Brief regering : Schriftelijke beantwoording van openstaande vragen na de eerste termijn van het algemeen overleg gesubsidieerde rechtsbijstand op 23 januari 2019

Nr. 159
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 januari 2019

Hierbij antwoord ik op de openstaande vragen die de vaste commissie voor Justitie
en Veiligheid van uw Kamer heeft gesteld tijdens de eerste termijn van het Algemeen
Overleg over gesubsidieerde rechtsbijstand op 23 januari jongstleden.

Het Algemeen Overleg werd gehouden naar aanleiding van de brief die ik d.d. 9 november
2018 naar uw Kamer stuurde. In die brief heb ik de contouren geschetst waarlangs ik
de modernisering van het stelsel voor gesubsidieerde rechtsbijstand vorm wil geven.1 Op 18 december jl. heb ik van uw Kamer het verslag van een schriftelijk overleg met
vragen en opmerkingen van de leden van de fracties van de VVD, het CDA, D66, GroenLinks,
de SP, en de PvdA naar aanleiding van deze brief ontvangen. Met mijn brief van 17 januari
2019 heb ik daarop geantwoord (Kamerstuk 31 753, nr. 158).

De vragen die in de eerste termijn van de Kamer zijn gesteld over rechtshulppakketten,
de beoogde implementatie van mijn voorstellen, strafrecht en asielrechtsbijstand zijn
nog niet beantwoord tijdens het AO. Langs deze indeling naar thema’s zal ik de nog
openstaande vragen nu schriftelijk beantwoorden. Voorafgaand aan de beantwoording
zal ik de toezegging gestand doen om extra toelichting te geven op hoe de triage in
het nieuwe stelsel vorm wordt gegeven.

Triage

Tijdens de eerste termijn heeft de Kamer mij bij monde van het lid Kuiken gevraagd
schriftelijk nog eens precies uiteen te zetten hoe de triage eruit komt te zien, onder
welke voorwaarden en criteria rechtsbijstand wordt toegekend en in hoeverre dat afwijkt
van de wijze waarop gesubsidieerde rechtsbijstand en de toegang daarvan tot nu toe
is geregeld.

Toegang tot rechter

In de discussie in de eerste termijn ontstond onduidelijkheid over de vraag of de
grondwettelijk gewaarborgde toegang tot de rechter ook in de toekomst verzekerd is.
Ik heb daarop bevestigend geantwoord en dat onderstreep ik graag nogmaals in deze
brief. Op dezelfde wijze als nu het geval is, kan ook straks een rechtzoekende die
zijn of haar rechten in rechte af wil dwingen gewoon bij de rechter terecht. Minder
draagkrachtigen kunnen daarbij een beroep blijven doen op gesubsidieerde rechtsbijstand.

Toegang tot het recht betekent naast de toegang tot de rechter ook toegang tot informatie,
advies en begeleiding bij onderhandeling. Deze andere vormen van toegang tot het recht
gaan we in het nieuwe stelsel versterken. Zij komen niet in plaats van, maar in aanvulling
op de toegang tot de rechter. We vergroten de toegang tot het recht door het gemakkelijker
te maken in een vroeg stadium informatie en advies te vergaren. Het doel is de problemen
van mensen, bijvoorbeeld rondom een echtscheiding of ontslag, zo veel mogelijk echt
op te lossen. Een goede triage aan de voorkant kan daarbij helpen.

De triage heeft een dubbele functie. In de eerste plaats omvat de triage een inhoudelijke
diagnose van het probleem, die uitmondt in een advies aan de rechtzoekende. In de
tweede plaats betekent de triage dat (indien van toepassing) een beslissing wordt
genomen of iemand in aanmerking komt voor gesubsidieerde rechtsbijstand.

Triage in het huidige stelsel

Het huidige systeem kent een eerste lijn (het Juridisch Loket) en een tweede lijn
(toevoeging voor een advocaat of een mediator). Het Juridisch Loket verstrekt informatie
en brengt een advies uit over de rechtshulp die iemand nodig heeft. Het advies van
het Juridisch Loket kan inhouden dat rechtsbijstand door een advocaat nodig is. Een
advocaat beoordeelt dan het inhoudelijk belang van de zaak en kan een toevoeging namens
de rechtzoekende aanvragen bij de raad voor rechtsbijstand. De raad voor de rechtsbijstand
beoordeelt de aanvraag en kijkt daarbij naar inkomen, vermogen en naar het financieel
belang van de zaak. De raad voor rechtsbijstand werkt volgens de zogenaamde High Trust methode, die volgens de werkinstructies van de raad voor rechtsbijstand, inhoudt
dat de advocaat zelf de toevoegwaardigheid van een zaak beoordeelt. De raad controleert
op basis van steekproef achteraf. De beoordeling van de toevoegwaardigheid vindt plaats
op grond van de Wrb, waarin verschillende uitsluitingsgronden zijn opgenomen (bijvoorbeeld
als de aanvraag kennelijk van elke grond is ontbloot of als de aan de te verlenen
rechtsbijstand verbonden kosten niet in redelijke verhouding staan tot het belang
van de zaak).

In de praktijk komt echter lang niet iedere rechtzoekende via de eerste lijn bij de
tweede lijn. Een rechtzoekende kan ook rechtstreeks bij een advocaat binnenlopen.
Met een korting op de eigen bijdrage is getracht rechtzoekenden te stimuleren meer
via de eerste lijn te komen, zodat het Juridisch Loket bij alle rechtzoekenden een
triage aan de voorkant uit kan voeren. Dat mechanisme werkt echter onvoldoende, zo
constateerde de commissie-Wolfsen. In het rapport van de commissie-Wolfsen is hierover
het volgende opgenomen:

«De korting op eigen bijdrage (bedoeld als stimulans om rechtzoekenden langs het juridisch
loket te laten gaan) wordt steeds vaker via een telefonische verwijzing afgedaan.
Bij een werkbezoek aan het juridisch loket heeft de commissie kunnen waarnemen dat
het telefoontje als een formaliteit wordt gezien, ook in zaken waarin niet op voorhand
vaststaat dat rechtsbijstand door een advocaat de meest passende oplossing is. Feitelijk
is dit document daarmee verworden tot een kortingsbon. Deze praktijk wordt onvoldoende
gecompenseerd door de huidige vorm van High Trust.»2

Het ontbreekt in het huidige stelsel aan een stelselmatige, integrale beoordeling
van wat het probleem en de meest passende hulp is. In de praktijk wordt de eerste
lijn (de gang naar het Juridisch Loket) nogal eens overgeslagen. En waar de eerste
lijn wel in het vizier is, is de probleemdiagnose vaak nog te juridisch en behoeft
verbreding. De eerste lijn sluit nog onvoldoende aan op het werk van gemeenten en
ontwikkelingen in het sociaal domein. Hierdoor blijft een breder pallet aan oplossingen
nu nog te vaak buiten beeld.

Daar komt bij dat de afwegingsfunctie van de inkomensafhankelijke eigen bijdrage die
rechtzoekenden voor niet ambtshalve-zaken behoren te betalen in het huidige stelsel
niet goed uit de verf komt. De rechtsbijstandsverlener behoort de eigen bijdrage te
innen, maar in de praktijk gebeurt dit niet altijd.3 Bij kwijtschelding vervalt voor rechtzoekenden de noodzaak om een afweging te maken
tussen het na te streven belang en de kosten voor rechtsbijstand. Dat leidt ertoe
dat rechtzoekenden zich niet altijd afvragen of een juridische procedure wel de beste
aanpak van het geschil is.

Het nieuwe stelsel

In het nieuwe stelsel heeft de triage twee duidelijk gescheiden functies: probleemdiagnose
en een beslissing over wie in aanmerking komt voor gesubsidieerde rechtsbijstand.

De probleemdiagnose in de eerste lijn wordt echter breder en zal niet langer alleen
juridisch zijn. Goed advies op maat vraagt een brede beoordeling van het probleem,
inclusief onderliggende en samenhangende problematiek. Wat ik voor ogen heb als versterking
van de eerste lijn, is een laagdrempelige voorziening die online, in de buurt, of
telefonisch, rechtzoekenden helpt met informatie en advies. De eerste lijn wordt dichter
bij mensen gebracht, door de samenwerking met nieuwe partners als bibliotheken en
gemeenten. Er komen juridische spreekuren in wijkcentra en bibliotheken. Online informatie
wordt sterk verbeterd. Waar nodig krijgen rechtzoekenden advies op maat over een af
te nemen rechtshulppakket: een integrale behandeling voor een integrale prijs. Bij
dat advies zal rekening gehouden worden met uiteenlopende factoren, bijvoorbeeld met
de mate van zelfredzaamheid van de rechtzoekende, het type wederpartij en de escalatiegraad
van het conflict.

Met uitzondering van de zogenaamde ambtshalve last zaken zal, anders dan nu het geval
is, iedereen die in aanmerking wil komen voor gesubsidieerde advocaat of een ander
gesubsidieerd rechtshulppakket in de toekomst via de breder georiënteerde eerste lijn
een adviesaanvraag doen. Alleen op deze wijze kan een totaaldiagnose van het probleem
plaatsvinden en integrale hulp worden aangeboden. Daarmee wordt het overslaan van
de eerste lijn als het ware voorkomen.

De vraag hoe we de deskundigheid die advocaten inbrengen in de triage vraagt nog uitwerking.
De advocatuur voegt op dat punt waarde toe aan de kennis van de medewerkers van het
Loket. Deze expertise zal daarom een plaats krijgen in de vernieuwde eerste lijn.
Ik denk dan aan een vorm van consultatie van een tweedelijns-hulpverlener en betrek
bij de uitwerking daarvan het idee «App het loket» dat de NOvA voorstelde.

De probleemdiagnose mondt uit in een advies van de eerste lijn over de meest passende
hulp. De rechtzoekende is niet verplicht het advies op te volgen. Als het advies juridische
hulp is, zal het advies zien op een rechtshulppakket. De raad voor rechtsbijstand
beoordeelt de aanvraag ook in de nieuwe situatie op inkomen en vermogen. De toets
op toevoegwaardigheid kan marginaal zijn als de rechtzoekende het advies van de eerste
lijn opvolgt. Als de rechtzoekende gesubsidieerde rechtsbijstand verzoekt voor een
niet-geadviseerd rechtshulppakket, wordt in lijn met de huidige toevoegcriteria van
de Wrb getoetst. Hier komt dus geen strenger criterium voor in de plaats.

Bij een positieve uitkomst van deze toets wordt het rechtshulppakket met subsidie
aan de rechtzoekende verstrekt. De rechtzoekende betaalt een inkomens- en pakketafhankelijke
eigen bijdrage die door de overheid wordt geïnd. Het nieuwe stelsel geeft de rechtzoekende
goed zicht op de kosten. Een daarvan afhankelijke eigen bijdrage (uiteraard naar draagkracht)
zorgt voor een afwegingsfunctie binnen de gesubsidieerde rechtsbijstand, die overeenkomt
met de afweging die niet-Wrb gerechtigden moeten maken.

Het lid Buitenweg heeft gevraagd hoe ik de rol van de poortwachter voor me zie bij
bijvoorbeeld de vordering tot schadevergoeding van een studente jegens de buurman
die haar heeft misbruikt. Meer specifiek wordt gevraagd of mensen zelf mogen bepalen
op welke wijze geschillen beslecht worden. De studente zal, zoals boven beschreven,
zich moeten wenden tot de eerstelijns voorziening waar zij informatie en advies krijgt.
In dit specifieke geval zou ik mij kunnen voorstellen dat de gang naar de rechter
met hulp van gesubsidieerde rechtsbijstand onderdeel van het advies is. Als de studente
het advies opvolgt, kan de door de raad voor rechtsbijstand te verrichten toets op
toevoegwaardigheid vervolgens marginaal zijn. Krijgt de studente niet het advies om
de gang naar de rechter te maken, maar wil zij toch graag gebruik maken van een rechtshulppakket
om haar zaak aan de rechter voor te leggen, dan kan zij evengoed een aanvraag indienen
bij de raad voor rechtsbijstand. Zoals gezegd toetst de raad voor rechtsbijstand de
toevoegwaardigheid in dat geval straks op dezelfde inhoudelijke gronden als nu het
geval is.

Hoe de nieuwe eerste lijn er exact uit komt te zien, ga ik de komende maanden uitwerken.
Samen met bestaande partners in het stelsel van rechtsbijstand en met nieuwe partners
als Divosa, VNG, het Netwerk van Directeuren Sociaal Domein en het netwerk van bibliotheken
wil ik de nieuwe laagdrempelig voorziening invulling geven. Dat zal leiden tot een
herontwerp voor de eerste lijn. Vervolgens wil ik het ontwerp toetsen in de praktijk
en verder aanscherpen. Uiteraard zal ik ook met de Kamer delen, als onderdeel van
het nader uitgewerkte stelselontwerp dat ik de Kamer al toezegde.

Rechtshulppakketten

De leden Groothuizen, Van der Graaf, Krol en Van Oosten hebben vragen gesteld over
rechtshulppakketten. De ontwikkeling van rechtshulppakketten vraagt veel aandacht.
Zij moeten immers recht doen aan de problemen van mensen. Bij de ontwikkeling van
rechtshulppakketten staat de kwaliteit van de dienstverlening voorop, in combinatie
met betere vergoedingen voor dienstverleners in het stelsel. Op deze manier wil ik
gevolg geven aan de conclusie van de commissie-Van der Meer dat de vergoedingen van
de sociale advocatuur niet meer bij de tijd zijn.

De rechtshulppakketten worden de komende tijd ontwikkeld en getoetst in de praktijk,
per zaakscategorie, door en met professionals. De inhoudelijke deskundigheid van professionals
is onmisbaar in de fase van ontwikkeling van het nieuwe hulpverleningsaanbod. Ik zal
een plan van aanpak voor de ontwikkeling opstellen en deze met de Kamer delen.

Rechtshulppakketten moeten duurzame oplossingen van geschillen gaan stimuleren. Ze
moeten voorzien in een integrale behandeling van veel voorkomende juridische problemen
voor een integrale prijs.

In het nieuwe stelsel zullen rechtshulppakketten op grote schaal worden ingekocht.
Daardoor is de aanbieder verzekerd van een groot aantal zaken waarvoor rechtsbijstand
geleverd kan worden. Aanbieders van ingekochte rechtshulppakketten hebben in het nieuwe
stelsel het voordeel dat ze kunnen anticiperen op de hoeveelheid werk die ze in een
bepaalde periode hebben. Op basis daarvan kunnen zij investeren in bijvoorbeeld opleidingen
en kennisontwikkeling. Rechtshulpverleners worden dan beloond voor het zo efficiënt
en effectief mogelijk oplossen van geschillen.

De leden Groothuizen en Van der Graaf hebben gevraagd hoe ik de kwaliteit van de rechtshulppakketten
wil borgen en controleren. Ik zie rechtshulppakketten als een belangrijk instrument
om te sturen op de kwaliteit van rechtshulp. Er zullen hoge eisen worden gesteld aan
de benodigde competenties en deskundigheid van de aanbieders van rechtshulppakketten.
Ik denk dan bijvoorbeeld aan specialisatie, aantoonbare multidisciplinaire samenwerking
met partners gericht op een integrale probleemaanpak en innovatieve kracht. Het perspectief
van de rechtzoekende is bij het bepalen van de kwaliteit van de dienstverlening heel
belangrijk. Voor rechtzoekenden spelen criteria zoals wachttijd, begrijpelijkheid,
een nette behandeling en snelheid een rol. En uiteraard is het resultaat belangrijk:
of een geschil wordt opgelost, liefst duurzaam. Dergelijke kwaliteitseisen wil ik
laten terugkomen bij het ontwikkelen van rechtshulppakketten.

Om die kwaliteit blijvend te kunnen controleren, zijn er drie belangrijke instrumenten.
In de eerste plaats zullen kwaliteitsindicatoren worden ontwikkeld. Er worden algemene
criteria opgesteld die gelden voor alle rechtshulppakketten en criteria per zaakscategorie.
Deze criteria zullen gestructureerd worden getoetst en gemonitord. Bij die controle
wordt uiteraard ook goed in de gaten gehouden of er geen perverse prikkels ontstaan,
antwoord ik op de vraag van het lid Van der Graaf hierover.

Het tweede instrument dat gehanteerd wordt om te sturen op kwaliteit is inkoopmacht.
De hulpvraag van rechtzoekenden gaat zo het aanbod veel meer bepalen dan in het huidige
stelsel. Aan de hand van onderzoek zal de komende tijd de hulpvraag van rechtzoekenden
en hun zelfredzaamheid in kaart, zodat duidelijk wordt in welke omvang welk type rechtshulppakketten
ingekocht moeten worden.

Het derde instrument is toezicht. Advocaten staan ook nu onder toezicht en moeten
aan eisen voldoen. Dat geldt (nog) niet voor andere aanbieders. Ik vind het van belang
dat alle aanbieders van rechtshulppakketten of onderdelen daarvan gebonden zijn aan
kwaliteitseisen. Ook als dit geen advocaten zijn.

De rollen van pakketontwikkelaar, pakketinkoper en toezichthouder werk ik nader uit.
Vervolgens zal ik, in gesprek met de huidige betrokken organisaties, zoals bijvoorbeeld
de raad voor de rechtsbijstand, bezien hoe rollen in het nieuwen stelsel precies zullen
worden vervuld.

De leden Krol en Van Oosten stelden vragen over de aanbieders van rechtshulppakketten.
Het lid Krol vroeg of rechtshulpaanbieders een soort zorgaanbieder worden, met misschien
zelfs een beursgang. In antwoord op deze vraag roep ik in herinnering dat advocaten
ook in het huidige stelsel ondernemers zijn, die zelf bepalen hoe ze zich organiseren.
Dat zal ook in het nieuwe stelsel het geval zijn. Ik laat op dit moment een verkenning
uitvoeren om meer inzicht te krijgen in de manier waarop aanbieders zich zullen gaan
organiseren.

Het lid Van Oosten vroeg of het klopt dat bij de rechtshulppakketten niet wordt voorgeschreven
wat voor soort organisatie de pakketten mag aanbieden, waardoor de dienstverlening
ook door anderen kan worden verstrekt dan door advocaten. Zoals eerder aangegeven,
worden voor elk rechtshulppakket eisen gesteld aan de benodigde competenties en deskundigheid
gesteld, zodat elke rechtshulpverlener specialistische kennis heeft voor de oplossing
van het probleem dat hem of haar wordt voorgelegd. In zaken waarin verplichte procesvertegenwoordiging
geldt, zal de dienstverlening door een advocaat altijd onderdeel zijn van het rechtshulppakket.
Nu krijgen eigenlijk alleen advocaten en mediators een vergoeding. In het nieuwe stelsel
kunnen aanbieders van rechtshulppakketten coöperaties van sociaal advocaten zijn,
maar ook andere juridische adviseurs, verzekeraars, mediators of nieuwe toetreders
tot de markt. Dit betekent dat er in het nieuwe stelsel voor allerlei rechtshulpverleners
kansen zijn. Zogenoemde éénpitters binnen de advocatuur kunnen in een coöperatie als
aanbieder deelnemen of als onderaannemer ingeschakeld worden door een aanbieder van
rechtshulppakketten.

In antwoord op de vraag van het lid van Oosten over mogelijk hogere uurtarieven in
het nieuwe stelsel is het de bedoeling dat het werken in rechtshulppakketten het mogelijk
maakt om het werk slim te organiseren. Verschillende werkzaamheden kunnen door medewerkers
van verschillend niveau uitgevoerd worden, tegen verschillende vergoedingen. Het pakket
kan tegen een integraal tarief aan de rechtzoekende worden aangeboden. Concreet vertaald
naar de situatie van een individuele advocaat: de advocaat hoeft niet alles zelf te
doen, maar kan bepaalde werkzaamheden laten uitvoeren door paralegals of ze samen
met paralegals uitvoeren die tegen een lager tarief werken. Daardoor blijft van de
integrale prijs een hoger tarief over voor de advocaat.

Op de vragen van het lid Van Oosten of de rechtshulppakketten, inclusief inzicht vooraf
in de kosten voor juridische bijstand van begin tot einde, ook beschikbaar komen voor
rechtzoekenden die buiten het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand vallen, het
volgende. Rechtshulppakketten zullen ook voor rechtzoekenden buiten het stelsel voorzien
in een behoefte. De rechtshulppakketten komen niet alleen beschikbaar voor rechtzoekenden
binnen het stelsel, maar mogelijk ook (op de commerciële markt) voor degenen die nu
boven de Wrb-grens vallen. Zij moeten de kosten hiervan zelf dragen, maar hebben in
het nieuwe systeem wel het voordeel dat vooraf inzichtelijk is welke vorm van hulp
aangeboden wordt, tegen welke kwaliteit en tegen welke kosten. In de huidige markt
van juridische dienstverlening ontstaat steeds meer verschillende dienstverlening
voor juridische vragen, zowel voor ondernemers als particulieren. De verwachting is
dat het voor aanbieders interessant zal zijn om de rechtshulppakketten ook op de commerciële
markt aan te bieden. Rechtzoekenden die niet in aanmerking komen voor gesubsidieerde
rechtshulp kampen immers met dezelfde hulpvragen bij bijvoorbeeld ontslag, scheiding
of onenigheid met een aannemer.

Implementatie

De modernisering van het stelsel voor rechtsbijstand is een grote veranderopgave.
Ik wil die op een verantwoorde manier ter hand nemen. Ik wil graag betrokkenheid en
steun van de Kamer in alle fases van het proces. Daarom zal ik de Kamer in ieder geval
voor elk zomer- en kerstreces informeren over de stand van zaken. Daarmee beantwoord
ik de vraag van diverse leden over hoe de Kamer goed geïnformeerd blijft tijdens dit
proces. Ik zal daarbij steeds, in antwoord op het lid Buitenweg, aandacht besteden
aan de stand van de verschillende experimenten.

Experimenten worden zo veel mogelijk binnen de huidige wet- en regelgeving vormgegeven.
Sommige experimenten kunnen niet binnen de huidige wet- en regelgeving plaatsvinden,
zoals bijvoorbeeld het experiment met betrekking tot echtscheidingen. Wanneer de huidige
regelgeving geen ruimte biedt voor onderdelen van een experiment, wordt het aan de
Kamer voorgelegd door middel van een algemene maatregel van bestuur (AMvB) op grond
van de Experimentenwet rechtspleging. Voor die AMvB’s geldt een voorhangprocedure.
Dat betekent gegarandeerde betrokkenheid van de Eerste en Tweede Kamer bij experimenten
waar de rechtspositie van de rechtzoekende verandert. Ik zal daarbij steeds uiteen
zetten wat het experiment beoogt en hoe de toegang tot het recht daarin concreet vorm
krijgt, zeker voor groepen die bijzondere aandacht behoeven. Het voorstel voor deze
Experimentenwet ligt momenteel bij de Afdeling advisering van de Raad van State. De
verwachting is deze begin 2019 bij uw Kamer in te dienen.

De zorgvuldige veranderaanpak die ik voorsta kost tijd. Tegelijkertijd voel ik de
urgentie om snel veranderingen door te voeren. Sommige onderdelen van mijn contourennota
kunnen tamelijk autonoom worden doorgevoerd. Met die onderdelen wil ik dan ook snel
een start maken, zo geef ik aan in antwoord op de vraag van het lid Van Dam hierover.
Deze punten die ik op de korte termijn oppak, zijn aangescherpt naar aanleiding van
de eerste termijn van het Algemeen Overleg. Het gaat dan om:

– De rol van de overheid in procedures moet anders en die verandering staat in mijn
ogen los van de transitie naar het nieuwe stelsel. De overheid moet hoe dan ook het
goede voorbeeld gaan geven, en dat neem ik, met de collega’s in het kabinet, daarom
onmiddellijk ter hand. Voor de zomer van 2019 stuur ik u een plan van aanpak.

– Ik breng nog voor het zomerreces een aanpassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht
in consultatie. Daarna kan een hoger bedrag boven het gewone forfaitaire tarief worden
opgelegd bij de proceskostenveroordeling.

– Ik ga in navolging van de suggestie van het lid Van Dam de mogelijkheden onderzoeken
om aan de voorkant te interveniëren bij zaken waar rechtzoekenden tegenover de overheid
komen te staan, dus als een procedure dreigt. De laagdrempelige vorm van een (buurt)rechtspraak
kan daar wellicht een rol bij spelen. Ik neem de mogelijkheid om hierop een experiment
in te richten mee in de uitwerking van de experimenten.

– Conform de aanbeveling van de commissie-van der Meer op dit gebied4 zal onderzoek worden gedaan naar de systematiek van de extra uren in strafzaken en
hoe dat op een andere manier vorm kan krijgen. De uitkomsten daarvan worden meegenomen
bij de ontwikkeling van de rechtshulppakketten op het gebied van strafrecht.

– De vraag van het lid Krol over mogelijke pilots op het gebied van de WMO wordt meegenomen
bij de data-analyse over het procedeergedrag van bestuursorganen die ik uit laat voeren.
Als blijkt dat er bovenmatig veel procedures op dit terrein plaatsvinden, kan dit
in een pilot mee worden genomen.

– De inning van de eigen bijdrage zal over gaan van de advocatuur naar een overheidsinstantie.
Voor de zomer zal ik de Kamer informeren welke partij die taak op zich zal nemen.

Voor de ontwikkelingen die zien op de meer fundamentele verandering van het stelsel
baseer ik mijn aanpak op drie pijlers.

1. Hulpvraag voorop

Ten eerste gaan we de hulpvraag van rechtzoekenden voorop stellen bij de inrichting
van het nieuwe stelsel. Die hulpvraag moet gaan bepalen waar het aanbod uit bestaat.
Om de vraag naar (juridische) hulp van verschillende rechtzoekenden in beeld te brengen,
wordt er in 2019 een doelgroepenanalyse uitgevoerd. Die analyse moet de vraag naar
(rechts)hulp en de manier waarop die hulp het best kan worden aangeboden aan verschillende
rechtzoekenden in beeld brengen. Welk deel is geholpen met betere online informatie?
Hoe groot is de doelgroep die behoefte heeft aan extra ondersteuning? Hoe kunnen we
die slim vormgeven in aansluiting op die vraag en behoefte? Ik kijk hier nadrukkelijk
breder dan de huidige WRB-doelgroep, omdat de informatie en advies voor iedereen toegankelijk
zal zijn. Het gaat om het in beeld brengen van de hulpvraag van de totale populatie,
dus álle rechtzoekenden in Nederland. Zo zal er, conform de vraag van de leden Buitenweg
en van Dam speciale aandacht worden besteed aan de toegang tot recht voor vrouwen
en kwetsbare groepen. In de analyse wordt gedefinieerd voor welke groepen iets speciaals
moet worden geregeld om de toegang te kunnen garanderen. Daarbij wordt, conform de
vraag van het lid Van der Graaf, ook rekening gehouden met de zelfredzaamheid van
mensen. Dat gaat richting geven aan alle onderdelen van het stelsel die we vorm gaan
geven: laagdrempelige toegang maar ook de rechtshulppakketten. De hulpvraag gaat bepalen
hoe we het aanbod gaan definiëren.

2. Lerende aanpak

De tweede pijler is dat we bij de herziening van het stelsel van rechtsbijstand stapsgewijs
te werk gaan, waarbij tekenen en toetsen hand in hand gaan. Daarbij wil ik opnieuw
putten uit de energie en denkkracht die betrokken professionals hebben getoond bij
het meedenken over een nieuw stelselontwerp. Het begint bij het uittekenen van verschillende
onderdelen van het nieuwe stelsel. Daarnaast ga ik toetsen, in pilots. Werkt wat er
is getekend ook in de praktijk, of zijn er onderdelen waar het aanpassing vraagt?
Waar knelt de huidige regelgeving? Het ontwerp van het stelsel zal steeds worden aangepast
en verbeterd op basis van de ervaringen uit de praktijk. Daarbij is kennis en ervaring
van professionals hard nodig. Dit geldt voor alle professionals die werkzaam zijn
binnen het stelsel, en zeker ook voor de advocatuur.

Een praktische start wordt op korte termijn gemaakt met een aantal pilots:

– De verbinding tussen sociaal en juridisch domein wordt getoetst in een pilot die samen
met het Nationaal Programma Rotterdam Zuid (NPRZ) wordt opgezet.

– Er wordt een pilot opgezet om te komen tot een rechtshulppakket voor ZSM-rechtsbijstand.
Het ZSM-rechtshulppakket omvat de verschillende vormen van rechtsbijstand die in het
ZSM-proces aan de orde kunnen zijn, te weten consultatiebijstand, bijstand bij het
verhoor, bijstand bij de beslissing tot inverzekeringstelling en bijstand bij de afdoeningsbeslissing
door de officier van justitie. Op basis van de plaatselijke behoeften en mogelijkheden
kan dit rechtshulppakket op verschillende wijzen worden vormgegeven. Daarbij kan worden
gedacht aan het stationeren van een advocaat op de verhoor- of ZSM-locatie of het
gebruik van digitale hulpmiddelen.

– Op het gebied van consumentenzaken doen de raad voor rechtsbijstand en Stichting Achmea
Rechtsbijstand (SAR) samen een pilot waarin rechtzoekenden drie modules (van juridische
analyse + persoonlijk advies tot een uitgebreide versie inclusief vertegenwoordiging
bij de geschillencommissie) worden aangeboden.

– Een pilot op het gebied van echtscheidingen wordt gericht op de ontwikkeling van rechtshulppakketten
voor diverse (gezins)situaties van mensen in een scheiding.

– Op het gebied van bestuursrecht wordt, ter versterking van lopende initiatieven van
de raad voor rechtsbijstand, ingezet op het stelselmatig in kaart brengen van trends,
het analyseren van het procedeergedrag van overheden, en het ontsluiten van data over
de wijze waarop bestuursorganen met geschillen omgaan. Op die manier kan aan bestuursorganen
een spiegel worden voorgehouden, de probleemanalyse worden aangescherpt en kunnen
oplossingsrichtingen worden geformuleerd om bestuursrechtelijke procedures te voorkomen.
De uitkomsten nemen we daarnaast mee in de ontwikkeling van de rechtshulppakketten
voor rechtzoekenden die geschillen met de overheid hebben.

3. Nieuwe rollen en functies

De derde pijler is de vormgeving van de verandering in rollen en functies. De gevolgen
van de modernisering voor in het bijzonder het Juridisch Loket en de raad voor Rechtsbijstand
worden de komende tijd nader uitgewerkt. Per organisatie zal het verschil in beeld
worden gebracht tussen de huidige situatie en de eisen die het toekomstige stelsel
aan de organisatorische inrichting stelt. Deze analyse vormt de basis voor de verandering
in de uitvoering. Ook op dit terrein gaan we snel stappen zetten die los staan van
de fundamentele verandering.

Samengevat ontvangt u van mij de stand van zaken rond de zomer van 2019:

– Afhankelijk van de voortgang van de experimentenwet, en voor zover noodzakelijk ten
behoeve van de uitvoering van de plannen, ontvangt u van mij de AMvBs op grond van
die experimentenwet.

– Een actieplan om het procedeergedrag van de overheid te verbeteren.

– De uitkomsten van het onderzoek naar de aard van de vragen die leven bij rechtzoekenden
(de doelgroepenanalyse).

– Een plan hoe de rechtshulppakketten gaan worden ontwikkeld en neergezet, hoe we de
aanbieders voor ons zien en welke kwaliteitseisen we gaan hanteren. Dit onder andere
op basis van de lopende marktverkenning naar mogelijke aanbieders van rechtshulppakketten.

– Een nadere uitwerking van de bestaande en mogelijk nieuwe rollen van organisaties
in het stelsel.

– De resultaten van de in het voorjaar van 2019 uit te voeren gateway review en beschrijving
van de aanpak van de volgende fase.

Strafrecht

Het lid van Oosten vroeg hoe ik aankijk tegen het rechtstreeks aan slachtoffers beschikbaar
stellen van het geld dat bij veroordeelde verdachten vandaan komt. Als de raad voor
rechtsbijstand vergoedingen voor verleende rechtsbijstand int, zoals bij onherroepelijk
veroordeelde verdachten, dan worden de uitgaven aan rechtsbijstand per saldo lager.
Hier wordt in de begroting rekening mee gehouden. In de begroting is ook voorzien
in budget voor de uitgaven aan alle soorten rechtsbijstand, waaronder die aan slachtoffers
van misdrijven. Gesubsidieerde rechtsbijstand is zonder eigen bijdrage beschikbaar
voor (slachtoffers van) misdrijven tegen de zeden of een geweldsmisdrijf. Voor andere
slachtoffers geldt dat niet. Alle slachtoffers kunnen wel altijd voor kosteloze juridische
dienstverlening terecht bij Slachtofferhulp Nederland.

Het lid Markuszower vroeg om een onderzoek naar het signaal dat strafadvocaten een
toevoeging aanvragen en zich tegelijkertijd zwart laten uitbetalen door hun cliënt.
Advocaten mogen zich op grond van hun gedragsregels niet dubbel laten betalen. Ook
de inschrijvingsvoorwaarden van de raad voor rechtsbijstand verbieden dit. Als een
verdachte in aanmerking komt voor een toevoeging, dan is het de advocaat niet toegestaan
om de verdachte daarnaast het commerciële tarief te laten betalen. Vanzelfsprekend
mag de advocaat zijn inkomsten niet tegenover de Belastingdienst verzwijgen. Als de
signalen van ongeoorloofde betalingen voldoende concreet zijn zal de beroepsgroep
dit zelf oppakken, en zal de deken een onderzoek kunnen starten. De zaak kan dan zo
nodig aan de tuchtrechter worden voorgelegd. Ook de raad voor rechtsbijstand heeft
hier een verantwoordelijkheid. Bij een vermoeden van fraude zal de raad aangifte doen.
Afhankelijk van de feiten en omstandigheden van de zaak kan de raad de advocaat uitschrijven.

Aan de leden van Oosten en Markuszower kan ik op hun vraag over het terugvorderen
van de kosten van rechtsbijstand van vermogende veroordeelde verdachten, meedelen
dat deze mogelijkheid al bestaat. Sinds 1 maart 2017 kunnen kosten van een ambtshalve
straftoevoeging worden verhaald op onherroepelijk veroordeelde verdachten die voldoende
draagkrachtig zijn. De kosten van de toevoeging moeten dan worden terugbetaald aan
de raad voor rechtsbijstand, die ook de inning doet. Het lid Van Oosten vraagt voorts
of het CJIB een rol kan spelen bij die inning. Bij het inrichten van het proces «kostenverhaal
bij draagkrachtige onherroepelijk veroordeelden» is wel onderzocht of het CJIB de
inning zou kunnen uitvoeren. Daarbij is geconstateerd dat (deels) uitbesteding aan
het CJIB op dat moment geen meerwaarde had of andere voordelen (financieel of inhoudelijk)
bood. Wanneer de incassotaak van de raad zou worden uitgebreid met de inning van de
eigen bijdragen zou dit kunnen worden heroverwogen.

Het lid Van Oosten vroeg ook naar de mogelijkheid om de verplichte bijstand naar aanleiding
van het Salduz-arrest te laten uitvoeren door een niet-advocaat en of dat aanpassingen
van de wet zou vragen. De inzet van anderen dan advocaten, de zogenaamde paralegals,
in plaats van of onder verantwoordelijkheid van advocaten is een gedachte die ook
door de commissie-Wolfsen en de commissie-Van der Meer is aangedragen. In het huidige
systeem wordt ervan uitgegaan dat consultatie- en verhoorbijstand plaatsvindt door
een advocaat. De betrokkenheid van een advocaat biedt, in het belang van verdachten
en onze rechtsstaat, enigerlei waarborg op een deugdelijke bijstand. Zoals in de brief
van 9 november 2018 is aangegeven wordt voor wat betreft de strafzaken ingezet op
een pilot om te komen tot een rechtshulppakket voor ZSM-rechtsbijstand. Mits de betrokkenheid
en verantwoordelijkheid van een advocaat als kwaliteitswaarborg bij het proces gegarandeerd
blijft, ben ik bereid andere werkwijzen, zoals ook de inzet van paralegals bij consultatie-
en verhoorbijstand te laten verkennen, als daarmee praktische knelpunten in de praktijk
kunnen worden verlicht. Zo wees de commissie-Van der Meer erop dat advocaten geacht
worden het dossier te kennen hetgeen volgens de advocatuur vereist dat advocaten daadwerkelijk
het hele dossier dienen te bestuderen. Het is veelal pas na lezing dat de inhoud op
onderdelen niet relevant blijkt voor de zaak. Als de advocaat deze werkzaamheden ook
zelf verricht omdat hij deze niet betaald krijgt als hij ze uitbesteedt aan bijvoorbeeld
een paralegal of een stagiaire, dan is duidelijk dat de doelmatigheid in het gedrang
komt.5 Aan de hand van de uitkomsten zal worden bekeken of, en zo ja, onder welke voorwaarden
gebruik kan worden gemaakt van de diensten van paralegals. Vanzelfsprekend zal ik
u dan nader informeren over de conclusies.

Asiel

De vragen op het terrein van asielrechtsbijstand beantwoord ik mede namens de Staatssecretaris
van Justitie en Veiligheid. Het lid Markuszower stelde een aantal vragen over de hoogte
van de kosten van rechtsbijstand in asielprocedures, hoeveel asielzoekers voor dat
bedrag in Nederland hebben kunnen blijven en naar het aantal afgegeven toevoegingen
per vreemdeling. Met betrekking tot de kosten van rechtsbijstand in asielprocedures
kan ik u melden dat er in 2017 voor ca. € 29,1 miljoen is uitgegeven aan vastgestelde
toevoegingen (plus extra uren) voor asielprocedures; voor reguliere procedures ca.
€ 12,5 miljoen en voor vreemdelingenbewaring ca. € 2,8 miljoen.6 De berekening van deze uitgaven aan toevoegingen is gebaseerd op door de raad voor
rechtsbijstand in 2017 uitbetaalde vastgestelde toevoegingen (zogenaamde «vaststellingen»).
Dit kunnen declaraties betreffen van afgegeven toevoegingen in 2017, maar ook van
voorgaande jaren. Het is niet mogelijk op basis van de gegevens van de raad voor rechtsbijstand
aan te geven hoeveel asielzoekers in Nederland konden blijven als gevolg van uitgaven
aan vaststellingen in asielprocedures. Het gemiddeld aantal afgegeven toevoegingen
per vreemdeling komt in 2017 voor asielprocedures op gemiddeld 1,75 per cliënt (31.376
toevoegingen afgegeven aan 17.962 cliënten), voor reguliere procedures op gemiddeld
1,42 per cliënt (18.213 toevoegingen afgegeven aan 12.794 cliënten) en voor vreemdelingenbewaring
op gemiddeld 1,56 per cliënt (6.792 toevoegingen afgegeven aan 4.363 cliënten).7

Ook vroeg het lid Markuszower of er niet minder aan asielrechtsbijstand kan worden
uitgegeven. Minder draagkrachtigen, en daartoe behoren ook asielzoekers, hebben recht
op rechtsbijstand. Zij worden dus niet uitgesloten van gesubsidieerde rechtsbijstand.
Dat betekent niet dat we niet kritisch kunnen kijken naar de manier waarop we dat
doen. Dat gebeurt ook. Ik denk daarbij bijvoorbeeld aan de manieren om te bezien of
en hoe paralegals kunnen worden ingezet. Dat geldt in het algemeen bij de invulling
van rechtshulppakketten.

Het lid van Oosten vroeg naar de stand van zaken van het vervallen van rechtsbijstand
in asiel en het moment van feitelijke effectuering van die afspraak. Zoals ik eerder
in mijn brief d.d. 17 januari 2019 heb aangegeven is het voornemen om de maatregel
in het regeerakkoord met betrekking tot de asielrechtsbijstand in asielzaken uit te
werken in een aanpassing van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 (Bvr) (Kamerstuk
31 753, nr. 158). Op 18 december jl. is in de Eerste Kamer de motie-Strik (GroenLinks) c.s. over
uitvoering van een ex ante uitvoeringstoets aangenomen.8 In deze motie wordt de regering verzocht om voor de inwerkingtreding van deze algemene
maatregel van bestuur een ex ante uitvoeringstoets uit te voeren bij zowel de Immigratie-
en Naturalisatiedienst (IND) als de rechterlijke macht. Daarnaast wordt de regering
verzocht om de Eerste Kamer te informeren over de uitkomsten van deze uitvoeringstoets,
voorzien van een conclusie over de wenselijkheid om al dan niet over te gaan op de
afschaffing van de eerste twee fasen van rechtsbijstand. In lijn met de eerder genoemde
motie-Strik wordt in het eerste kwartaal 2019 het onderzoek naar de gevolgen van de
maatregel afgerond. Daarna wordt de voorgestelde wijziging van het Bvr in voorhang
en consultatie gebracht. Daarna wordt het voorstel om advies aan de Afdeling advisering
van de Raad van State gezonden. Afhankelijk van de reacties naar aanleiding van de
consultatie, de uitkomsten van de voorhang en het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State, kan het traject in 2019 doorlopen zijn.

De Staatssecretaris streeft naar inwerkingtreding halverwege 2020 zodat er voldoende
tijd is voor zowel de rechtspraak als voor de IND en de advocatuur om zich hier op
voor te bereiden.

Overig

Het lid Krol deed de suggestie om minder vermogenden een rechtsbijstandsverzekering
te geven en vroeg of dat niet een beter alternatief zou zijn voor de herziening van
het stelsel. Ik heb de optie verkend of een rechtsbijstandverzekering een goed alternatief
is voor gesubsidieerde rechtshulp. Voor verzekerbare zaken zou dan geen door de overheid
gesubsidieerde rechtsbijstand meer beschikbaar hoeven zijn. Voor alle opties die verkend
zijn, was de toetssteen of de toegang tot het recht gewaarborgd bleef. Ik heb uiteindelijk
van deze variant afgezien omdat er te veel aanvullende maatregelen nodig bleken om
de toegang tot het recht voor de laagste inkomenscategorieën te garanderen.

Het lid Van Dam vroeg om een artikel in de wet op te nemen om partijen die veel procederen
ook te laten bijdragen aan de proceskosten. Ik ga er vanuit dat de vragensteller doelt
op partijen die (veel) onnodig procederen, en dan met name overheidsorganen. Dat een overheidsorgaan bij gegrondverklaring
van een door een belanghebbende ingesteld beroep een proceskostenveroordeling krijgt,
is al regel. Dat vloeit voort uit de Algemene wet bestuursrecht (art. 8:75) en de
manier waarop de bestuursrechters daaraan toepassing geven. Wat ik wil, is dat de
rechter er voor overheidspartijen die (veelvuldig) onnodig procederen nog een schepje bovenop doet: niet een proceskostenveroordeling volgens
het gewone forfaitaire tarief uit het Besluit proceskosten bestuursrecht, maar een
extra bedrag. Ik wil voortvarend aan de slag met deze aanpassing van het Besluit,
die ik nog voor het zomerreces in consultatie wil brengen.

In reactie op de vraag van de leden Groothuizen en Krol over hoe de samenwerking met
de gemeente vorm gegeven gaat worden, welke kosten en lasten dit voor gemeenten met
zich meebrengt en of gemeenten hier geld voor uit gaan trekken, kan ik antwoorden
dat er op dit moment geen hogere kosten voor lagere overheden worden verwacht. Er
ontstaan door een betere verbinding tussen sociaal en juridisch domein geen nieuwe
taken voor gemeenten. Wel worden sociale wijkteams goed geëquipeerd om waar dat nodig
is, snel en effectief contact te kunnen leggen met juridische hulpverleners zodat
die de juridische aspecten van het probleem kunnen aanpakken. Ook gaan we voorzien
in spreekuren in de buurt. We sluiten zo veel mogelijk aan bij bestaande gemeentelijke
initiatieven en bekijken we waar we die kunnen versterken met juridische expertise.
Er bestaan op sommige plekken op lokaal niveau al goede samenwerkingsverbanden tussen
het sociaal en juridisch domein. Die willen we ondersteunen en versterken. Zo zitten
in Zoetermeer verschillende soorten (hulp)organisaties in één gebouw, waardoor mensen
met een probleem zich alleen daar hoeven te melden om bij meerdere instanties terecht
te kunnen. Dergelijke ontwikkelingen vinden op meerdere plekken plaats en bij dat
soort goede initiatieven willen we aansluiten. Binnenkort start ook de pilot in Rotterdam
Zuid, waarin een integrale behandeling wordt ontwikkeld, samen met onder andere de
sociale wijkteams en de sociale advocatuur. Die samenwerking en bereidheid van partijen
om mee te doen aan deze pilot wordt erg gewaardeerd. Bij al die initiatieven zullen
de kosten en baten goed worden gemonitord, zo ook de eventuele kosten die bij andere
overheden terecht zouden kunnen komen.

Het lid Groothuizen heeft gevraagd of ik kan bevestigen dat ook bij een daling van
de uitgaven het huidige budgettaire kader beschikbaar blijft voor het stelsel van
rechtsbijstand. Dit kan ik inderdaad bevestigen. De opdracht uit het regeerakkoord
is om het stelsel van rechtsbijstand te herzien binnen de bestaande budgettaire kaders.
Het bestaande budgettaire kader is het budgettaire kader dat beschikbaar was voor
de gesubsidieerde rechtsbijstand bij het aantreden van het kabinet, waarbij jaarlijks
herijkt wordt voor loon- en prijsontwikkelingen en autonome volumeontwikkelingen in
de raming van het aantal rechtsbijstandszaken. Dit bestaande budgettaire kader is
uitgangspunt voor de nieuwe inrichting van het stelsel voor rechtsbijstand.

Met deze brief heb ik de nog openstaande vragen van de zijde van de Kamer in eerste
termijn beantwoord. Ik verwacht daarmee een goede basis te leggen voor de voortzetting
van de tweede termijn van het Algemeen Overleg op donderdag 31 januari 2019.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker