Brief regering : Resultaten quickscan luchthaven in zee

Nr. 577 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 februari 2019

Hierbij bied ik u de resultaten aan van de quickscan luchthaven in zee1. Deze is uitgevoerd naar aanleiding van de motie Paternotte/Van Brenk (Kamerstuk
29 665, nr. 317) en in het kader van de luchtvaartnota 2020–2050. De motie vraagt ten eerste om een
analyse van de stand der techniek ten opzichte van eerder onderzoek naar het creëren
van een mainport in de Noordzee. Ten tweede vraagt de motie om inzicht in de potentiële
maatschappelijke kosten en baten alsmede de consequenties voor de vliegveiligheid
van een verplaatsing van Schiphol naar zee.

Voor deze quickscan is een overzicht gemaakt van relevante informatie uit diverse
bestaande onderzoeken. Vervolgens is middels een aantal expertsessies een actualisatie
van het materiaal gemaakt. Hierbij wil ik benadrukken dat het gaat om een quickscan die laat zien hoe een luchthaven in zee er kan uitzien (inclusief bijbehorende kosten, baten en onzekerheden), waarbij is voortgebouwd
op inzichten uit het verleden. De resultaten zijn ter gedachtenvorming.

De afgelopen periode heb ik enerzijds gemerkt dat de luchthaven in zee enorm leeft
in de samenleving. Dit bleek bijvoorbeeld tijdens de luchtvaartgesprekken en focusgroepen
die in het kader van de luchtvaartnota zijn gehouden. In delen van de samenleving
bestaat een sterke wens om tot een permanente oplossing te komen voor de problematiek
rondom Schiphol, waarbij de luchthaven in zee als een mogelijkheid wordt gezien. Daarnaast
word ik benaderd door partijen die enthousiast zijn over de bouw van een luchthaveneiland,
omdat Nederland zich hiermee internationaal op de kaart zou kunnen zetten.

Anderzijds heeft het kabinet zich gecommitteerd aan de internationale klimaatdoelstellingen,
en werkt het met andere overheden, markt- en maatschappelijke partijen aan nationale
afspraken in het Klimaatakkoord. Windparken op zee zijn een belangrijk onderdeel om
de doelstellingen te kunnen halen. Eerder heb ik uw Kamer al geïnformeerd (Kamerstuk
31 936, nr. 570) dat de zoektocht naar een mogelijke locatie voor een luchthaven in zee wordt beperkt
door de reeds in gang gezette uitrol van windparken op zee (in het kader van het Energieakkoord
en de Routekaarten 2023 en 2030 voor het Klimaatakkoord), conform het Nationaal Waterplan
en de klimaatambities. Realisatie van de routekaarten en het kunnen vormgeven van
de verdere klimaatambities richting 2050 is staand kabinetsbeleid. Verder geldt dat
de schaarste aan geschikte ruimte op de Noordzee voor windparken, visserij, scheepvaart
en natuur toeneemt. Het wordt ingewikkelder om een akkoord over het ruimtegebruik
op de Noordzee te sluiten.

Ik ben me er van bewust dat de quickscan nog geen antwoord geeft op alle vragen die
er liggen omtrent de luchthaven in zee. Nader onderzoek kan hier meer duidelijkheid
over verschaffen. Ik benoem daarbij bijvoorbeeld de impact op de leefomgeving van
vliegtuigbewegingen van/naar een luchthaveneiland, de effecten van (te verwachten)
technologische vooruitgang en eventuele multifunctionaliteit van het eiland op de
kosten-baten-verhouding. Ik ga hierover graag het gesprek met uw Kamer aan.

Tevens zal ik na de zomer in de ontwerp-luchtvaartnota mijn visie neerleggen op de
grote luchtvaartthema’s van dit moment (klimaat, gezondheid, veiligheid en economie),
en richting geven aan het beleid tot 2050.

In deze brief ga ik op hoofdlijnen in op de kosten en baten die ik momenteel op het
netvlies heb rond een luchthaven in zee. In de rapporten in de bijlagen vindt u nadere
informatie. De voor de literatuurstudie gebruikte rapporten zullen gepubliceerd worden
op de website luchtvaartindetoekomst.nl.

Introductie quickscan

De bestaande kennis over een luchthaveneiland in de Noordzee komt uit diverse onderzoeken
in de periode 1997–2003. Een conclusie uit het onderzoeksprogramma Flyland (2000–2003)
is dat er geen absolute onmogelijkheden bestaan om een luchthaven in zee te realiseren.
Flyland werd echter beëindigd, omdat er te veel onzekerheden in de ontwikkeling van
de luchtvaart bestonden, de toen gemaakte initiële kostenberekening hoog uitviel en
de investeringsmogelijkheden door de Nederlandse overheid en luchtvaartsector beperkt
waren. Ook waren de uitgangspunten die golden bij aanvang van Flyland gewijzigd. Daarbij
ging het bijvoorbeeld om de verwachte groei en het percentage passagiers dat overstapt
op Schiphol.

Om in de actualisatiestudie een zo concreet mogelijk beeld te geven van maatschappelijke
kosten en baten van een luchthaven in zee, was het nodig om één variant vast te stellen.
Daartoe moest een aantal keuzes worden gemaakt. Het gaat om bijvoorbeeld keuzes voor
de locatie, constructie, omvang, functionaliteit, configuratie en bereikbaarheid.
Dit zijn stuk voor stuk lastige vragen, waarbij op mijn verzoek externe experts zijn
betrokken. Ik benadruk dat het niet gaat om definitieve keuzes.

Tijdens de door ruimtelijk ontwerpbureau PosadMaxwan georganiseerde expertsessies
is de locatiekeuze een belangrijk aandachtspunt geweest. De factoren die bij de locatiekeuze
een rol speelden, betreffen de afstand tot de kust, de juridische grens van de territoriale
zee, de vogeltrek, de zeestroming (van belang voor ecologie en zandstromen) en de
locatie van geplande windparken. Omdat rekening moet worden gehouden met lange besluitvormings-
en vergunningsprocedures en een lange bouwperiode, is de verwachting dat een luchthaveneiland
niet voor 2050 is gerealiseerd. Schiphol blijft operationeel totdat de luchthaven
in zee in gebruik wordt genomen. Verder is uitgegaan van monofunctionaliteit (namelijk
luchtvaart) en van bestaande techniek voor het bouwen van een luchthaveneiland en
bereikbaarheid door tunnelbuizen. Ten slotte is gekozen voor vijf parallelle start-
en landingsbanen. De afweging die hierbij past is tussen de leefomgeving enerzijds
en de robuustheid van het banenstelsel anderzijds, waarbij in de quickscan de nadruk
heeft gelegen op het eerste.

Tijdens de expertsessies zijn verschillende varianten van een luchthaven in zee bekeken.
Daaruit kwam naar voren dat een variant waarbij alle vliegtuigbewegingen naar het
luchthaveneiland worden verplaatst operationeel en kostentechnisch de voorkeur heeft.
Landzijdige functies zoals parkeren, bagage-inname, security en vrachtafhandeling
blijven op de huidige Schiphollocatie. Personen, bagage en vracht gaan via een ondergronds
spoorsysteem naar het luchthaveneiland toe. Door een volledige verplaatsing van de
vliegtuigbewegingen worden de baten gemaximaliseerd. De variant waarbij een deel van
de vliegtuigbewegingen vanaf het luchthaveneiland wordt uitgevoerd (een satellietluchthaven)
is afgevallen vanwege de relatief ongunstige kosten-baten-verhouding.

De grootste baten

De voornaamste redenen om een luchthaven op zee te overwegen zijn de verbetering van
de leefomgeving in de gebieden rondom Schiphol, de mogelijkheden voor ruimtelijke
ontwikkeling op en rondom de huidige Schiphollocatie en de mogelijke groei van de
luchtvaartoperatie. Deze potentiële baten leiden niet per se tot de Noordzee-optie.
Die keuze volgt uit analyses uit het verleden.

Omwonenden in de omgeving van Schiphol hebben te maken met vliegtuiggeluid, de gevolgen
van emissies van vliegtuigen, en er ligt een risicocontour. In de Schiphol Gebruiksprognose
2019 is geprognosticeerd dat in gebruiksjaar 2019 circa 125.000 mensen ernstig gehinderd
zullen zijn door het vliegtuiggeluid. Wanneer de vliegtuigbewegingen van Schiphol
rond 2050 verplaatst worden naar de Noordzee, verbetert voor hen de kwaliteit van
de leefomgeving direct, en vervalt ook de huidige risicocontour. De verbetering van
de leefomgeving kan positieve effecten hebben op bijvoorbeeld de nachtrust, de productiviteit
overdag, en een verbetering van de gezondheid (ook op lange termijn). Het RIVM doet
hier momenteel onderzoek naar.

De quickscan laat echter ook zien dat er op andere plekken een verslechtering van
de leefomgeving is te verwachten. De aan- en uitvliegroutes van de luchthaven in zee
zullen naar verwachting deels over land lopen, des te meer wanneer gebruik wordt gemaakt
van dwarsbanen. Die zijn mogelijk nodig om de robuustheid van het banenstelsel te
vergroten. Waar de vliegroutes precies lopen, en hoeveel mensen daardoor gehinderd
worden, is in de quickscan niet gekwantificeerd. Verwacht wordt dat dit zich vooral
in de kustregio’s concentreert.

Het Schipholterrein is bijna 3.100 hectare groot. Daarbij komt dat er hoogterestricties
gelden in een groot gebied om de luchthaven heen. Bij het volledig verplaatsen van
de vliegtuigbewegingen naar de Noordzee vervallen die hoogtebeperkingen en komt een
groot deel van het Schipholareaal vrij. Dit betekent dat er nieuwe ruimtelijke ontwikkelmogelijkheden
ontstaan in de metropoolregio Amsterdam, bijvoorbeeld voor woningbouw, bedrijvigheid
en groen.

Uit de quickscan blijkt echter ook dat de woningbehoefte in 2050 een stuk lager ligt
dan nu. De bevolkingsomvang stabiliseert volgens het CBS, waarbij de onzekerheid over
groei of krimp toeneemt. Tijdens de expertsessies is hierop gewezen: de luchthaven
in zee is geen oplossing voor de woningbehoefte van nu.

Ten slotte is een potentiële baat dat er (in theorie) meer groei van de luchtvaart
mogelijk is op het eiland dan op de huidige Schiphollocatie. Groei van de luchtvaart
heeft naar verwachting een positief effect op de bereikbaarheid en het vestigingsklimaat
in Nederland, maar bemoeilijkt het behalen van de klimaatdoelstellingen. Verplaatsing
van de luchthaven naar de Noordzee betekent dus niet ongebreideld groeien. Ook neemt
de reistijd van reizigers, werknemers en vracht van/naar de luchthaven toe.

Bij deze batenpost zijn eveneens kanttekeningen te plaatsen. De kwaliteit van de verbinding
tussen check-in en de luchthaven is bijvoorbeeld erg belangrijk voor de concurrentiepositie,
maar de betrouwbaarheid is een onzekere factor. In brede zin is de ontwikkeling van
de luchtvaart onzeker, vooral na 2050. Daarbij gaat het niet alleen over de homecarrier
en zijn hub-en-spokemodel, maar ook over luchtvaart als zodanig. Technologische veranderingen
zoals verticaal opstijgen en de intrede van drones in het personenvervoer, kunnen
bijvoorbeeld impact hebben op het gebruik van luchthavens.

De grootste kosten

De voornaamste kostenposten die tegenover de baten staan, zijn de hoge aanlegkosten,
de impact op de natuur, en de beperktere ruimte op de Noordzee, waarmee onder meer
het behalen van de klimaatdoelstelling wordt bemoeilijkt.

De grootste monetaire kostenposten zijn de aanleg en inrichting van het luchthaveneiland,
en de tunnelverbinding met het eiland. Tezamen is dit tijdens de expertsessies geschat
op 33 tot 46 miljard euro. Niet becijferd zijn onder meer de (hogere) onderhoudskosten,
de aanschaf van (trein)materieel en de aanpassing van de huidige luchthavenlocatie.
Tevens moet rekening worden gehouden met parallelle investeringen in Schiphol tot
de ingebruikname van het eiland, waarbij de afschrijvingskosten hoger zijn dan gebruikelijk.
Ook kwam vanuit de expertsessies en de literatuur de waarschuwing dat overschrijding
van kosten en planning waarschijnlijk is bij dit type complexe projecten.

Daarnaast zijn er diverse niet-monetaire kostenposten. Op het landschap zijn negatieve
effecten te verwachten. Het duingebied is bijvoorbeeld een kwetsbaar ecosysteem, wat
door de emissies van vliegtuigen getroffen kan worden. Daarnaast brengt de doorsnijding
van het duingebied met tunnelbuizen een veiligheidsrisico met zich mee in relatie
tot de stabiliteit van de kust en de waterkwaliteit; er treedt mogelijk verzilting
op. Daarbij zullen het eiland en de vliegtuigbewegingen (dag en nacht) zichtbaar zijn
vanaf de kust.

Ook zijn de effecten op de natuur groot, waarbij een aantal risico’s zijn op te merken.
Onder meer kan de zogenaamde kustrivier verstoord worden. Dit kan gevolgen hebben
voor de primaire productie en het transport van vislarven naar hun opgroeigebied.
Dit heeft mogelijk effect op het voedselaanbod in de Noordzee en de Waddenzee en daarmee
op de vogel- en visstand. Verstoring van vogels en zeezoogdieren en daarmee habitatverlies
is voorstelbaar, maar lastig te voorspellen. Daarnaast zijn diverse beheersmaatregelen
nodig om vogelaanvaringen met vliegtuigen te beperken en zo de vliegveiligheid te
kunnen waarborgen. Hierbij dient te worden opgemerkt dat het duurzaam gebruik van
het ecosysteem op de Noordzee nu al tegen de grenzen van de milieugebruiksruimte aanloopt
(Europese verplichtingen van de Kaderrichtlijn Mariene Strategie en de Vogel- en Habitatrichtlijn).
Er ligt al een herstelopgave voor het achteruitgaande aantal vogels. Daar bovenop
leidt de uitrol van de routekaarten voor windenergie op zee tot extra vogelaanvaringen,
die overigens op zichzelf binnen het voor de windparken op zee opgestelde Kader Ecologie
en Cumulatie blijven. Ten slotte zorgt de bouw van een luchthaveneiland voor een grote
CO2-uitstoot.

Verder kwam uit de quickscan naar de voren dat de ruimte op de Noordzee in toenemende
mate schaarser wordt. Gegeven de bestaande ruimtelijke schaarste leidt alleen al de
eventualiteit van een luchthaven in zee er op korte termijn toe dat de besluitvorming
over de toekomstige inrichting van de Noordzee wordt bemoeilijkt. Dit vraagstuk speelt
in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) en het Nationaal Programma Noordzee 2022–2027,
waarin de hoofdlijnen uit de NOVI nader worden uitgewerkt. Binnen deze context is
het mijn ambitie om het komend half jaar in een traject onder onafhankelijk voorzitterschap
van het Overlegorgaan Fysieke Leefomgeving met de belangrijkste maatschappelijke partijen
een Noordzeeakkoord te sluiten (Kamerstuk 33 450, nr. 55).

De luchthaven in zee heeft uiteenlopende effecten en aandachtspunten op het ruimtelijk
gebruik van de Noordzee. Ten eerste gaat het om de scheepvaart, waarbij de aanlooproutes
naar de haven van Amsterdam en bepaalde ankergebieden dichtbij liggen. Voor de niet
route-gebonden scheepvaart neemt de bewegingsruimte af. Op het gebied van de scheepvaartveiligheid
is het aanvaringsrisico een aandachtpunt. Ten tweede gaat het om de visserij. De ruimte
voor visserij neemt af, doordat in een groot gebied rondom de luchthaven niet gevist
kan worden in verband met de aantrekkingskracht op vogels. Daarnaast speelt het eerder
genoemde punt van verstoring van de primaire productie en de mogelijke (maar onbekende)
gevolgen voor de visstand. Ten derde gaat het om recreatie. Het eiland en de vliegtuigen
zijn te zien en te horen vanaf de kust, wat de recreatieve waarde van het strand-
en duingebied negatief beïnvloedt. Ten vierde gaat het om de zandwinning. Een punt
van aandacht is de verminderde hoeveelheid beschikbaar zand voor de kustverdediging.
Daarbij komt dat de veranderende stromingen effect kunnen hebben op de bestaande kustverdediging.
Ten vijfde gaat het om de ruimte voor windparken op zee. In de quickscan is naar voren
gekomen dat een preferente locatie voor een luchthaven in zee grenst aan het windpark
Hollandse Kust zuid (HKz). Vanwege de hoogtebeperkingen in het kader van de vliegveiligheid
kunnen een luchthaven en een windpark echter niet naast elkaar bestaan.

De aanleg van windparken vormt een integraal onderdeel van de Nederlandse klimaatambities
die volgen uit het Parijsakkoord. In het regeerakkoord heeft dit kabinet dan ook een
ambitieus doel gesteld. We nemen maatregelen die ons voorbereiden op een broeikasgasreductie
van 49% in 2030 ten opzichte van 1990. In combinatie met elektrificatie van de industrie,
met name in de kustzone, is windenergie op zee in potentie de grootste toekomstige
groene krachtbron voor de Nederlandse economie en samenleving. De routekaart windenergie
op zee 2030 is vastgesteld op 27 maart 2018 (Kamerstuk 33 561, nr. 42).

De verduurzaming van de energievoorziening door middel van windenergie op zee (uit
het Energieakkoord) wordt in het ontwerp-Klimaatakkoord verder doorgezet, door de
zeven gigawatt windenergie uit de Routekaart 2030 in het akkoord op te nemen en het
proces naar het aanwijzen van extra gebieden voor windparken op zee in het Nationaal
Programma Noordzee 2022–2027 te starten.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, C. van Nieuwenhuizen Wijbenga