Brief regering : Verkenning mogelijkheden adresseren audit gap

Nr. 1573 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 februari 2019

Uw Kamer heeft mij verzocht uiteen te zetten welke mogelijkheden de regering ziet
om de beperkte controlemogelijkheden van de Europese Rekenkamer (ERK) op de Europese
Centrale Bank (ECB) te verbeteren.1 Met deze brief geef ik uitvoering aan dit verzoek, waarbij ik tevens inga op het
reeds afgelegde traject.

Audit gap

De ERK en verschillende nationale rekenkamers, waaronder de Algemene Rekenkamer (ARK),
hebben zich meermaals kritisch uitgelaten over lacunes in de controlebevoegdheden
op Europees en nationaal niveau.2 Sinds de invoering van het SSM is het toezicht op de zogeheten significante instellingen
overgeheveld naar de ECB. Nationale rekenkamers die voorheen een mandaat hadden om
het toezicht op alle banken te controleren, zijn met de komst van het SSM niet meer
in staat om deze rol te vervullen ten aanzien van het toezicht op de significante
instellingen. Het verlies van dit controlemandaat wordt niet gecompenseerd door het
mandaat van de ERK ten aanzien van de ECB. Dit heeft consequenties voor de toegang
tot informatie en daarmee de uitoefening van doelmatigheidscontroles door de ERK.
De ECB heeft zich in het verleden op het standpunt gesteld dat het niet verenigbaar
zou zijn met haar onafhankelijkheid als centrale bank, indien zij zou worden onderworpen
aan een externe doelmatigheidscontrole. Dat standpunt lijkt inmiddels te zijn verlaten.
Haar positie wordt verder mede ingegeven door geheimhoudingsvoorschriften die aan
informatieverstrekking richting de ERK in de weg zouden staan.

Mandaat Europese Rekenkamer

Het mandaat van de ERK om onafhankelijke externe controles bij de ECB te verrichten,
in algemene termen neergelegd in het EU-Werkingsverdrag3, is nader bepaald in artikel 27, tweede lid, van het Vierde Protocol: «De bepalingen
van artikel 287 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie zijn uitsluitend
van toepassing op een doelmatigheidscontrole van de ECB». Ook de SSM verordening bevat
een bepaling over het mandaat van de ERK ten opzichte van de ECB.4 Het is vooral deze bepaling die in de discussie over deze kwestie voor verwarring
lijkt te zorgen. Hierin wordt het mandaat namelijk omschreven als controle op «het
bestuur» van de ECB. Tegelijkertijd wordt de ERK specifiek verzocht om «rekening [te
houden] met de bij deze verordening aan de ECB opgedragen toezichthoudende taken».
De ERK heeft inmiddels opgeroepen tot het wijzigen van de SSM verordening, om duidelijk
te maken dat de ERK onverkort bevoegd is om doelmatigheidscontroles uit te voeren
ten aanzien van het toezicht door de ECB en dat de ERK, op grond van verdragsbepalingen,
volledige toegang heeft tot documenten die zij daartoe noodzakelijk acht.

Mogelijkheden verbetering controle

Het wijzigen van de SSM verordening zou gaan volgens een bijzondere procedure, waarbij
eenparigheid van stemmen vereist is.5 Dat lijkt op dit moment geen haalbare kaart. Hoewel verschillende lidstaten niet
negatief staan tegenover een verduidelijking van het mandaat van de ERK, bestaat hier
in Europees verband geen brede consensus over. Een dergelijke aanpassing kost ook
veel tijd. Een weg naar het Hof van Justitie is eveneens geen reële optie. Vanuit
juridisch oogpunt is het zeer onwaarschijnlijk dat een lidstaat beroep kan instellen
tegen de beslissing van de ECB om bepaalde documenten niet ter beschikking te stellen
aan de ERK.6 Bovendien is een gang naar Hof van Justitie kostbaar in termen van zowel tijd als
goodwill.

De afgelopen jaren heeft Nederland zich in Europees verband ingezet om tot een oplossing
te komen.7 Dit heeft er onder meer toe geleid dat de onduidelijkheden rondom de reikwijdte van
het mandaat van de ERK in de evaluatie van het SSM zijn meegenomen. De Europese Commissie
heeft in haar evaluatierapport de ERK en de ECB opgeroepen om een inter-institutionele
overeenkomst te sluiten over de onderlinge informatie-uitwisseling in het kader van
de controles van de ERK.8 Ik heb in mijn reactie op de motie-Snels laten weten uw Kamer te informeren zodra
er concrete resultaten te melden zijn.9 Ook heb ik, in mijn brief van 17 januari 2019, uw Kamer toegezegd de nieuwe voorzitter
van het SSM aan te spreken op de voortgang van totstandkoming van deze overeenkomst,
wanneer deze bij een vergadering van de Eurogroep aanschuift.10

Op 14 januari jl. deed de ERK een persbericht uit waarin zij stelde dat de gesprekken
met de ECB waren vastgelopen11. Uit een mededeling aan het Europees parlement die de ERK diezelfde dag naar buiten
bracht, komt een genuanceerder beeld naar voren: de ERK heeft een ontwerpversie van
een memorandum of understanding aan de ECB voorgelegd, laatstgenoemde heeft nog niet
inhoudelijk hierop gereageerd, omdat zij in afwachting zou zijn van een appreciatie
van het voorstel door de stakeholders van de ECB en de Europese Commissie. Ik onderschrijf net als uw Kamer het
belang van goed georganiseerde, sluitende publieke controle op het bankentoezicht,
op zowel nationaal als Europees niveau, en erken dat het proces om een inter-institutionele
overeenkomst te sluiten lang duurt.

Conclusie

Vooralsnog ga ik ervan uit dat de inter-institutionele overeenkomst gestalte zal krijgen.
Mede in het licht van de signalen van de ERK en de oproepen van uw Kamer neem ik een
actieve houding aan. Ambtelijke werkgroepen en contacten worden ingezet om te inventariseren
wat de positie van andere lidstaten is en om met andere lidstaten over dit onderwerp
te spreken. Er zijn op ambtelijk niveau inmiddels ook signalen ontvangen dat verschillende
lidstaten de noodzaak van het adresseren van de audit gap met een inter-institutitonele
overeenkomst herkennen. Daarnaast zal ik, zoals ik in het AO Ecofin van 17 januari
jl. al aangaf, dit onderwerp onder de aandacht brengen in Nordic-Baltic verband alsmede
in bilaterale contacten. Ik informeer uw Kamer voor de zomer over de voortgang.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra