuls met extra geld

Met het oog op een tijdige transitie van het huidige naar het nieuwe stelsel, is het
van belang dat gemeenten de komende periode voldoende in staat zijn om inburgeraars
met het huidige instrumentarium te begeleiden. Dit vergt een zorgvuldig proces en
eveneens de opdracht om de tussentijd goed te gebruiken.

Bestuurlijke afspraken

Dit belang wordt breed gedeeld, ook door het Kabinet. Het kabinet stelt daarom zowel
in het jaar 2019 als in het jaar 2020 tijdelijk € 20 mln. beschikbaar aan gemeenten
voor de ondersteuning en begeleiding van inburgeraars (2 x € 20 mln.). Met de extra
middelen stel ik gemeenten in staat om actief aan de slag te gaan met het inburgerings-
en taalverwervingsproces van inburgeringsplichtige statushouders. De impuls is ook
bedoeld voor gemeenten om alvast te groeien naar de regierol op inburgering in het
nieuwe stelsel. Het is van belang dat gemeenten een proces inrichten waarbij inburgeraars
worden begeleid en dat tot doelstelling heeft dat inburgering efficiënter en effectiever
wordt en meer gericht is op activering en participatie. Het kan dan gaan om een intake
en begeleiding bij aanvang van de inburgering zodat mensen sneller starten, het adviseren/
informeren over trajecten die aansluiten bij de capaciteiten en mogelijkheden van
inburgeraars, het monitoren van het taalverwervingsproces en het adviseren over vervolgstappen.

Van alle gemeenten wordt verwacht dat zij in aanloop naar het nieuwe stelsel actief
deze rol oppakken zodat de huidige inburgeraars hiervan al kunnen profiteren in hun
inburgerings- en participatieproces. Een aantal gemeenten is hiermee al goed aan de
slag. Ter voorbereiding op de implementatie van het nieuwe stelsel zal in het eerste
kwartaal van 2020 een landelijk representatief beeld worden geschetst van de activiteiten
die door gemeenten ondernomen worden. Daarbij zal ook uitgevraagd worden welke knelpunten
en kansen gezien worden richting het nieuwe stelsel.

Hierover zijn op 14 februari jl. tussen de VNG en het Rijk bestuurlijke afspraken
gemaakt. De bestuurlijke afspraken zijn opgenomen als bijlage bij deze brief8. De middelen aan gemeenten worden beschikbaar gesteld via een decentralisatie-uitkering9 en worden gedekt uit de extra middelen uit het Regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst».
Ik geef hiermee uitvoering aan de motie van de leden Özdil en van Dijk10. In deze afspraken is ook opgenomen dat gemeenten actief worden uitgenodigd om het
voorkomen van fraude te adresseren in de voorlichting aan inburgeraars en misstanden
en vermoedens van onregelmatigheden te rapporteren aan Blik op Werk.

Ondersteuning Divosa

Daarnaast stel ik in 2019 € 4,5 mln. beschikbaar voor ondersteuning van gemeenten
door regiocoördinatoren van Divosa. Zij zullen gemeenten op een zo goed mogelijke
manier ondersteunen en faciliteren in aanloop naar de implementatie van de nieuwe
Wet inburgering. Deze inzet wordt vanuit mijn ministerie gefinancierd tot en met 2021.

8. Lopende initiatieven en pilots

Eerder meldde ik uw Kamer dat ik de periode tot de inwerkingtreding van de nieuwe
wet ook wil gebruiken voor pilots. Daarnaast wil ik lessen benutten die getrokken
kunnen worden uit lopende initiatieven en onderzoeken die relevant zijn voor het nieuwe
stelsel.

Lopende initiatieven

Veel gemeenten zijn op basis van de uitgangspunten van het nieuwe inburgeringsstelsel
al gestart met het testen van nieuwe instrumenten en/of werkwijzen. In overleg met
de G40, G4, Divosa en de VNG zijn lopende initiatieven door Platform31 in kaart gebracht.
Het overzicht maakt inzichtelijk op welke onderdelen en met welke nieuwe instrumenten
en werkwijzen al ervaring in de praktijk is/wordt opgedaan en op welke nog niet. Voor
een deel van de lopende initiatieven wordt bekeken wat er nodig is om het nieuwe stelsel
optimaal van de praktijkervaring te laten profiteren. Dit kan betekenen dat er extra
monitoring of evaluatie op een lopend initiatief wordt gezet. Of dat met aanpassingen
lopende initiatieven in aanmerking komen voor een pilot in lijn met het nieuwe stelsel.

Pilots

Naast het leren van lopende initiatieven is geïnventariseerd op welke thema’s er behoefte
is aan nieuwe pilots of nader onderzoek. De pilots zijn specifiek gericht op:

1. het optimaliseren van de uitvoerbaarheid van de wet- en lagere regelgeving door inzicht
te verwerven in welke instrumenten en werkwijzen goed werken;

2. het ondersteunen van de uitvoerders van het nieuwe inburgeringsstelsel bij een soepele
overgang door bestaande werkwijzen verder te ontwikkelen, innovatie te stimuleren
en bij te dragen aan onderlinge kennisuitwisseling tussen gemeenten.

In 2019 en 2020 zal ik pilots inzetten op onder andere:

1. PIP en brede intake: als kernonderdeel van het nieuwe stelsel.

2. Integrale aanpak: vanuit de noodzaak voor verbinding tussen domeinen en een voor de
inburgeraar samenhangende aanpak.

3. Z-route: om invulling te geven aan maatwerk gericht op zelfredzaamheid en perspectief.

4. Lerend stelsel: vanuit de visie om continu leren en ontwikkelen te borgen in het stelsel.

5. Integratie van vrouwelijke nareizigers in navolging op de motie Becker11.

In maart zal het selectieproces worden uitgewerkt. De pilots zullen gefaseerd van
start gaan. Een aantal pilots kan rond de zomer van dit jaar starten. Met de nog te
selecteren pilotgemeenten zullen afspraken gemaakt worden over de opzet van de pilot,
kennisdeling en monitoring. Met deze toelichting kom ik tegemoet aan het verzoek van
de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 6 december 201812.

Overige zaken met betrekking tot het huidige inburgeringsstelsel

Vrijstelling ONA voor werkenden

Zoals eerder gemeld, wordt er voor het ONA-onderdeel een vrijstelling ingevoerd voor
inburgeraars die werken. De voorziene invoeringsdatum hiervoor was 1 april 2019. De
afstemming, voorbereiding en aanpassing van regelgeving heeft echter meer tijd gekost
dan voorzien. Hierdoor komt de invoerdatum naar huidig inzicht later in dit voorjaar
te liggen.

De wachttijden voor het eindgesprek bij het ONA examen zijn inmiddels teruggebracht
tot de normale termijn. Dat wil zeggen dat er een ONA eindgesprek binnen zes weken
na aanmelding wordt ingepland.

Schrijfexamen

Het inburgeringsexamen bestaat uit vier taalexamens voor Lezen, Luisteren, Schrijven
en Spreken. Inburgeraars kunnen gedurende het gehele jaar examenonderdelen doen. Het
schrijfexamen inburgering kent verschillende examenversies die at random worden toegekend aan kandidaten. In oktober 201813 heb ik u bericht over het uitstel van het afnemen van de schrijfexamens. In eerste
instantie ging het om de NT2 examens (op B1 en B2 niveau) maar daarna bleken ook examenvragen
van het schrijfexamen A2 te circuleren op sociale media. Juist dit examenonderdeel
is extra kwetsbaar, omdat kandidaten per examen een beperkt aantal schrijfopdrachten
krijgen. De opgaven worden makkelijker onthouden dan de andere examens, die uit meer
opgaven bestaan.

De afname van het schrijfexamen A2 is, zoals aangekondigd, een week stopgezet waarna
via toetsontwikkelaar CITO nieuwe examenversies beschikbaar zijn gekomen. De examens
zijn kort daarna hervat. Daarbij is gemonitord of er wederom vragen zijn gepubliceerd.
Dat bleek het geval en daarop zijn opnieuw de betreffende vragen uit de vragenbank
gehaald om te voorkomen dat een deel van de kandidaten het examen met voorkennis aflegt.
Afgelopen weken is, in overleg met DUO en de toetsexperts, beoordeeld dat de voorraad
op de vragenbank kwetsbaar is en de betrouwbaarheid van de examens hierdoor wordt
aangetast. Ik kies er daarom voor op korte termijn (15 maart) over te stappen op massa-afnames
op vaste dagen met specifieke versies waarbij het geen zin heeft om examenvragen te
delen omdat deze slechts eenmalig worden gebruikt. Dit is een oplossing voor de korte
termijn. Daarnaast wordt samen met DUO en toetsontwikkelaars gewerkt aan een langetermijnoplossing.

Tenslotte

Het ontwerpproces van een nieuw inburgeringsstelsel is een complexe opgave. Deze tussenstand
maakt dit duidelijk. Ik wil daarbij de balans vinden tussen complexiteit, tempo en
zorgvuldigheid om te komen tot een stelsel dat werkt. De betrokkenheid van gemeenten
en partijen, met hun specifieke inhoudelijke kennis en van de uitvoeringspraktijk,
zijn daarbij van essentieel belang. Ik zie het als mijn opdracht om samen met onder
andere gemeenten de tussentijd goed te benutten. Het extra geld en de afspraken die
hierover zijn gemaakt brengt gemeenten goed in positie om de transitie naar het nieuwe
stelsel te maken én inburgeraars ook nu al goed te begeleiden.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees